包麗艷 張亮

(吉林省環(huán)境科學(xué)研究院，吉林 長春 130012)

1 引言

吉林省經(jīng)濟社會發(fā)展對環(huán)境的壓力還將持續(xù)增加，長期形成的資源依賴型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和粗放型的增長方式以及由此形成的結(jié)構(gòu)性污染依然存在，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展給環(huán)境保護帶來巨大壓力，地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范缺失影響監(jiān)管執(zhí)法效能、新的污染物不斷涌現(xiàn)并相互疊加相互影響等挑戰(zhàn)?！笆濉杯h(huán)境保護規(guī)劃編制過程中，吉林省應(yīng)該確立怎樣的理念，“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃的指導(dǎo)思想和基本思路如何確定，因此，啟動環(huán)?！笆濉币?guī)劃的前期研究工作，從戰(zhàn)略高度研究提出“十三五”環(huán)境保護總體思路，可為科學(xué)編制吉林省“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。

2 總體思路分析

2.1 堅持以生態(tài)文明建設(shè)為主線

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)“五位一體”總體布局，提出了努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的宏偉目標。預(yù)計“十三五”期間，將是我國生態(tài)文明建設(shè)大力推進并取得顯著成效的五年。全省“十三五”的生態(tài)環(huán)境保護工作應(yīng)按照中央的統(tǒng)一部署，適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢，以生態(tài)文明建設(shè)為主線，用生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)環(huán)境保護各項工作。堅持以全面建成小康社會為目標，在小康社會大目標的框架下，科學(xué)確定“十三五”生態(tài)環(huán)境保護的目標和任務(wù)，使“十三五”生態(tài)環(huán)境保護的各項目標與全面建成小康社會的大目標相銜接，推動全省走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路;堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，推動全省城鄉(xiāng)建設(shè)和生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)的生態(tài)化，用較少的資源消耗和環(huán)境代價實現(xiàn)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展;堅持把構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的增長方式和消費模式作為生態(tài)環(huán)境保護工作的主攻方向和主要任務(wù)，全力推進資源利用方式由粗放利用向節(jié)約優(yōu)先、集約節(jié)約、高效利用轉(zhuǎn)變，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，全力推進環(huán)境污染防治由“先污染后治理”“先破壞后修復(fù)”向在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展轉(zhuǎn)變;堅持把創(chuàng)新和嚴格環(huán)境管理作為生態(tài)環(huán)境保護工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，強力推進節(jié)能減排，嚴格環(huán)境執(zhí)法，加快生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)，形成轉(zhuǎn)型發(fā)展方式的倒逼機制和生態(tài)文明建設(shè)的推進機制;堅持把生態(tài)文化建設(shè)作為生態(tài)環(huán)境保護的基礎(chǔ)性工作，加強生態(tài)文明宣傳教育，促進全社會牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，提高生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)倫理道德意識，激發(fā)廣大群眾保護生態(tài)環(huán)境的積極性和自覺性，共同走向社會主義生態(tài)文明建設(shè)的新時代。

2.2 堅持以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為契機

吉林省解決生態(tài)環(huán)境問題，必須從源頭上優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高資源利用效率，減少污染物排放，真正走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新型發(fā)展道路。黨的十八大堅持以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，把推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向，把資源節(jié)約型、環(huán)境友好性社會建設(shè)作為全面建成小康社會的主要目標之一?？梢灶A(yù)計，“十三五”時期，將是我國以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題的重要時期，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，同時也是提升生態(tài)環(huán)境保護工作和解決現(xiàn)存生態(tài)環(huán)境問題的大好時機。全省生態(tài)環(huán)境保護工作應(yīng)抓住機遇、著眼全局、把握規(guī)律、順應(yīng)趨勢、高位統(tǒng)籌、贏得主動，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為契機，開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境保工作的新局面。要把生態(tài)環(huán)境保護工作同落實主體功能區(qū)布局結(jié)合起來，建立空間規(guī)劃體系，科學(xué)劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間界限，嚴格用途管制，加快生態(tài)修復(fù)，提高生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，形成符合區(qū)域?qū)嶋H、有利于生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)化的生態(tài)安全格局;要把主要污染物減排同優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)化和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化，淘汰技術(shù)落后、效益低下、浪費資源、污染嚴重的落后產(chǎn)能，從源頭上控制資源消耗和環(huán)境污染，有效緩解經(jīng)濟發(fā)展對資源需求的無限性和自然生態(tài)系統(tǒng)資源供給有限性的矛盾，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展;要把提高資源利用效率和減少環(huán)境污染同發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟結(jié)合起來，按照減量化、再利用、資源化和減量化優(yōu)先的原則，在企業(yè)、園區(qū)和社會三個層面建立資源循環(huán)利用體系，提高資源的產(chǎn)出率和綜合利用率，形成消耗少、排放低、能循環(huán)、可持續(xù)的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條;要把城市環(huán)境綜合整治同推進新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，優(yōu)化城市布局和形態(tài)，合理劃定城市“三區(qū)四線”，加快推進以綠色能源、綠色交通、綠色建筑、綠色空間、綠色生活為主要內(nèi)容的綠色城市建設(shè)，把生態(tài)文明理念全面融入城市的建設(shè)和發(fā)展，努力提高城市環(huán)境質(zhì)量;要把農(nóng)村環(huán)境污染防治同優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和建設(shè)社會主義新農(nóng)村結(jié)合起來，積極促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)藥化肥的利用率和畜禽糞便的綜合利用率，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

