薛光明

摘 要：廣州“村改居”社區(qū)的集體經濟發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下面臨收入增長緩慢、轉型動力不足、社會公共服務負擔沉重、現(xiàn)行土地政策制約明顯等困難，主要原因在于出租性的經營形態(tài)弊端較多、土地開發(fā)利用集約程度較低、現(xiàn)有體制機制的制約性明顯以及集體經濟運營人才隊伍偏弱等方面，可以從發(fā)展規(guī)劃、體制機制改革和運營人才隊伍建設等方面加以改進。

關鍵詞：“村改居”社區(qū)；集體經濟；發(fā)展困局；原因；對策

中圖分類號：F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）03010103

從2002年開始，廣州推行“村改居”工作，將全市138個“城中村”改制為242個社區(qū)居委會，讓許多村民一夜之間變成城市居民，但對于集體土地轉為國有土地、集體經濟組織“村改居”為股份制企業(yè)，以及“農轉居”人員社會保障等問題，都進行得很不徹底，“村改居”社區(qū)感到農村、城市“兩頭不靠岸”，極大地影響“村改居”社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，對廣州的新型城市化發(fā)展形成掣肘。黃埔共有15個“村改居”社區(qū)，其中14個設有集體經濟組織，其發(fā)展、改革的現(xiàn)狀和問題都具有較強的代表性，下面就以黃埔的“村改居”社區(qū)集體經濟為對象展開分析。

1 發(fā)展困局

多年以來，黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟雖有所增長，但發(fā)展緩慢，出現(xiàn)發(fā)展遲滯的困局，具體表現(xiàn)在如下四個方面。

1.1 集體經濟收入增長緩慢

從全區(qū)來看，2005年黃埔14個“村改居”社區(qū)兩級集體經濟收入總和為5.17億元，2012年達到7.75億，2005-2012年的8年間有增有減，但總體呈緩慢上升的趨勢。從社區(qū)來看，扣除價格因素后，2012年兩級收入與2005年相比基本持平的社區(qū)有2個社區(qū)，有3個社區(qū)的集體經濟總收入年均增速低于3%，其余社區(qū)集體經濟收入雖有增長，但年均增幅大都低于9%，與廣州市同期10%以上的年均GDP增速相比存在較大差距。

1.2 集體經濟轉型動力不足

當前，“村改居”社區(qū)集體經濟轉型升級的動力并不強，最明顯的例證就是“退二進三”和“騰籠換鳥”的產業(yè)發(fā)展政策已經提出并推進多年，但部分社區(qū)還是堅持發(fā)展以承載傳統(tǒng)工業(yè)為載體的集體物業(yè)，業(yè)態(tài)低端、經營粗放，多以庫房、租賃為主，經濟活力不足，缺乏占地少、附加值高的大項目，發(fā)展后勁明顯不足。同時，對已有土地和物業(yè)的升級改造也動力不足。

1.3 社會公共服務負擔沉重

在實踐中，集體經濟組織仍然采取股東或股東代表“一人一票”的民主管理機制，且“社企不分”的老問題仍然困擾著集體經濟的發(fā)展，集體經濟組織承擔了大量的社會管理事務和資金投入壓力，無法從治安、衛(wèi)生、計生、人口、文化、民政、就業(yè)等諸多社會管理事務中脫身。同時，大量外來人口的租住也在很大程度上增加了社區(qū)在公共事業(yè)方面的支出，而這些支出主要來源于集體經濟尤其是經聯(lián)社的收入。據(jù)統(tǒng)計，2005-2009年黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟負擔的社會公共福利支出在8000萬元左右，2010年接近1億元，2012年達到了1.16億元。

1.4 現(xiàn)行土地政策制約明顯

集體土地資源是“村改居”社區(qū)集體經濟得以發(fā)展壯大的基礎。當前由于土地資源稀缺性加強，土地政策逐步收緊，用地規(guī)劃調整審批更加嚴格，不少“村改居”社區(qū)建于上世紀80、90年代的集體物業(yè)大都缺乏相應的用地報建和審批手續(xù)，加上轉租現(xiàn)象普遍，造成權屬關系復雜混亂，現(xiàn)在難以辦理產權證明，致使集體物業(yè)在擴大規(guī)模、轉型升級方面遇到明顯的政策瓶頸。

2 原因分析

黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展緩慢的原因主要表現(xiàn)在經營形態(tài)、土地集約、體制機制與人才隊伍四個方面。

