馬英杰，尚玉潔，劉 蘭

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的立法保障

馬英杰，尚玉潔，劉 蘭

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

我國雖然已初步形成以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為中心的海洋生態(tài)文明建設(shè)的法律體系，但是在海洋生態(tài)建設(shè)的立法中存在海洋生態(tài)保護(hù)缺乏、新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法不足、管理部門職能交叉問題嚴(yán)重、區(qū)域合作法律制度不完善、海洋生態(tài)損害補(bǔ)償依據(jù)不足、缺乏海岸線保護(hù)方面的規(guī)定等問題。對海洋生態(tài)文明建設(shè)立法中存在的問題急需通過完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系、加強(qiáng)海洋管理機(jī)構(gòu)的組織立法、完善海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫群秃Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟的救濟(jì)法律制度等的相關(guān)立法來予以解決。

海洋生態(tài)文明；環(huán)境保護(hù)；法律體系

海洋生態(tài)文明是人類遵循人、海洋、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和；是人與海洋、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、持續(xù)發(fā)展的文化倫理形態(tài)①。海洋生態(tài)文明的提出是從人類中心主義倫理觀到可持續(xù)發(fā)展倫理觀飛躍的重大成果②。建設(shè)海洋生態(tài)文明，有利于加快轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、確保海洋產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人的發(fā)展、并保護(hù)子孫后代的發(fā)展利益，是深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)復(fù)興中國夢的偉大戰(zhàn)略部署。

一、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)的立法現(xiàn)狀

我國從上個世紀(jì)七十年代就開始了規(guī)范海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系建設(shè)。其當(dāng)時由于海上石油運(yùn)輸事業(yè)迅速發(fā)展，油輪運(yùn)輸事故日益增多，海洋石油污染對我國海洋環(huán)境造成的威脅和破壞日益加劇。為了防治我國沿海水域污染，國務(wù)院于1974年1月頒布實(shí)施了《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規(guī)定》，針對沿海水域的污染防治，尤其是對于船舶壓艙水、洗艙水以及生活廢棄物排放等內(nèi)容，作了明確的規(guī)定。這是我國關(guān)于海洋環(huán)境污染防治的首個行政法規(guī)，是我國海洋環(huán)境保護(hù)法史上的里程碑。1979年的《環(huán)境保護(hù)法》(試行)中的有些條款也涉及到了海洋領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)與污染防治的內(nèi)容，并就此進(jìn)行了原則性的規(guī)定。進(jìn)入八十年代以后，海洋環(huán)境保護(hù)問題被正式提上國家的議事議程，使得海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法制建設(shè)獲得了更為快速的發(fā)展。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組于1982年4月份頒行了《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，第五屆全國人大常委會第二十四次會議在1982年8月份頒布并實(shí)行了《海洋環(huán)境保護(hù)法》。為了執(zhí)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》1983年至1990年國務(wù)院陸續(xù)頒布了《中華人民共和國防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《中華人民共和國防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》。為了保護(hù)和合理利用海洋資源，我國于1986年和1988年分別制定了《漁業(yè)法》和《野生動物保護(hù)法》，隨后又制定了《自然保護(hù)區(qū)保護(hù)條例》、《水生野生動物保護(hù)管理?xiàng)l例》等法規(guī)。進(jìn)入20世紀(jì)后，我國海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)對《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》和《野生動物保護(hù)法》都進(jìn)行了修訂和完善，并且頒布實(shí)施了《放射性污染防治法》、《海域使用管理法》和《海島保護(hù)法》。迄今為止國家已經(jīng)頒布了海洋生態(tài)保護(hù)直接相關(guān)的法律20余部，行政法規(guī)40余部，部門規(guī)章400余部，范圍不僅僅包括海洋污染的防治，也包括海洋資源的保護(hù)和海洋生態(tài)的修復(fù)，使海洋生態(tài)文明建設(shè)的活動都有法可依。

2014年我國對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，使環(huán)境保護(hù)融入了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，并把其立法目的闡釋為“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)性發(fā)展”。同時，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》新增了“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”的內(nèi)容，提出“應(yīng)該秉承保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的環(huán)境保護(hù)原則?！毙路鞔_規(guī)定了“國家鼓勵環(huán)境保護(hù)相關(guān)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，支持環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提升環(huán)境保護(hù)科技發(fā)展水平”。

