（睿博能源智庫，北京 100004）

（The Regulatory Assistance Project,Beijing 100004,China）

從全球來看，電力行業(yè)的排放占能源相關(guān)排放的比例高于1/3，占煤炭消費的比例高于2/3。無論是監(jiān)管程序、決策還是機制，均會對電力行業(yè)的投資、運作和排放量產(chǎn)生復(fù)雜而微妙的深遠影響。盡管監(jiān)管的許多方面并未明確旨在解決氣候或環(huán)境問題，但其仍能對排放產(chǎn)生巨大影響。因此，有關(guān)電力行業(yè)的減排主題，需要對監(jiān)管問題進行深入了解。本文將對美國的電力行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展和趨勢，及其與行業(yè)排放量之間的關(guān)系進行介紹①。

1 監(jiān)管機構(gòu)及其職能

圖1指明了美國電力行業(yè)監(jiān)管和政策制定的相關(guān)機構(gòu)。雖然聯(lián)邦政府也起了重要作用，但各州的公用事業(yè)委員會（PUCs）承擔了大部分監(jiān)管責(zé)任。各州的PUCs在法律上獨立于政府其他部門（包括州和聯(lián)邦政府），他們負責(zé)監(jiān)督和審批零售價格，售電收入，采購和施工計劃，以及由電力公司開展的終端能效項目。各州的PUCs往往也會將可再生能源組合標準（RPS）等作為工具對電網(wǎng)企業(yè)執(zhí)行環(huán)境目標的進展情況進行監(jiān)測和執(zhí)法。從廣義上講，由PUCs監(jiān)督所進行的監(jiān)管是為了確保電網(wǎng)企業(yè)提供安全、充足和可靠的服務(wù)，保證服務(wù)的價格（或收入）合理，能夠補償被監(jiān)管企業(yè)在對客戶服務(wù)中所發(fā)生的成本（包括投資的回報）。監(jiān)管部門和電網(wǎng)企業(yè)各自發(fā)揮的角色定位，是經(jīng)過漫長的一系列的法律決策最終才確定下來。

在美國以及其他國家，電力監(jiān)管的一個重要特點是，這種監(jiān)管形式會鼓勵一種也許利于或者不利于消費者和公眾的長遠利益的管理模式。實際上，政策制定部門和監(jiān)管部門已經(jīng)認識到，“一切監(jiān)管都應(yīng)該是激勵性的”，至少按照“最佳實踐”案例，電力監(jiān)管部門本身最重要的工作就是讓盈利性的電網(wǎng)企業(yè)的行為與社會和環(huán)境目標統(tǒng)一起來。

各州監(jiān)管機構(gòu)的主要任務(wù)是利用上述的標準來確定價格。這項工作的另一個方面是為電網(wǎng)公司提供恰當?shù)募顧C制，使得企業(yè)的行為符合電力行業(yè)政策的總體目標。近幾十年來，政策制定部門已經(jīng)改變了對電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管方式，糾正消極因素，并提供正向激勵，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)投資開展終端能效項目。

聯(lián)邦法規(guī)，諸如《聯(lián)邦電力法》和《清潔空氣法案》等，為聯(lián)邦政府規(guī)定了一些監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)督職責(zé)。美國的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）有權(quán)對各州之間貿(mào)易的電力傳輸和電力批發(fā)制定價格、條款和條件。已經(jīng)通過的立法以及隨后的FERC法令，給予了該委員會更大的權(quán)力，負責(zé)管理參與電力批發(fā)交易的輸配電線路。FERC還負責(zé)監(jiān)督水電大壩的安全許可，天然氣和石油管道運輸價格和服務(wù)等。

2 能效資源的獲取、定價和融資

在美國，不論聯(lián)邦政府還是州政府，均從20世紀70年代開始，制定和實施終端用戶的能效政策與項目。從這個時期開始，一系列聯(lián)邦立法設(shè)定了電器和設(shè)備的能效標準，為商用建筑物規(guī)定了設(shè)計規(guī)范，同時為推進這些標準制訂了管理辦法。隨后，聯(lián)邦立法還涉及節(jié)能建筑規(guī)范、低收入家庭能效、能效稅收抵免等政策。

20世紀80年代初，許多州的能源監(jiān)管機構(gòu)開始要求電網(wǎng)企業(yè)幫助客戶提高能效。自20世紀80年代中期，電網(wǎng)企業(yè)開展的能效項目成為美國節(jié)能改造的一個重要機制，2012年美國全國節(jié)能改造項目的投資約為60億美元。電網(wǎng)公司開展的節(jié)能項目大多從美國能源成本較高的地區(qū)開始，如新英格蘭，加州，以及西北太平洋地區(qū)，盡管西北太平洋地區(qū)過去的能源成本較低，但已經(jīng)通過強調(diào)能效的區(qū)域綜合資源規(guī)劃，對電網(wǎng)進行管理。

