李紅，肖翔

（ 1. 水利部水庫移民開發(fā)局， 北京 100053； 2. 西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院移民與社會(huì)經(jīng)濟(jì)分院，陜西 西安 710065）

1 大中型水庫后期扶持政策實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估現(xiàn)狀與問題

1.1 現(xiàn)狀

2006年，國務(wù)院發(fā)布了《 關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（ 國發(fā)[2006]17號(hào)，簡(jiǎn)稱國務(wù)院17號(hào)文件）， 對(duì)大中型水庫移民后期扶持政策進(jìn)行了調(diào)整、完善，要求建立水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。 后期扶持目標(biāo)主要通過籌集后期扶持資金、 項(xiàng)目扶持資金和編制《 大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃》、《 大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》并組織實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。國務(wù)院17號(hào)文件實(shí)施以來，中央和省級(jí)各項(xiàng)配套文件陸續(xù)制定并逐步得到落實(shí)，各地的水庫移民后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制并經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施，選擇現(xiàn)金發(fā)放方式的移民直接受益，選擇項(xiàng)目扶持方式的移民得到的效益正在逐步顯現(xiàn)。

根據(jù)部際聯(lián)席會(huì)議制度分工，2008年11月，水利部移民局在安徽省黃山市召集有關(guān)專家召開了后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估研討會(huì)，討論了水利部移民局委托黃委移民局起草的政策層面的“ 后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估指導(dǎo)意見”和技術(shù)層面的“ 后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)大綱”兩個(gè)文件，并進(jìn)行了修改、完善。 為了更好地貫徹國務(wù)院17號(hào)文件精神，積累經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)全國水庫移民后期扶持工作，水利部移民局于2008—2010年選擇重點(diǎn)縣，依據(jù)上述兩個(gè)文件進(jìn)行了監(jiān)測(cè)評(píng)估試點(diǎn)工作。 在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，2011年國家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合發(fā)布《 關(guān)于開展大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的通知》（ 發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)） 對(duì)水庫移民后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、調(diào)查表格、工作步驟、監(jiān)測(cè)評(píng)估方法等進(jìn)行了明確，并頒布了后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告提綱。 2012年3月前，各省、自治區(qū)、直轄市均完成了本區(qū)域2006—2010年后期扶持政策實(shí)施情況的監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

1.2 問題

筆者于2011年底至2012年初參與監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，分別對(duì)甘肅省、廣西自治區(qū)大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估，通過實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作還存在以下幾點(diǎn)不足。

1.2.1 報(bào)告大綱未充分反映監(jiān)測(cè)評(píng)估工作要求

首先，報(bào)告大綱定位應(yīng)偏向中觀、微觀層面?，F(xiàn)報(bào)告主要關(guān)注直補(bǔ)資金發(fā)放情況、項(xiàng)目完成情況等宏觀方面，而工作中發(fā)現(xiàn)，這兩方面工作由于較為敏感，同時(shí)國家審計(jì)部門每年進(jìn)行審計(jì)，各縣均能較好完成。 而工作中出現(xiàn)的問題多為中觀、 微觀層面， 比如某縣由于資金未到位造成直補(bǔ)資金拖欠從而引起移民上訪，某村人口核減資金用途不清等問題。

其次，報(bào)告大綱未注重整體性原則。 現(xiàn)報(bào)告大綱編制思路主要由后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（ 簡(jiǎn)稱項(xiàng)目規(guī)劃）出發(fā)，監(jiān)測(cè)評(píng)估規(guī)劃的落實(shí)情況和實(shí)施效果。 而對(duì)于移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀及歷史狀況、 移民區(qū)域現(xiàn)狀、當(dāng)?shù)仄渌毮懿块T工作情況等未予以充分關(guān)注，這也直接影響了報(bào)告的整體性，可能造成監(jiān)測(cè)評(píng)估中忽視移民急迫需要解決的問題以及報(bào)告結(jié)果不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

再次，監(jiān)測(cè)評(píng)估方法不成熟。 在監(jiān)測(cè)評(píng)估過程中，如何將40個(gè)指標(biāo)落實(shí)到工作中，如何科學(xué)進(jìn)行橫向、縱向?qū)Ρ?，如何完善?shí)施效果評(píng)估等內(nèi)容仍需加強(qiáng)研究。