我國是一個大國，模范履行國際法是我國的責(zé)任。自1972年恢復(fù)了我國在聯(lián)合國的合法席位以后，我國陸續(xù)加入了聯(lián)合國和其他國際組織訂立的幾乎所有的與海洋有關(guān)的國際條約，對這些公約中的有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的條款沒有保留，全部接收。我國和日本、美國、澳大利亞等40多個國家訂立了海洋環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)捕撈等方面的協(xié)定。我國參與的國際公約和雙邊協(xié)定是我國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的必不可少的成分。據(jù)作者統(tǒng)計，我國締結(jié)或參加的多邊國際環(huán)境保護(hù)條約有60多件，雙邊國際環(huán)境條約為40件，相關(guān)的國際環(huán)境非規(guī)范性法律文件30余件，占國際環(huán)境條約總量的55%③。我國已經(jīng)將重要國際公約，如：《聯(lián)合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》、《防治船舶污染海域國際公約》、《國際油污損害民事責(zé)任公約》、《濕地公約》等的內(nèi)容在國內(nèi)法律中進(jìn)行了規(guī)定，為我國履行國際法提供了國內(nèi)立法保障。

我國管轄海域廣闊，海岸線漫長，海洋環(huán)境、資源分布及沿海社會狀況都有著很大的差異，需要采取不同的措施來保護(hù)海洋環(huán)境。為了實(shí)施國家的法律和行政法規(guī)，沿海有立法權(quán)的地方人大及其常委會和地方人民政府結(jié)合各自行政區(qū)域的情況和需求也制定了大量的法規(guī)。代表性的有《天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》和《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》等。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)的地方性法規(guī)有800余部，這些地方性法規(guī)為各地的海洋生態(tài)文明建設(shè)做出了重要的貢獻(xiàn)。

雖然我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法數(shù)量繁多，但是在有些領(lǐng)域仍然不能滿足需求。我國目前的海洋立法仍然屬于部門立法，沒有一個統(tǒng)領(lǐng)海洋事業(yè)發(fā)展的法律。例如我國對于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)的立法相對完善，但是對于生物技術(shù)、制藥等新興海洋產(chǎn)業(yè)的立法則嚴(yán)重缺失；對于污染控制的法律相對健全，而對于海洋生態(tài)修復(fù)、生態(tài)建設(shè)和海洋環(huán)境綜合管理方面的法律則較少。有些地方的海洋立法仍然需要加強(qiáng)。對于國家已經(jīng)頒布的較成熟的立法，例如《環(huán)境影響評價法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等，地方并無配套條例。某些地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行能力。

我國目前的海洋生態(tài)補(bǔ)償制度仍處于實(shí)驗(yàn)階段?，F(xiàn)有的海洋生態(tài)補(bǔ)償立法層級相對較低，相關(guān)規(guī)定比較原則，對于如何進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境修復(fù)缺乏實(shí)際可操作的規(guī)范。法律救濟(jì)機(jī)制的不完備也導(dǎo)致實(shí)踐中的生態(tài)損害索賠相當(dāng)困難。以2002年發(fā)生的“塔斯曼?！陛啺笧槔?，由于該案造成了嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害，天津市海洋局代表國家向天津海事法院提起生態(tài)損害賠償訴訟。該案歷經(jīng)一審、二審和再審程序，在2009年達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅賠償天津市海洋局300萬用于海洋環(huán)境容量的修復(fù)。此案在處理過程中，暴露了一系列的問題，如索賠主體的不確定，賠償范圍模糊，以及評估鑒定機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性等④。

管理部門職能交叉問題嚴(yán)重、區(qū)域合作體制不完善、海洋環(huán)境公益訴訟制度不完善、缺乏海岸線保護(hù)方面的規(guī)定、應(yīng)急管理的規(guī)定不完善、缺乏核濱海設(shè)施管理的規(guī)定等，這些問題也是我國海洋生態(tài)建設(shè)立法方面的突出問題。

二、我國海洋生態(tài)文明建設(shè)立法的對策建議

(一)海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的完善

首先，修改《憲法》，增加其有關(guān)海洋和環(huán)境權(quán)的內(nèi)容。海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的完善首先需要在憲法中對海洋和環(huán)境權(quán)予以明文規(guī)定?！稇椃ā返诰艞l及相關(guān)條款并未明確規(guī)定海洋的所有權(quán)歸屬問題。為彌補(bǔ)這一不足，2007年通過的《物權(quán)法》第四十六條就明確規(guī)定了礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜?。但是，其?guī)定的水流并不包括海域。為此，鑒于海洋對人類的重要性日益擴(kuò)大，應(yīng)該在憲法第九條中對海洋的性質(zhì)和地位加以明確，即加入“海洋”二字。此外，基于良好的生存環(huán)境對人們的重要性，也建議在憲法第二十六條加入“國家確立公民的環(huán)境權(quán)”的規(guī)定。憲法中加入對海洋和環(huán)境權(quán)的規(guī)定，我國今后海洋生態(tài)文明的建設(shè)就有了明確的憲法保障。