2.1 出租性的經營形態(tài)弊端較多

由于歷史原因，各“村改居”社區(qū)以集體用地建設倉庫、廠房出租的經營模式為主，簽訂的租賃合同相對固定、期限較長，有的達20年，早期簽訂的甚至達到50年，且年租金較低，而物業(yè)租賃型的經營形態(tài)存在諸多弊端。

2.1.1 物業(yè)租賃的主動性不強

在物業(yè)租賃中，出租方比較依賴于租賃方，租金的高低和保障強弱以租賃方經濟效益的好壞為前提，如果租賃方經濟效益好那么租金就會高并且有保證，但是一旦經濟效益不好那么租金保障就會出現(xiàn)問題甚至會使得集體物業(yè)出現(xiàn)租賃斷檔期，從發(fā)展的角度看，物業(yè)租賃方往往處于較被動的地位。

2.1.2 物業(yè)租賃的粘滯性較大

這種粘滯性來源于兩個方面，在正常情況下，由于物業(yè)租賃過程中租賃合同的存在使得集體物業(yè)的租金增加。由于租賃合同的硬性約束存在一定程度的粘滯性，而這種粘滯性是集體經濟收入增長緩慢的主要原因之一，此外一旦集體物業(yè)由于多方原因出租失敗，比如隨著產業(yè)的轉型升級要求作為空間承載體的集體物業(yè)必須同步進行升級改造，但是往往由于改造成本較高導致“村改居”社區(qū)的改造動力不強，最終使得集體物業(yè)的發(fā)展表現(xiàn)出一定粘滯性。

2.1.3 物業(yè)租賃的資源瓶頸明顯

物業(yè)租賃的基礎是所擁有的土地資源，經過多年低效的粗放型發(fā)展，多數(shù)社區(qū)的集體土地基本耗盡，集體物業(yè)量的增長已經出現(xiàn)瓶頸，沒有更多的土地來建設新的集體物業(yè)，集體經濟的發(fā)展就步入了明顯的瓶頸階段，集體經濟收入的進一步增長就只能依賴于土地升值和已有物業(yè)的升級改造。

2.2 土地開發(fā)利用集約程度較低

長期以來，社區(qū)集體經濟發(fā)展相對粗放，大多數(shù)集體土地開發(fā)利用的集約程度偏低。

2.2.1 早期開發(fā)雜亂無序

由于缺乏發(fā)展規(guī)劃和長遠眼光，開發(fā)建設雜亂無序，加上自然環(huán)境的限制，社區(qū)土地集約化程度不高。如，廟頭社區(qū)雖有不少空置用地和農用地，但東有隔墻路輸油管線，西有高壓走廊，南有黃埔電廠，北有黃埔化工廠、東風化工廠和龍頭山森林公園等，使可利用地塊無法連成一片，土地集約程度較低。

2.2.2 基礎設施建設滯后

雖然已轉制10年，但各“村改居”社區(qū)各項基礎設施仍然很薄弱，一定程度上限制了社區(qū)經濟發(fā)展。如夏園社區(qū)擬在東邊培育和發(fā)展一條新商業(yè)街，促進中小商業(yè)經營，增加居民收入，然而天一居路涵洞口向北延伸至廣深公路以西塘邊路口的路段并不暢通，制約了新商業(yè)街的發(fā)展。

2.2.3 用地規(guī)劃制約明顯

現(xiàn)有可開發(fā)利用的集體土地由于區(qū)位、環(huán)境條件相對較差，絕大多數(shù)集體經濟受到用地規(guī)劃的制約和影響，提升空間有限。在調研中發(fā)現(xiàn)，不少公司表示，現(xiàn)時他們租用的廠房面積有限，已影響和制約了其后續(xù)發(fā)展，迫使企業(yè)考慮搬遷異地謀求發(fā)展。

2.3 現(xiàn)有體制機制的制約性明顯

在制約“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展的諸多因素中，體制機制方面也表現(xiàn)的較為突出。

2.3.1 政府層面對集體經濟發(fā)展的指導力量薄弱

目前區(qū)職能部門對口“村改居”社區(qū)的集體經濟發(fā)展的是區(qū)農業(yè)園林局，但是由于受人力、財力限制，區(qū)農業(yè)園林局對“村改居”社區(qū)集體經濟的指導重點放在“村改居”社區(qū)集體經濟收支和集體資產監(jiān)管上面。此外，街道在指導服務“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展中也受到人力制約，作用不強。