2.3 以深化生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革為動力

黨的十八屆三中全會強調(diào)“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國，深化生態(tài)文明制度改革，加快建設(shè)生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”?！笆濉睍r期將是我國生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護管理體制全面深化改革的重要時期，是為生態(tài)環(huán)境保護注入生機和活力的大好時機。從吉林省的情況看，“十三五”生態(tài)環(huán)境保護工作要解決的問題較多，環(huán)境污染成因也比較復(fù)雜，治理的任務(wù)非常繁重，僅靠傳統(tǒng)的環(huán)境管理是不行的，必須深化生態(tài)文明制度和生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革，并以此為動力，全面推進生態(tài)環(huán)境保護各項工作。因此，要按照中央的統(tǒng)一部署，結(jié)合吉林省實際，以建設(shè)美麗吉林為載體，以建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系和改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制為重點，加快推進我省的生態(tài)文明制度建設(shè)。改革以往職能交叉、監(jiān)管分割、規(guī)則不一、效率低下的生態(tài)環(huán)境管理體制，建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染排放的環(huán)境保護管理制度，獨立行使環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法，形成貫穿社會再生產(chǎn)全過程、覆蓋從高山到江河、從天上到地下的一體化的污染物監(jiān)管模式，維護生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性;改革分散碎片、以行政區(qū)域為單元的生態(tài)修復(fù)和污染防治機制，堅持大生態(tài)、大環(huán)保、大區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護思路，打破行政區(qū)域界線，建立統(tǒng)籌水陸的生態(tài)修復(fù)機制和區(qū)域聯(lián)動的環(huán)境污染防治機制，實現(xiàn)主要生態(tài)系統(tǒng)同保共育，環(huán)境污染同防共治，區(qū)域流域協(xié)調(diào)推進，山水田林湖整體優(yōu)化;改革生態(tài)環(huán)境管理制度，完善污染物排放許可制度，實行企事業(yè)單位污染排放總量控制制度，實行各類污染物指標有償使用和市場交易制度，建立和完善環(huán)保市場，推進行業(yè)性和區(qū)域性特征污染物總量控制，使污染減排同行業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量提高相銜接，做到增產(chǎn)不增污或增產(chǎn)減污;改革生態(tài)環(huán)境管理模式，緊緊圍繞建設(shè)美麗吉林，推進生態(tài)補償、資源環(huán)境承載能力預(yù)警、生態(tài)紅線、責(zé)任追究等生態(tài)文明各項制度建設(shè)，及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)管，構(gòu)建全民參與的綠色生產(chǎn)生活方式，提高生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一性和有效性。