其次，加強(qiáng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其相關(guān)法規(guī)體系的建設(shè)。我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》及其相配套的行政法規(guī)是我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的關(guān)鍵組成部分。但是，我國有關(guān)海洋環(huán)境的法律法規(guī)修改進(jìn)程是不同步的。1999年12月我國對《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了第一次修訂，2013年進(jìn)行了第二次修訂。從法理上來講，《海洋環(huán)境保護(hù)法》既然已經(jīng)作了修訂，那么國務(wù)院頒布的7個相應(yīng)的行政法規(guī)也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整或修訂，因?yàn)槠渲贫ㄒ罁?jù)改變了。自1999年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后，國家在隨后的5-10年里對于其6個實(shí)施條例中的3個進(jìn)行了修訂，2006年頒布并實(shí)施了《中華人民共和國防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，并于2007年對《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂；在2009年對《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，但是另外的三個執(zhí)行條例，即《海洋傾廢條例》、《防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例》以及《防治陸源污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》卻至今未曾修訂。這將嚴(yán)重影響我國今后的海洋環(huán)境保護(hù)工作，也有損于我國的形象。

目前《海洋環(huán)境保護(hù)法》基本規(guī)定是海洋污染的防治，而對于海洋生態(tài)保護(hù)和建設(shè)涉及很少，并缺乏相應(yīng)的海洋生態(tài)保護(hù)實(shí)施條例或辦法。為此，我們應(yīng)該加快《海洋環(huán)境保護(hù)法》相對應(yīng)的行政法規(guī)的修訂進(jìn)程，使得海洋環(huán)境保護(hù)法律體系緊跟時代步伐，以更好地應(yīng)對當(dāng)前出現(xiàn)的新的情況和問題；同時，應(yīng)著重增加“海洋生態(tài)保護(hù)”的有關(guān)內(nèi)容，并出臺配套的實(shí)施細(xì)則，以改善其當(dāng)前“重污染治理，輕生態(tài)保護(hù)”的現(xiàn)狀，切實(shí)秉承海洋生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念和制度設(shè)計。

再者，應(yīng)積極推進(jìn)《海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)條例》的出臺。近些年來，因?yàn)楹Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工作的緊迫性，我國非常重視示范區(qū)的建設(shè)與法律規(guī)制，提出堅(jiān)持“陸海統(tǒng)籌、科學(xué)引領(lǐng)、以人為本、公眾參與、先試先行”的原則。其實(shí)，要想發(fā)揮海洋生態(tài)文明示范區(qū)的引導(dǎo)和帶動作用，就必須努力完善示范區(qū)的各項(xiàng)措施制度。具體來說，主要措施包括：治理被污染海域的環(huán)境，建立健全示范區(qū)內(nèi)的生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制以及建設(shè)海洋文明示范區(qū)海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)預(yù)警播報系統(tǒng)等等。這其中，最為關(guān)鍵和核心的一點(diǎn)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)聚集。在示范區(qū)內(nèi)，培育與發(fā)展海洋生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群，最為核心的是要貫穿循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念，促進(jìn)海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說，一是應(yīng)根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)原理，構(gòu)建相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)間的綠色供應(yīng)鏈，從根本上改變海洋產(chǎn)業(yè)對海洋生態(tài)資源環(huán)境的過分依賴；二是要按照海洋生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)、能量、價值、信息的流通規(guī)律，建立海洋產(chǎn)業(yè)集群，將發(fā)展的重心放在海洋生態(tài)服務(wù)業(yè)上，從而實(shí)現(xiàn)海洋產(chǎn)業(yè)集群和海洋生態(tài)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)共處。要建立海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域合作體制，完善海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)的國際協(xié)作制度，建立完善的海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律救濟(jì)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展。

此外，海岸線保護(hù)方面的規(guī)定、核濱海設(shè)施管理的規(guī)定等的立法工作也需要盡快出臺，以滿足相關(guān)執(zhí)法工作的需要。

