王 波 王夏暉

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

農村環(huán)境保護關系到農民的生產和生活，也涉及到整個社會的公平正義。全面建成小康社會，關鍵在農村，環(huán)境是難點。近年來國家高度重視農村環(huán)境保護。2008年國家實施“以獎促治”政策，設立中央農村環(huán)保專項資金，引導各地開展農村環(huán)境綜合整治，改善農村環(huán)境質量;2015年中央一號文件再次強調，“中國要美，農村必須美”，并將農村環(huán)境集中連片整治作為推進農村生態(tài)文明建設的主要抓手之一;近期國務院印發(fā)的《水污染防治行動計劃》提出，“到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13 萬個”。同時，隨著我國財稅體制改革步伐的不斷加快，農村環(huán)境“以獎促治”政策的實施范圍、推進方式、資金管理等發(fā)生了深刻變化。黨的十八屆三中全會提出，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任，區(qū)域性公共服務作為地方事權;《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出，取消地方資金配套要求，除按照國務院規(guī)定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。新時期，如何合理界定中央與地方農村環(huán)境公共服務事權;在取消地方資金配套要求前提下，如何推動地方完成13 萬個建制村的環(huán)境綜合整治任務，落實地方政府整治目標責任等，已成為當前面臨的新形勢、新問題，亟需進一步深化“以獎促治”政策，理清推進農村環(huán)境綜合整治的基本思路，采取激勵與約束相結合的有效措施，全面改善農村人居環(huán)境。

1 準確把握當前農村環(huán)境綜合整治形勢

1.1 整治現狀

近年來，環(huán)保部、財政部大力實施“以獎促治”政策，采取連片整治的方式，解決了一批農民群眾反映強烈的飲水安全、生產生活污染等農村突出環(huán)境問題。截至2014年底，中央財政共安排農村環(huán)保專項資金255億元，支持約5.9 萬個村莊開展環(huán)境綜合整治，直接受益人口達1.1 億人［1］。但從全國范圍看，村莊環(huán)境綜合整治率僅10%，農村環(huán)境臟亂差現象普遍，環(huán)境形式依然嚴峻［2－3］，仍是2020年全面建成小康社會的一塊“短板”，亟需加大“以獎促治”政策實施力度，擴大農村環(huán)境整治范圍，確保小康社會目標如期實現。

1.2 存在問題

一是“以獎促治”政策現有的一些實施范圍與國家財稅體制改革方向不相符。中央與地方共同事權為保障跨區(qū)域重大項目建設維護安全所提供的農村環(huán)境公共服務，如保障國家重大調水工程水質安全，保護重要飲用水水源地安全等［4］。因此，“以獎促治”政策實施范圍應由淮河等水污染防治重點流域、區(qū)域轉向南水北調水源地、沿線，以及全國重要飲用水源地等周邊區(qū)域。

二是一些地方開展農村環(huán)境綜合整治積極性不高。一方面，一些地方財政配套壓力大，財政統(tǒng)籌能力較弱，未能將農村環(huán)境綜合整治納入議事日程上;另一方面，在全國范圍內，未全面實行農村環(huán)境綜合整治目標責任制，沒有形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。同時，隨著國家規(guī)范專項轉移支付使用，取消地方資金配套要求之后，一些地方政府在財政資金緊張的情況下，難以充分發(fā)揮開展農村環(huán)境綜合整治的主動性和積極性，因此，將農村環(huán)境綜合整治目標納入地方政府責任考核勢在必行。

三是部分已建成農村環(huán)境設施的長期穩(wěn)定運行成為難題。“以獎促治”項目建成后，各地通過不斷加強農村環(huán)境設施運行管理，多數設施運行穩(wěn)定，取得了良好的環(huán)境效益。但部分設施建成后，存在責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規(guī)章制度不健全等問題，一些設施不能正常運行，影響“以獎促治”政策實施成效，必須盡快建立健全農村環(huán)境設施運行維護的長效機制［5］。