2.4 以提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心

提高環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)環(huán)境保護一切工作的出發(fā)點和落腳點，也是生態(tài)環(huán)境保護工作的根本宗旨。“十三五”時期，是全面建成小康社會，實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的結(jié)點期，生態(tài)環(huán)境保護工作任務(wù)艱巨，必須以提高環(huán)境質(zhì)量為中心，全面做好生態(tài)環(huán)境保護工作。我省雖然是生態(tài)環(huán)境和資源相對較好的省份，近些年我們在污染減排、城鄉(xiāng)環(huán)境污染防治和主要流域水環(huán)境污染防治等方面做了大量工作，也取得了顯著的成績，但按照小康社會生態(tài)良好和青山綠水的要求，按照廣大人民群眾的期待，按照生態(tài)功能區(qū)標準，還有較大的差距。無論是水環(huán)境污染還是大氣環(huán)境污染，都呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型、疊加型的特征，而且老的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題諸如霧霾天氣、土壤污染等日益顯現(xiàn)，使得生態(tài)環(huán)境保護工作有時與環(huán)境質(zhì)量不同步，與廣大人民群眾的環(huán)境訴求不適應(yīng)?！笆濉捌陂g，全省生態(tài)環(huán)境保護工作仍然要以提高環(huán)境質(zhì)量為中心，以讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸新鮮的空氣、吃上放心的食品為重點，找準影響提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要矛盾，找準改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的切入點，在解決影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的主要環(huán)境問題上下功夫。要以減少和消除霧霾天氣，提高大氣環(huán)境質(zhì)量為重點，全方位強化大氣環(huán)境污染防治，確保城市大氣環(huán)境質(zhì)量明顯改善，使生活在城市的人們親身體會到城市環(huán)境質(zhì)量的變化;以松花江、遼河、圖們江、鴨綠江等重點流域及其重點支流以及水源地為重點，繼續(xù)下功夫加強水污染防治，確保水環(huán)境質(zhì)量達到水域功能標準和國家控制的濃度標準，確保水源地100%達到飲用水標準;以土壤環(huán)境污染防治為重點，采取綜合性的措施，在嚴格控制土壤污染源排放的同時，引導(dǎo)農(nóng)民增施有機肥，改善土壤結(jié)構(gòu)，恢復(fù)土壤肥力，確保食品安全。

2.5 以解決環(huán)境問題為導(dǎo)向

“十三五”全省生態(tài)環(huán)境保護工作起點高、要求高、標準高，要全面完成各項任務(wù)，必須找準目前存在的主要問題，科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題，有針對性地解決問題，扎扎實實地把生態(tài)文明建設(shè)的各項要求和生態(tài)環(huán)境保護的各項任務(wù)落到實處。要對照“十二五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的實施情況查找問題，認真總結(jié)“十二五”生態(tài)環(huán)境保護工作，看哪些任務(wù)完成的比較好，有什么經(jīng)驗，哪些任務(wù)和項目沒有完成，需要在“十三五”繼續(xù)完成;對照全面建成小康社會對環(huán)保要求查找問題，認真審視全省生態(tài)環(huán)境保護工作，客觀評價全省生態(tài)環(huán)境保護工作，找準主要問題及解決思路與對策，確保生態(tài)環(huán)境保護工作與全面建成小康社會同步;對照主要生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀查找差距，明確森林、草原、濕地、土壤、生物多樣性等主要生態(tài)系統(tǒng)存在的主要問題和生態(tài)修復(fù)的主要任務(wù)，明確改善環(huán)境質(zhì)量的主攻方向，明確環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的主要措施;對照廣大群眾對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注熱點和訴求查找問題，看群眾普遍關(guān)心和反映強烈的環(huán)境問題哪些解決了，哪些還沒有解決，老百姓還不滿意，應(yīng)當如何回應(yīng)和解決;對照今后五年發(fā)展變化預(yù)測問題，認真分析全省“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的走向，超前研究和科學(xué)預(yù)測今后五年經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)、總量擴張、城鎮(zhèn)化推進過程中可能產(chǎn)生哪些新的生態(tài)環(huán)境問題，會給生態(tài)環(huán)境和資源承載能力帶來哪些壓力，如何緩解經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境資源約束趨緊的矛盾，促進全省經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展。

3 研究結(jié)論

本文研究認為吉林省“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃總體思路為:以黨的十八大和十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，以生態(tài)文明建設(shè)為主線，以全面建成小康社會和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展的基本原則，著力深化生態(tài)文明制度改革，按照源頭嚴控、過程嚴防、后果嚴懲的要求，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)環(huán)境保護管理體制;著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞;著力強化污染減排和排污總量控制，全方位削減工業(yè)污染、城鄉(xiāng)生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善;著力加快生態(tài)的修復(fù)和建設(shè)，實施分區(qū)推進、整體優(yōu)化戰(zhàn)略，科學(xué)構(gòu)建山水田林湖優(yōu)化共生的生態(tài)安全體系，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。為全面建成小康社會提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，為建設(shè)美麗吉林提供堅實的基礎(chǔ)，為全省經(jīng)濟社會健康發(fā)展提供良好的環(huán)境支撐。

［1］國家環(huán)保部．國家環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃基本思路(征求意見稿)，2014．

［2］吉林省發(fā)改委．吉林省“十三五”規(guī)劃基本思路，2015．

［3］吉林省環(huán)科院．吉林省“十三五”環(huán)保規(guī)劃前期研究，2014．