(二)加強(qiáng)海洋管理機(jī)構(gòu)的組織立法

依照我國傳統(tǒng)的海洋管理方式，涉及的管理部門有國家海洋局、交通部、農(nóng)業(yè)部、邊防、海關(guān)、軍事等20多個，各個部門分別按照本部門的規(guī)則行事，職能存在嚴(yán)重的交叉，矛盾和沖突不斷。為此，我們應(yīng)建立一個國務(wù)院海洋綜合管理機(jī)構(gòu)，作為協(xié)調(diào)國務(wù)院有關(guān)部門和沿海地方各級人民政府之間海洋環(huán)境保護(hù)工作的專門機(jī)關(guān)。例如，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定設(shè)立國家海洋委員會，其具體工作和實(shí)施方案需要配套的組織法律制度予以進(jìn)一步規(guī)范和明確。需要特別指出的是，在具體的組織立法中一定要明確區(qū)域合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于我國的海洋管理體制一直以來都是以行政區(qū)劃為界限，使得各行政主體各自為政，互不干涉，不利于統(tǒng)一開展跨區(qū)域海洋管理工作。為此，應(yīng)積極推進(jìn)海洋綜合管理，打破行政區(qū)劃界限，在區(qū)域合作的基礎(chǔ)上使得環(huán)境資源得到更加合理的利用，更好地實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。此外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各級政府的宏觀調(diào)控能力，平衡各方利益，使各方全體都能公平地受到發(fā)展帶來的惠益⑤。

(三) 進(jìn)一步完善海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?/p>

海洋生態(tài)補(bǔ)償是指人們在開發(fā)、利用、保護(hù)、管理、改善海洋生態(tài)環(huán)境的一系列活動中，依照海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價值、海洋生態(tài)保護(hù)支出成本以及由此喪失的發(fā)展機(jī)會成本等要素，綜合運(yùn)用市場與政府兩種手段，來調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用相關(guān)利益主體間關(guān)系的一種新型環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。

完善海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度，關(guān)鍵在于明確界定海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、主體、對象及具體標(biāo)準(zhǔn)、方式，落實(shí)相關(guān)配套的條例和規(guī)章，并完善海洋生態(tài)損害的司法救濟(jì)途徑。在今后的工作中，國家應(yīng)借助地方性的有益探索，加快有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰液偷胤降牧⒎ǎM(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，增強(qiáng)實(shí)際操作性，使海洋生態(tài)補(bǔ)償制度在海洋生態(tài)文明建設(shè)中起到更大的作用。

(四)完善海洋環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)法律制度

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款雖然明確提出主管機(jī)關(guān)可以提起海洋生態(tài)損害索賠訴訟，但是實(shí)踐中仍存在一定的不足之處。因此，一方面，我們應(yīng)該進(jìn)一步明確“重大損失”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并且擴(kuò)大索賠范圍。因?yàn)?，造成海洋生態(tài)損害的類型多方面，包括陸源污染物、海洋石油勘探開發(fā)、海岸及海洋工程建設(shè)項(xiàng)目、傾倒廢棄物等。另一方面，應(yīng)擴(kuò)大海洋生態(tài)損害賠償?shù)乃髻r主體。例如在國家環(huán)境資源管理部門怠于提起訴訟的前提下，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)可以提起補(bǔ)充性的環(huán)境公益訴訟。此外，應(yīng)充分發(fā)揮相關(guān)環(huán)保社團(tuán)(如中華環(huán)保聯(lián)合會)、利益相關(guān)者(如直接或間接受害的海域附近居民等)在環(huán)境公益訴訟方面的推動作用，充分調(diào)動和發(fā)揮其積極性，最終實(shí)現(xiàn)海洋領(lǐng)域內(nèi)的“司法文明”。

[注釋]

①劉家沂：《構(gòu)建海洋生態(tài)文明的戰(zhàn)略思考》，今日中國論壇，2007年第12期。

②陳建華：《對海洋生態(tài)文明建設(shè)的思考》，《海洋開發(fā)與管理》，2009年第4期。

③曹明德：《生態(tài)法新探》，北京：人民出版社，2007年第11期。

④馬英杰：《海洋環(huán)境保護(hù)法概論》，北京：海洋出版社，2012年第8期。

⑤胡婷莛，秦艷英，陳秋明：《海洋生態(tài)文明視角下的廈門海岸帶綜合管理初探》，《環(huán)境科學(xué)與管理》，2009年第8期。

基金項(xiàng)目：教育部人文社科基地研究項(xiàng)目(編號：2013JDPY01)。

馬英杰(1965-)，女，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授；尚玉潔(1988-)，女，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院研究生；劉蘭(1973-)，女，中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院副研究員。

D922.6

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1003-8353(2015)04-0176-04