1.3 取得經驗

一是以整縣推進的方式有利于發(fā)揮示范引導作用。一方面，能夠引起縣委、縣政府的高度重視，推動其建立健全定期會議、監(jiān)督檢查、目標考核等工作制度，整合相關涉農資金，落實地方農村環(huán)境綜合整治目標責任;另一方面，便于“以獎促治”項目運行維護和監(jiān)督管理。實施整縣推進的地方，農村環(huán)境設施建設相對集中、成規(guī)模，有利于培育農村環(huán)保產業(yè)發(fā)展和“以獎促治”項目績效評估、監(jiān)督檢查等。

二是農村飲水安全隱患、生活污水和垃圾污染、畜禽養(yǎng)殖污染等仍是當前最為突出的農村環(huán)境問題。截至2014年底，我國規(guī)劃內仍有5867 萬農村居民和學校師生飲水存在安全問題，規(guī)劃外新出現的有558.3 萬農村人口。全國農村約有6.5 億常住人口，年產生生活垃圾約1.1 億噸，其中有0.7 億噸未做任何處理;生活污水約90 億噸，其中絕大多數未經處理，直接排放到環(huán)境中。非規(guī)劃化畜禽養(yǎng)殖污染問題突出，在部分地區(qū)群眾環(huán)境信訪量大、反映強烈。

三是整合相關涉農專項資金、集中投放有利于提升環(huán)境整治成效。如福建省整合新農村建設、小流域綜合治理、農村清潔能源、農村建設外立面改造、土地開發(fā)整理、小城鎮(zhèn)試點改革等各類資金，共同推進農村環(huán)境連片整治的有序開展。重慶市合力推動了示范區(qū)房屋、道路、供排水、能源、治污、綠化以及文化體育設施建設同步推進，如農業(yè)部門優(yōu)先安排戶用沼氣池和大中型沼氣工程建設項目，建設部門優(yōu)先安排“巴渝新居”、“農民新村”建設和農村危舊房改造項目，衛(wèi)生部門優(yōu)先安排農村改廁等涉農項目，市政部門優(yōu)先實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾收運一體化示范。

2 明確今后一個時期的工作思路

2.1 總體要求

深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照全面建成小康社會和建設社會主義新農村的總體要求，突出重點、整體推進、強化管護、確保成效，深入實施“以獎促治”政策，推動國家跨區(qū)域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等周邊區(qū)域和問題嚴重地區(qū)開展農村環(huán)境連片整治，著力解決當前危害群眾身體健康、威脅城鄉(xiāng)飲水安全的突出環(huán)境問題。

2.2 工作目標

到2017年底，新增完成6 萬個建制村的環(huán)境綜合整治任務，使國家跨區(qū)域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等集雨區(qū)的村莊環(huán)境基本得到整治，農村環(huán)境監(jiān)管能力得到加強，生態(tài)文明意識得到增強;到2020年底，新增完成13 萬個建制村的環(huán)境綜合整治任務，使得國家跨區(qū)域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等涉及縣(市、區(qū))的村莊環(huán)境得到整治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管格局基本形成，生態(tài)文明意識明顯增強。

2.3 重點區(qū)域

以國家跨區(qū)域重大調水工程、全國重要飲用水源地涉及縣(市、區(qū))，中國傳統(tǒng)村落等為重點整治區(qū)域。優(yōu)先開展以上區(qū)域集雨區(qū)范圍內環(huán)境問題突出村莊的整治。

2.4 整治內容

重點開展飲用水水源地保護、生活污水和垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖污染防治等。

2.5 推進方式

以建制村為基本整治單元，以整縣(市、區(qū))推進為主要方式。

2.6 成效要求

達到《中央農村環(huán)保專項資金環(huán)境綜合整治項目申報指南(試行)》中，農村環(huán)境綜合整治項目預期治理目標要求。各地可根據實情，適當提高集雨區(qū)范圍的村莊成效要求。

3 改革創(chuàng)新農村環(huán)境保護制度

3.1 嚴格目標考核

一是分解目標、明晰責任。綜合考慮全國農村經濟發(fā)展水平、建制村總數、已開展農村環(huán)境綜合整治情況等因素，采取“兩上兩下”的方式，征求各省(區(qū)、市)人民政府意見，并確定其到2020年農村環(huán)境綜合整治目標。各省(區(qū)、市)人民政府要把目標層層分解落實到市、縣級人民政府;確定年度目標，制定年度實施方案，將年度目標分解落實到市、縣級人民政府及其職能部門。