州政府的監(jiān)管通常要求電網(wǎng)企業(yè)以盡可能低的成本為客戶提供節(jié)能服務(wù)。這使得電網(wǎng)公司開展能效項目有利可圖，因為開發(fā)各種節(jié)能資源要比現(xiàn)有的供應(yīng)側(cè)方案成本更低。有時，受監(jiān)管的電網(wǎng)企業(yè)從需求側(cè)資源的投資中獲得的收益，與供應(yīng)側(cè)投資效益基本一樣。另外，電網(wǎng)企業(yè)可能由于完成或超額完成節(jié)能指標而獲得獎勵，也可能因未完成指標而受到罰款。

成本效益是美國電網(wǎng)公司開展節(jié)能項目的首要目標。雖然公眾對能效的需求、客戶服務(wù)和環(huán)境目標也都是重要的驅(qū)動力，但所有能效項目必須達到成本效益好的節(jié)能效果，以滿足業(yè)界對最低成本的要求。為了保證成本效益，獨立的項目評估機構(gòu)要根據(jù)嚴格的成本/效益準則對能效項目進行審核，按照節(jié)能措施的壽命周期，對能效項目產(chǎn)生的節(jié)能效果進行考核。

美國的“能效國家行動計劃”（National action plan for energy efficiency）是一項公私合作項目，于2006年7月推出，目的是通過天然氣企業(yè)、電力公司、監(jiān)管機構(gòu)以及其他合作機構(gòu)的協(xié)同努力，建立一種國家對提高能效工作的推動力。在美國這樣一個大多數(shù)政策都是出自州一級的國家里，這一國家級的行動計劃對于促進能效工作的意義非常重大。該計劃由60多家領(lǐng)先的燃氣公司和電網(wǎng)公司、州政府、能源消費者、能源服務(wù)供應(yīng)商、環(huán)保團體、以及能效組織代表組成的一個多樣化的領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)，由領(lǐng)導(dǎo)小組找出影響能效項目投資的關(guān)鍵障礙，提出克服這些障礙的政策建議，并對引起更廣泛關(guān)注、促進更大節(jié)能投資的政策和監(jiān)管選擇方案進行總結(jié)。

3 收入監(jiān)管、電網(wǎng)公司激勵及能源效率

美國監(jiān)管機構(gòu)的核心職能是建立若干機制和規(guī)章制度，①讓電網(wǎng)企業(yè)有機會獲得足夠的（但不過份的）收入；②制定居民消費價格，保證電網(wǎng)公司的收入；③規(guī)范電網(wǎng)公司和消費者的行為，使其符合公共政策目標，包括節(jié)能減排的目標。

按照傳統(tǒng)的做法，政府部門定期開展審查（也稱為“價格審查”），并要求電網(wǎng)企業(yè)提供與成本相關(guān)的信息，以便決定電網(wǎng)公司的總收入是否在可以允許的范圍內(nèi)，按照預(yù)計銷售額，作為一種“較為合理”的投資回報率。具體地講，傳統(tǒng)的確定核準收入計算公式如下：

核準收入=核準投資額×核準收益率+核準運行費

之后，政府部門制定價格，當銷售額按計劃完成后，電網(wǎng)公司可以獲得所核準的收入。在實際中，根據(jù)這種傳統(tǒng)的方法，電網(wǎng)企業(yè)在2次價格審核期間的實際收入，可能會高于或低于核準的數(shù)字，這取決于實際銷售額是否高于或低于預(yù)計銷售水平。以這種方式，電網(wǎng)公司的創(chuàng)收和盈利是實際電力銷售的一個功能，至少在2次價格審核期間是如此（這個期間可能有好幾年）。在大多數(shù)行業(yè)中，這個功能是正常的，并沒有引起人們的擔心，但在電力行業(yè)，這種方式已經(jīng)導(dǎo)致電力公司不愿意開展終端用戶的節(jié)能工作，因為這會減少銷售額。