2.3.2 發(fā)展的歷史欠賬和現(xiàn)行政策體制的矛盾突出

比如，建于上世紀90年代的廟頭綜合市場大樓由于報建手續(xù)不全等原因，無法辦理產權證，難以招進大型商業(yè)項目；建于上世紀70、80年代的“四公頃”工業(yè)區(qū)和廟頭工業(yè)區(qū)由于手續(xù)不全、資金缺乏等，舊有物業(yè)存在著產業(yè)置換難的問題，盤活土地困難重重。

2.3.3 “村改居”社區(qū)的轉制不徹底

“村改居”社區(qū)早先的“村改居”主要是將村民的戶籍身份由農村戶口變?yōu)槌鞘袘艨冢瑳]有將“村改居”社區(qū)社會公共服務管理職能與“村改居”社區(qū)集體經濟組織進行有效分割，導致集體經濟承擔了本應由政府財政負擔的社區(qū)公共服務管理支出，造成集體經濟組織受到的行政干預較多，難以向高效運營的現(xiàn)代股份制企業(yè)轉變，不能更好的進行市場化運作。

2.4 集體經濟運營人才隊伍偏弱

“村改居”社區(qū)集體經濟運營人才隊伍整體偏弱是導致“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展不足的又一重要原因。

2.4.1 運營隊伍來源比較單一

目前，“村改居”社區(qū)集體經濟運營人員主要是本社區(qū)的居民選舉出來的代表，整體素質不高，發(fā)展理念不夠先進、發(fā)展視野也不夠寬闊，高效運營社區(qū)集體經濟資源的思路和辦法不多。

2.4.2 三年任期制影響了運營隊伍的穩(wěn)定性

原先三年一次的換屆選舉對多數(shù)“村改居”社區(qū)集體經濟運營隊伍的穩(wěn)定性造成了沖擊，不少運營人員由于擔心下一屆不能被選舉出來而無法專注于集體經濟發(fā)展。

2.4.3 政府指導支持集體經濟的人力投入不夠

“村改居”社區(qū)集體經濟是公有制經濟的重要形式之一，政府有關職能部門尤其是街道肩負指導、協(xié)調其發(fā)展的重要職能，但是目前政府在此方面的人力資源投入尚待加強。

3 對策建議

黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟所遇到的發(fā)展困局是廣州“村轉居”社區(qū)集體經濟發(fā)展困局的縮影，具有一定的代表性。針對目前發(fā)展遇到的困局，筆者提出以下四個方面的建議措施，以期對“村轉居”社區(qū)集體經濟的發(fā)展提供參考，助力廣州新型城市化發(fā)展。

3.1 規(guī)劃先行，突出社區(qū)自身特色

3.1.1 加快制定“區(qū)級規(guī)劃”以突出趨勢性

緊密結合廣州新型城市化“1+15”政策體系和區(qū)委九屆三次全會通過的“1+11”政策體系的相關發(fā)展思路和戰(zhàn)略部署，加快制定出黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展的“區(qū)級規(guī)劃”，明確發(fā)展方向、發(fā)展思路、發(fā)展目標、發(fā)展階段、支撐項目和保障政策等，以統(tǒng)籌新型城市化發(fā)展條件下的黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展。

3.1.2 重新調整“社區(qū)規(guī)劃”以突出特色性

“村改居”社區(qū)的區(qū)位特點、資源稟賦和發(fā)展基礎各有不同，要從每個社區(qū)的實際情況出發(fā)，對已有規(guī)劃做出適當調整，制定具有各自特色的集體經濟發(fā)展規(guī)劃。如，夏園社區(qū)可以依托將軍山工業(yè)物流園區(qū)，加快開發(fā)臨近土地資源提供配套設施，培育特色優(yōu)勢產業(yè)；長洲社區(qū)可以憑借豐厚的歷史文化資源和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，著重打造特色休閑旅游產業(yè)。