二是建立目標考核制度。依據《環(huán)境保護法》，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。將目標完成情況納入國務院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂的水污染防治目標責任書。各省(區(qū)、市)人民政府要強化目標考核，層層分解落實，并將其完成情況納入市、縣級人民政府環(huán)境保護目標責任書，形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面?？己私Y果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促。

3.2 引入激勵機制

一是將考核結果作為中央農村環(huán)保相關資金分配的參考依據。對考核結果較好的，將進一步加大中央農村環(huán)保相關資金支持力度，并結合全國減排表彰活動進行表彰獎勵;對考核結果較差的，將根據情況，采取核減資金規(guī)模、追繳已撥付資金等措施，撤銷國家授予該地區(qū)的環(huán)境保護或環(huán)境治理方面的榮譽稱號，提出限期整改措施和要求，并檢查整改落實情況。

二是鼓勵省域內以縣為單元開展項目競爭立項。對國家跨區(qū)域重大調水工程、全國重要飲用水源地涉及的縣(市、區(qū))，通過競爭等方式選取部分予以重點支持，其他納入儲備庫，可視情況予以一般引導，并實行動態(tài)管理。通過競爭，選取部分縣(市、區(qū))，建立國家重點支持縣(市、區(qū))動態(tài)名錄。經競爭未納入重點支持的，納入儲備庫。綜合考慮縣(區(qū)、市)前期工作、績效等因素，選取部分儲備庫中的縣(市、區(qū))，將其納入國家一般引導動態(tài)名錄。納入儲備庫的縣(市、區(qū))可繼續(xù)參加以后組織的競爭。

3.3 建立長效機制

一是明確設施運行管護的責任主體、管理主體。縣級人民政府通過采用組建專業(yè)化物業(yè)管理公司、委托第三方運營、建設－經營－轉讓(BOT)一體化運營、授權縣級有關部門或所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)負責運營等模式，明確設施管理主體。設施管理主體全面負責設施的日常管理、運行和維護等工作。

二是建立設施運行管護資金保障機制。建立“農民籌資籌勞和集體經濟補充為主、政府整合投入并適當獎補為輔”的資金保障機制。要把建立健全設施運行管護資金保障機制作為確定整治縣(市、區(qū))的前置條件。通過BOT 模式、城鄉(xiāng)設施捆綁招商引資等方式運營管理。

三是加強設施管護隊伍建設和監(jiān)督管理?？h人民政府要注重專業(yè)化運營公司的培育，促進設施運行維護的專業(yè)化、市場化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可成立專業(yè)管護機構或組建專業(yè)管護隊伍?？h級環(huán)保部門要加強日常運行管理的監(jiān)督檢查，每年至少開展一次專項檢查活動。

3.4 重視各方參與

一是堅持農民主體地位。發(fā)揮村務監(jiān)督委員會、村民理事會等村民組織的作用，引導村民全過程參與農村環(huán)境連片整治項目規(guī)劃、建設、管理和監(jiān)督。完善村務公開制度，推行項目公開、合同公開、投資額公開，接受村民監(jiān)督和評議。

二是要拓寬社會參與途徑。鼓勵和引導黨政機關、人民團體、企事業(yè)單位、環(huán)保社會組織、社會各界人士以及志愿者通過結對幫扶、捐資捐助和技術支持等多種方式支持設農村環(huán)境連片整治。

［1］新華每日電訊.把地方政府的農村環(huán)保責任落到實處——專訪環(huán)保部副部長李干杰［EB/OL］.(2015－3－5).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015－03/06/c_134043827.htm．

［2］蔡安寧，張春梅．對農村生態(tài)環(huán)境建設的思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2008，(6):53－55．

［3］介曉坤．新形勢下農村環(huán)保工作的探索與展望研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(2):26－30．

［4］王波，王夏暉．財稅體制改革視角下的農村環(huán)境“以獎促治”政策探析［J］．環(huán)境保護，2015，43(3):65－67．

［5］王波，王夏暉．破解農村環(huán)?；A設施“曬太陽”難題對策探析［J］．環(huán)境保護，2014，42(14):48－50．