從20世紀80年代末開始，美國的各個州對這種傳統(tǒng)的方法進行了修改，以彌補開展能效項目所缺乏的激勵政策。隨著各州開始制定電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)的能效項目，這項修改變得尤為重要。從廣義上講，這些州目前采取2種機制，有時2種機制并行。首先，“脫鉤”機制打破了利潤與售電量之間的關(guān)系。價格審核對電網(wǎng)公司成本審核以及核準收入的計算，依然與脫鉤之前類似，不同的是，2次審查之間的零售價格可以向上或向下調(diào)整（基本上按照設(shè)定的一套公式自動調(diào)整），以保持電網(wǎng)公司的收入與核準的金額持平。在脫鉤機制下，2個審查之間發(fā)生的由于實施了終端能效項目而導(dǎo)致的需求下降不再影響電網(wǎng)企業(yè)的收入。

脫鉤只能去除開展能效項目的消極因素，它并不會鼓勵電網(wǎng)企業(yè)將能效作為一種資源來進行投資。這正是第二種激勵機制的出發(fā)點：具體而言，就是實施財政激勵政策，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)對終端能效進行投資。一些州的監(jiān)管委員會已經(jīng)實施了若干財政激勵機制，為完成終端能效項目具體指標的電網(wǎng)企業(yè)提供獎金。大部分激勵政策都是基于“節(jié)能效益分享”的理念，將能效項目取得的一部分節(jié)能量獎勵給電網(wǎng)公司，作為對開展高效能效項目的鼓勵。

科羅拉多州的節(jié)能效益分享激勵政策為其他州開展此類項目提供了案例。根據(jù)2007年科羅拉多州的一項法律，要求該州公用事業(yè)委員會允許電網(wǎng)公司開展比其他投資更加有利可圖的電力需求側(cè)管理項目。該法案還確定了一項指標，到2018年，節(jié)能總量必須達到2006年售電量的5%以上。

按照委員會批準的科羅拉多州公共服務(wù)的做法，電網(wǎng)企業(yè)如果達到規(guī)定節(jié)能目標的80%以上，就可以獲得獎勵，獎勵額度相當于在實現(xiàn)節(jié)能目標80%以外每節(jié)電1%將獲得凈收益0.2%的獎金，而實現(xiàn)目標130%的，獎金會繼續(xù)增加到凈收益的10%（如果該電網(wǎng)公司達到100%的目標，它可以獲得相當于凈收益4%的獎勵）。當實現(xiàn)節(jié)能目標130%以后每節(jié)電1%，電網(wǎng)企業(yè)可獲得凈收益的0.1%，達到目標150%的，最多可獲得凈收益12%的獎勵。

在實施批準的需求側(cè)管理計劃以后，電網(wǎng)公司每年還可以獲得稅后200萬美元的“不利因素補償金”，這是朝著脫鉤邁出了一步，但還不夠。節(jié)能績效激勵政策，需加上不利因素補償金不能超過需求側(cè)管理總支出的20%。

2006年，加州的CPUC制定了鼓勵能效投資的一套由3部分組成的機制。首先是成本回收機制，通過向所有電力消費者收取一筆系統(tǒng)效益費來籌集經(jīng)費。第二部分是收入監(jiān)管機制（脫鉤），當銷售收入下降時，對配電收入的凈損失給與補償。第三部分是一種節(jié)能效益分享機制，允許電網(wǎng)企業(yè)從客戶產(chǎn)生的節(jié)能效益中，獲得一部分凈節(jié)能價值。

目前實施的加州節(jié)能效益分享機制稱為“風(fēng)險/回報激勵機制”（RRIM），旨在根據(jù)私營電網(wǎng)公司完成加州公用事業(yè)委員會設(shè)立的降低客戶對電力和天然氣需求的目標情況，對其實行獎勵或懲罰，從而在付費用戶利益與股東利益之間尋找到平衡。

對每個電網(wǎng)公司投資企業(yè)RRIM的計算，是基于它完成節(jié)能目標的情況，以及企業(yè)各種能效組合產(chǎn)生的經(jīng)濟效益。私營電網(wǎng)公司（IOUs）如果完成了CPUC節(jié)能目標的80%至85%，就可以獲得RRIM獎勵，超過目標還可以獲得額外獎勵。假如只完成了CPUC節(jié)能指標不到65%，則可能會受到懲罰。2006—2008年項目期間，4家電網(wǎng)企業(yè)一起，總的可以發(fā)放的獎勵基金上限為4.5億美元（占總收入的不到1%）。項目安排了2次中期付款，第一次支付是在確認實施了節(jié)能措施和方案之后，第二次是經(jīng)過評估、測量和驗證（EM&V），根據(jù)實際節(jié)能效益來發(fā)放。獎勵基金的30%被預(yù)留下來，用于根據(jù)最終節(jié)能措施實施后的“真實”節(jié)能效果的EM&V，對項目進行獎勵。雖然這種激勵一直存在爭議，加州公用事業(yè)委員會已作出了有利于向電網(wǎng)企業(yè)提供大額獎勵的決議。