1.2.2 常態(tài)化工作方式需研究

發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)主要明確了后期扶持監(jiān)測(cè)評(píng)估的主要內(nèi)容、指標(biāo)體系、調(diào)查表格、工作步驟、監(jiān)測(cè)評(píng)估方法等進(jìn)。 但是，按照文件要求，每年需對(duì)上年度后期扶持政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。隨著監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的常態(tài)化，其工作方式需進(jìn)一步明確，比如上年試點(diǎn)縣是否需進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，樣本戶如何進(jìn)行滾動(dòng)更新，如何進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)等需要依據(jù)統(tǒng)計(jì)學(xué)進(jìn)行進(jìn)一步研究。

2 大中型水庫后期扶持政策實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估大綱的完善

2.1 需補(bǔ)充移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、問題及解決情況和移民區(qū)人口經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

移民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、問題及解決情況和移民區(qū)人口經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀是監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的重要背景。 移民后扶規(guī)劃及項(xiàng)目規(guī)劃主要也是基于這兩方面內(nèi)容進(jìn)行編制，科學(xué)的監(jiān)測(cè)評(píng)估不能脫離對(duì)移民現(xiàn)狀及歷史狀況的了解。 同時(shí)，根據(jù)發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)文，移民“ 五難”問題等移民生產(chǎn)生活問題是監(jiān)測(cè)評(píng)估的一個(gè)主要任務(wù)，而現(xiàn)大綱體系中并未體現(xiàn)該部分內(nèi)容，這容易造成監(jiān)測(cè)評(píng)估工作難以與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合。

2.2 需補(bǔ)充后期扶持規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃合理性分析

現(xiàn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估體系主要由后扶規(guī)劃和項(xiàng)目規(guī)劃出發(fā)，對(duì)規(guī)劃直補(bǔ)資金發(fā)放情況、項(xiàng)目落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)后扶和項(xiàng)目效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。 但考慮到規(guī)劃畢竟是對(duì)未來情況的預(yù)判，這難免存在一定與實(shí)際不符，因此有必要對(duì)規(guī)劃合理性進(jìn)行分析。 現(xiàn)行較普遍的規(guī)劃評(píng)價(jià)方法包括投入——產(chǎn)出法、規(guī)劃平衡表法、目標(biāo)達(dá)成矩陣法以及指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)法[1]。 結(jié)合監(jiān)測(cè)評(píng)估工作特點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合投入——產(chǎn)出法和目標(biāo)達(dá)成矩陣法進(jìn)行規(guī)劃合理性分析。 通過這兩種規(guī)劃評(píng)價(jià)方法，可以有效評(píng)價(jià)規(guī)劃資金的合理性和規(guī)劃目標(biāo)的合理性，而且方法較簡(jiǎn)單，易于實(shí)現(xiàn)。

2.3 需補(bǔ)充重要單項(xiàng)工程實(shí)施效果評(píng)價(jià)

對(duì)于涉及面廣、影響大、投資大的重要項(xiàng)目，進(jìn)行一定的工程實(shí)施效果評(píng)價(jià)是監(jiān)測(cè)評(píng)估的重點(diǎn)工作之一。 這既有利于項(xiàng)目的完善，切實(shí)產(chǎn)生項(xiàng)目效益，也可為未來項(xiàng)目規(guī)劃提供重要依據(jù)，指導(dǎo)后扶工作的開展。 學(xué)者對(duì)于工程項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)已有許多研究成果，針對(duì)不同項(xiàng)目類別（ 如交通、飲水、農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目等）[2-3]有許多針對(duì)性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)方法。 綜合來說，主要的評(píng)價(jià)方法分為以下幾類：比較分析法、效益評(píng)價(jià)法和指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法。這些方法各有利弊，在監(jiān)測(cè)評(píng)估工作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇不同評(píng)價(jià)方法進(jìn)行工程實(shí)施效果評(píng)價(jià)。 值得一提的是，隨著現(xiàn)今遙感技術(shù)的飛速進(jìn)步，通過多時(shí)態(tài)遙感圖像對(duì)比，進(jìn)行交通通達(dá)性評(píng)價(jià)、農(nóng)田生產(chǎn)力評(píng)價(jià)、 生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)以及地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)等，可以快速、準(zhǔn)確的完成工程評(píng)價(jià)工作，值得推廣。