3.2 兩只手硬，監(jiān)管盤活齊抓并舉

3.2.1 監(jiān)管好集體資產

創(chuàng)新集體資產管理交易模式和財務監(jiān)控工作。黃埔目前正在探索建立“全區(qū)統(tǒng)一、分級負責、下管一級、動態(tài)監(jiān)督”的集體經濟組織資產管理交易平臺和財務監(jiān)控平臺（簡稱“兩個平臺”建設），同時在“村改居”社區(qū)建立資產交易站。目前，已經成立了黃埔區(qū)集體經濟組織資產和財務服務中心，為正科級公益一類事業(yè)單位；制定了《黃埔區(qū)“村改居”社區(qū)集體資產管理交易操作規(guī)則（試行）》；完成了黃埔區(qū)集體經濟組織資產管理交易系統(tǒng)和財務監(jiān)控系統(tǒng)的建設，“兩個平臺”建設試點工作已全面完成，現(xiàn)正在全區(qū)鋪開。

3.2.2 要盤活集體資產

充分利用“三舊”改造政策，加強引導“三舊”項目改造方向，加快“退二進三”步伐，合理配置居住與商業(yè)物業(yè)比例，集約利用“三舊”改造項目載體引進發(fā)展服務業(yè)項目，給予集體經濟有效的政策支持，積極有效地盤活現(xiàn)有土地資源，并加緊完善“村改居”社區(qū)用地手續(xù)。如夏園社區(qū)，可探索閑置地塊開發(fā)方法，理順閑置土地的用地關系，為早日盤活閑置土地資源創(chuàng)造條件。

3.3 積極探索，創(chuàng)新發(fā)展體制機制

3.3.1 以“社企分開”改革為契機推進集體經濟組織的股份制公司改革

要積極爭取市財政支持，加速推進“社企分開”改革，選取部分“村改居”社區(qū)進行股份制公司改革試點，制定黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟組織改革規(guī)劃。在2012年“村改居”社區(qū)“社企分開”改革基本實現(xiàn)“五個分開”的基礎上，繼續(xù)深化改革，逐步剝離集體經濟組織的社會管理和社會服務職能，使集體經濟組織董事會成員能集中精力發(fā)展集體經濟。繼續(xù)加大財政對“村改居”社區(qū)的投入，逐步減輕集體經濟組織投入社會公共管理費用的負擔。

3.3.2 以打造社區(qū)聯(lián)合發(fā)展集團為突破不斷探索集體經濟運營新模式

鼓勵各“村改居”社區(qū)充分利用資金優(yōu)勢或土地優(yōu)勢或資源優(yōu)勢進行互補性的合作發(fā)展。短期內，通過成立聯(lián)合項目公司的形式，實現(xiàn)社區(qū)間的兩兩合作；長期看，逐步實現(xiàn)多社區(qū)的聯(lián)合發(fā)展，打造出一批以現(xiàn)代股份制公司形式運轉的黃埔“村改居”社區(qū)聯(lián)合發(fā)展集團，形成黃埔“村改居”社區(qū)集體經濟發(fā)展的亮麗風景線。此外，要在街道設立指導協(xié)調集體經濟發(fā)展的部門并配備專業(yè)人員，強化街道指導集體經濟發(fā)展職能，協(xié)調社區(qū)間的聯(lián)合發(fā)展。

3.4 內培外引，強化運營人才隊伍

3.4.1 加強內部挖掘培養(yǎng)

可以面向全區(qū)各機關單位、街道、“村改居”社區(qū)遴選優(yōu)秀經營性人才充實集體經濟組織的運營隊伍，遴選出來的公務員、事業(yè)編制內人員以區(qū)專職部門派駐人員的身份進入運營隊伍，其他身份人員以企業(yè)聘用合同形式進入集體經濟組織運營隊伍。同時，要注意人才隊伍的梯隊建設，加強對優(yōu)秀后備人才的培養(yǎng)使用。

3.4.2 注重外部引進任用

社會主義市場經濟改革在大幅提高經濟效率的同時鍛造出了一大批高素質的經營管理人才，“村改居”社區(qū)可以根據(jù)集體經濟發(fā)展需求加以引進。建議由人社部門利用已有資源構建集體經濟運營人才交流信息平臺，為社會上的高素質經營人才和“村改居”社區(qū)集體經濟運營組織提供專門的、規(guī)范的招聘和求職服務。

3.4.3 建立規(guī)范的人力資源管理制度

從現(xiàn)代股份制公司的改革方向來看，規(guī)范的人力資源管理制度是集體經濟運營人才隊伍穩(wěn)定、高效運轉的制度保障，集體經濟組織可以效仿現(xiàn)代股份制公司逐步建立具有自身特色的人力資源管理制度。