4 需求響應(yīng)

作為電網(wǎng)運營商的一個重要的很經(jīng)濟的資源，需求響應(yīng)日益受到政策制定者和監(jiān)管機構(gòu)的重視。需求響應(yīng)項目正在迅速增長。例如，在美國的7大區(qū)域輸電組織中，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會發(fā)現(xiàn)，2012年期間需求響應(yīng)貢獻了28 GW電力，相當于全美國高峰需求的6%。北美電力可靠性委員會（NERC）估計，到2023年需求響應(yīng)將再增長3.3 GW，同期能效將增長11.9 GW。NERC發(fā)現(xiàn)，從全美國范圍來看，需求響應(yīng)貢獻了年均電力總需求的3.8%。

關(guān)于如何設(shè)計需求響應(yīng)項目，以支持可再生能源并網(wǎng)的主要挑戰(zhàn)包括：

·不同時段的零售價格，如實時定價，結(jié)合客戶端的自動化和控制系統(tǒng)，對于支持波動性發(fā)電并網(wǎng)有著很大的潛力。

·零售市場電價無法讓電網(wǎng)公司或集合商對參與需求響應(yīng)項目零售客戶提供補償。

·負荷集合商促進住宅和小型商業(yè)用戶的參與，但支持加入負荷集合商的政策在美國尚未廣泛流行。

·許多地區(qū)的可靠性準則需要調(diào)整，以便使集合商或大客戶能夠提供需求響應(yīng)服務(wù)。最好能擴大批發(fā)市場產(chǎn)品定義和市場規(guī)則，以允許需求響應(yīng)提供（付費的）面向可再生能源發(fā)電上網(wǎng)的服務(wù)有利可圖。

需求響應(yīng)還可以包括在高比例VG時增加能源消耗，這種方法主要是利用儲熱技術(shù)，讓發(fā)電的時間與能源服務(wù)供電時間脫開。電熱水器就是一個很好例子，其中多余電力可用來將水加熱到設(shè)定的高溫，再與冷水混合后，不間斷地提供同樣質(zhì)量和數(shù)量的能源服務(wù)。另一個例子是華盛頓州梅森縣公用事業(yè)3號小區(qū)的試點項目，該項目對利用熱水源發(fā)電機組進行發(fā)電時，利用熱水器進行儲能，為100個用戶提供熱水服務(wù)。

5 儲能技術(shù)

各種儲能技術(shù)中既有傳統(tǒng)技術(shù)（抽水蓄能電站）也有新技術(shù)（電池、飛輪以及壓縮空氣儲能系統(tǒng)），為電網(wǎng)提供了多樣化的好處，包括提供了替代配電、輸電和發(fā)電系統(tǒng)的投資，提供比傳統(tǒng)發(fā)電更加快捷精確的附加服務(wù)，提高了電網(wǎng)的彈性和可靠性，特別是在受電源質(zhì)量擾動和停電影響的地區(qū)。儲能技術(shù)還可以支持VG并網(wǎng)，但到目前為止，在美國儲能技術(shù)還無法與VG并網(wǎng)的其他技術(shù)媲美，如：靈活天然氣發(fā)電或水力發(fā)電。

美國約有25 GW規(guī)模的儲能設(shè)施，抽水蓄能水電站占95%以上裝機容量。抽水蓄能水電站大多用于利用峰谷電價差的優(yōu)勢進行錯峰發(fā)電。其余5%包括蓄熱、壓縮空氣、電池和飛輪等儲能技術(shù)。

改進技術(shù)性能，提高成本競爭力，是儲能技術(shù)研發(fā)的出發(fā)點。美國約有200個儲能示范項目在取得進展，還有數(shù)百個項目處于規(guī)劃和開發(fā)階段。超過2 GW的大功率儲能項目已經(jīng)開始征集方案。在美國8個州和波多黎各，儲能屬于RPS政策規(guī)定的合格技術(shù)。最后，加利福尼亞州要求投資商所有權(quán)的電網(wǎng)公司到2020年前必須采購1.3 GW的儲能電力，公共電網(wǎng)企業(yè)必須制定具有成本效益的儲能指標。