2.4 需補(bǔ)充社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

根據(jù)發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)文，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是監(jiān)測(cè)評(píng)估重點(diǎn)內(nèi)容之一。 現(xiàn)大綱主要從信訪角度， 由是否已發(fā)生不穩(wěn)定問題出發(fā)進(jìn)行一定評(píng)價(jià)，難以起到預(yù)防作用。 后扶作為國家一項(xiàng)重要政策，其涉及面廣、影響大、實(shí)施期限長，容易形成不穩(wěn)定因素。 尤其是小水庫移民、原住地居民易產(chǎn)生不平衡心理，更易造成社會(huì)不穩(wěn)定。 因此監(jiān)測(cè)評(píng)估工作由利益主體出發(fā)，通過入戶調(diào)研方式，分析預(yù)測(cè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)行必要的評(píng)價(jià)和預(yù)防，完成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)工作是必要的。

2.5 其他需深入細(xì)化內(nèi)容

典型村、典型案例說明：對(duì)于個(gè)別地方的個(gè)別問題以及部分典型做法應(yīng)以舉例方式，進(jìn)行必要說明。

評(píng)價(jià)指標(biāo)的落實(shí)：對(duì)于發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)文規(guī)定的40項(xiàng)指標(biāo)如何落實(shí)到工作中，如何進(jìn)行定性或定量分析，如何確定標(biāo)準(zhǔn)仍需研究。 筆者在工作中，通過計(jì)算完成率、對(duì)比非移民平均水平、對(duì)比全省平均水平等方法，將指標(biāo)進(jìn)行了落實(shí)，但其標(biāo)準(zhǔn)仍難以客觀確定，還需進(jìn)一步完善。

移民生產(chǎn)生活水平橫向?qū)Ρ仍u(píng)價(jià)：現(xiàn)比較普遍的方法包括，與縣平均水平對(duì)比、對(duì)區(qū)域內(nèi)非移民戶進(jìn)行抽樣調(diào)查、對(duì)移民進(jìn)行主觀感受調(diào)查等。 但這些方法都具有一定的局限性，不能客觀評(píng)估后扶工作對(duì)移民生產(chǎn)生活水平提高貢獻(xiàn)，需要進(jìn)一步研究移民生產(chǎn)生活水平橫向?qū)Ρ仍u(píng)價(jià)方法。

3 常態(tài)化工作方式研究

3.1 常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估原則

除了科學(xué)性、發(fā)展性、導(dǎo)向性等原則之外，開展常態(tài)化的監(jiān)測(cè)評(píng)估必須遵循以下幾項(xiàng)原則。

3.1.1 突出重點(diǎn)、簡(jiǎn)捷易操作的原則

監(jiān)測(cè)評(píng)估主要內(nèi)容的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)限定在后扶工作的基本內(nèi)涵，不能過于全面、復(fù)雜，否則會(huì)給移民部門增加工作負(fù)擔(dān)，影響日常工作，并造成常態(tài)化教學(xué)評(píng)價(jià)“ 不常態(tài)”的狀況，難以長期堅(jiān)持或者降低監(jiān)測(cè)評(píng)估活動(dòng)開展的頻率，所以監(jiān)測(cè)評(píng)估內(nèi)容應(yīng)突出重點(diǎn)，簡(jiǎn)捷而且易操作。

3.1.2 分類指導(dǎo)的原則

開展常態(tài)化的教學(xué)評(píng)價(jià)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注其實(shí)際情況和特點(diǎn)，有針對(duì)性地確定評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容、方法和側(cè)重點(diǎn)，如：新水庫應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考查規(guī)范和規(guī)章制度的建立健全，而老水庫則應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考查移民生產(chǎn)生活水平改善情況等；對(duì)于人口較多的縣應(yīng)當(dāng)展開跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估，其他縣都應(yīng)兼顧，輪換進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。 具體工作中，分不同的類別，差別化、有重點(diǎn)的評(píng)價(jià)。

3.1.3 跟蹤與輪換監(jiān)測(cè)評(píng)估相結(jié)合的原則

對(duì)于典型縣的選取和樣本戶的選取，要遵循跟蹤監(jiān)測(cè)和輪換監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式。 這樣才能有效進(jìn)行縱向和橫向?qū)Ρ?，并有針?duì)性的全面指導(dǎo)全省移民后期扶持工作。

3.2 常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估類型

3.2.1 外部評(píng)估為主的類型

這種類型是省移民部門委托有經(jīng)驗(yàn)的單位以國家、省監(jiān)測(cè)評(píng)估相關(guān)文件為指導(dǎo)，對(duì)年度典型縣移民后期扶持工作進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。 監(jiān)測(cè)評(píng)估單位在縣移民部門提供的資料基礎(chǔ)上， 調(diào)查實(shí)際情況，按照發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2011]1033號(hào)文開展入戶調(diào)研工作，深入細(xì)致開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