儲能技術(shù)面臨的一個挑戰(zhàn)是，雖然它可以帶來多種好處，但不一定能在批發(fā)或零售市場上產(chǎn)生經(jīng)濟效益。有利之處包括能源套利，平衡服務(wù)，產(chǎn)生容量價值，延長配電系統(tǒng)設(shè)備折舊，以及減輕停電影響等。此外，個別儲能技術(shù)的成熟度和商業(yè)開發(fā)前景的差異也比較大。因為許多儲能技術(shù)相對較新，環(huán)保管理部門、建筑、電力、消防法規(guī)和規(guī)章等對它們的安全性和可靠性還不放心。對一些新技術(shù)有這些擔心并不奇怪，太陽能也曾經(jīng)面臨過這些相同的問題，隨著儲能技術(shù)容量的增加，積累更多的經(jīng)驗，這些擔心自然會減輕。

6 碳交易與定價

雖然美國國會對提出的詳細的國家立法進行了討論，但美國并沒有全國統(tǒng)一的碳排放價格體系。然而，美國一些州已經(jīng)實行了“總量控制與交易”（也稱為“排放交易”）體系。這些體系對這些州的電力行業(yè)排放正在產(chǎn)生顯著的影響。美國的“區(qū)域溫室氣體減排行動”（RGGI）中，東北部地區(qū)9個州和加州都推出了碳排放交易制度。RGGI是碳交易和電力監(jiān)管部門之間的相互作用的一個特別有用的例子。

美國區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）于2009年1月推出，規(guī)定了來自9個州地區(qū)所有大于25 MW電廠的碳排放總量。這些州提出了開創(chuàng)性的、有效的排放交易模式，由州政府拍賣排放配額（而不是免費奉送），然后用財政收入來資助能效項目。

依據(jù)2005年12月由RGGI成員州簽署的一項諒解備忘錄（MOU）中達成的條款，由項目備忘錄制定了一個穩(wěn)定的總量控制指標，提出從2009年至2014年每年電力行業(yè)的CO2排放總量不超過1.71億t，而且這一排放總量從2015至2018年4年間以每年2.5%的速度減少。這種做法的目的是使得2018年排放量預(yù)算比最初的2009年預(yù)算低10%。

由于始料不及的經(jīng)濟增長放緩，加上出乎意料的低天然氣價格（推動了煤和石油發(fā)電比例的降低）的共同作用，使得排放量遠未達到上限。諒解備忘錄要求運行5年后對這一項目重新評估，使得各州有機會應(yīng)對這些變化的情況：2014年，按照2015—2020每年2.5%的下降軌跡，將2014年的總量指標大幅下調(diào)到每年8 253.7萬t，這一重新審視和調(diào)整的要求也是該項制度的優(yōu)點。

只有一小部分額度是免費發(fā)給發(fā)電廠的，其它額度在每季度舉行拍賣會銷售。雖然價格很低（有時只按照MOU制定的最低價出售），這已經(jīng)征集了大筆收入，9個州前4年拍賣的總收入為9.84億美元。雖然這一數(shù)字相對于在RGGI地區(qū)的人口規(guī)模并不算大（相當于每年人均6美元），但是和能效項目支出相比已經(jīng)非常顯著。為了便于比較，2009年人均能效投資只有11美元（所有美國各州的平均數(shù)），政策實行的前4年，排放量均不超過總量上限。但因為實行了排放的最低價，這一制度還是創(chuàng)造了拍賣收入。因為收緊了RGGI排放總量，最近的拍賣收入開始增加。

RGGI是將排放交易的拍賣收入“再循環(huán)”到州和電網(wǎng)公司的能效投資項目的一個最好的例證。只有收入的約10%納入各州的常規(guī)預(yù)算，其余全部再循環(huán)到RGGI項目。在RGGI運作的前4年里，再循環(huán)回收入的分項支出包括：①65%用于各州和電網(wǎng)公司的提高能效項目；②6%用于發(fā)展可再生能源；③6%用于其他溫室氣體減排工作；④17%用于幫助低收入家庭；⑤6%用于項目管理。

各州的這些百分比略有差異。有些RGGI州已經(jīng)通過立法，規(guī)定了拍賣收入用于能效的最低百分比。例如：佛蒙特州要求100%的收入應(yīng)用于能效項目。

RGGI的收入再循環(huán)在降低普通消費者電費的同時，有效地專用于對低成本的能效資源的開發(fā)。從2014年往后，隨著排放總量限額的不斷縮緊，RGGI應(yīng)該產(chǎn)生更多的收入，這反過來將繼續(xù)支持能效工作。

注釋：

①本文節(jié)選自《低碳電力行業(yè)監(jiān)管：巴西，歐盟和美國的國際經(jīng)驗》，http://www.raponline.org/document/download/id/7482