3.2.2 內(nèi)部評(píng)估為主的類型

這種類型是縣移民部門以國家、省監(jiān)測(cè)評(píng)估相關(guān)文件為指導(dǎo)，對(duì)年度本縣移民后期扶持工作進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。 經(jīng)過2011—2012年的監(jiān)測(cè)評(píng)估，所有縣都開展過監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。 各縣對(duì)于表格的填寫，文件的上報(bào)，相關(guān)情況的說明等已有一定經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合監(jiān)測(cè)評(píng)估單位進(jìn)行一定的培訓(xùn)，各縣可以完成對(duì)本縣的一般性監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

3.2.3 內(nèi)外部結(jié)合的類型

對(duì)于已進(jìn)行過監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的典型縣，可以開展此方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)評(píng)估。 受委托的監(jiān)測(cè)評(píng)估單位主要開展樣本戶的調(diào)研和問題跟蹤檢查，表格的填寫、文件的上報(bào)、相關(guān)情況的說明由縣移民部門完成。

3.3 常態(tài)化監(jiān)測(cè)評(píng)估樣本選取方案

3.3.1 樣本戶選取

參考滾動(dòng)樣本選取方法[4]，每年替換樣本15%。優(yōu)先替換較早入庫的樣本，最后（ 應(yīng)當(dāng)為開展監(jiān)測(cè)評(píng)估工作第6年）保留15%的第一批樣本進(jìn)行永久跟蹤觀測(cè)，這樣除永久監(jiān)測(cè)樣本外，其他樣本監(jiān)測(cè)周期為5年。 樣本庫中需替換樣本按照隨機(jī)選取的方法，選擇較早入庫的樣本進(jìn)行替換；新樣本選取，首先將總樣本戶按生活水平好、中、差進(jìn)行等分，然后在3類中進(jìn)行等比例隨機(jī)選取。

3.3.2 典型縣選取

根據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作開展情況， 后扶人口1萬人以上的縣均為永久跟蹤監(jiān)測(cè)對(duì)象，主要采用內(nèi)外部結(jié)合的監(jiān)測(cè)評(píng)估方式；后扶人口1萬人以下的縣，通過15年時(shí)間的輪換，完成全部涉及移民縣的監(jiān)測(cè)評(píng)估工作。

4 展望

4.1 結(jié)合GIS技術(shù)，建立數(shù)據(jù)庫

數(shù)據(jù)庫技術(shù)可以有效的提高移民后期扶持資料數(shù)據(jù)管理效率，尤其隨著每年監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的開展，數(shù)據(jù)量不斷增加，急需建立規(guī)范的數(shù)據(jù)庫體系。現(xiàn)今，結(jié)合GIS的地理信息庫技術(shù)，在實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)管理的同時(shí)，還可以實(shí)現(xiàn)信息空間化展示，數(shù)據(jù)橫向、縱向?qū)Ρ?，統(tǒng)計(jì)匯總，輸出表格，制作專題地圖等功能， 可以從技術(shù)上保證監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的連貫性，提高工作效率，是監(jiān)測(cè)評(píng)估工作發(fā)展的趨勢(shì)。

4.2 創(chuàng)新調(diào)研方式

在調(diào)研過程中，調(diào)研單位普遍遇到入戶調(diào)研量大、內(nèi)業(yè)整理量大的問題。 結(jié)合移動(dòng)通信技術(shù)、平板電腦技術(shù)、軟件工程技術(shù)，提高外業(yè)調(diào)查的直觀性、科學(xué)性、規(guī)范性，提高內(nèi)業(yè)處理效率，是監(jiān)測(cè)評(píng)估工作技術(shù)發(fā)展的方向。

4.3 指導(dǎo)移民發(fā)展方向

通過監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，可以明確庫區(qū)和移民安置區(qū)現(xiàn)存問題、找出差距。 在此基礎(chǔ)上，將監(jiān)測(cè)評(píng)估工作與移民發(fā)展專題規(guī)劃相結(jié)合，使監(jiān)測(cè)評(píng)估工作有的放矢的指導(dǎo)移民發(fā)展方向，有效提高移民生產(chǎn)生活水平，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)評(píng)估工作的目的，使監(jiān)測(cè)評(píng)估工作成為移民后扶工作必不可少的工作環(huán)節(jié)。

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