向?qū)W建

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

湖南是水資源大省，水資源總量為1 689 億m3，居全國第6 位。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，存在水多、水少、水臟、水污染和季節(jié)性缺水的問題，存在農(nóng)業(yè)灌溉與生態(tài)補水之間、水資源短缺與經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源不斷增長的需求之間的矛盾。如何加快發(fā)展水利事業(yè)，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和節(jié)約保護(hù)，提升水資源利用效率成為湖南經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的一項重要課題。

2014年3月習(xí)近平總書記提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為強化水治理、保障水安全指明了方向。2014年10月國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合印發(fā)了《深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案》，湖南省岳陽縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽市、長沙縣、漣源市被列為試點縣。按照1年的試點時間，試點區(qū)域要達(dá)到5 個方面目標(biāo)：實行總量控制和定額管理、全面實行終端計量供水、完善農(nóng)業(yè)水價政策、建立精準(zhǔn)補貼機制和節(jié)水獎勵機制、制定鼓勵社會資金投入水利建設(shè)的有關(guān)政策。

1 湖南省的主要做法與經(jīng)驗

（1）加強高位推動，提供組織保障。為了順利推進(jìn)改革試點工作，湖南省人民政府建立了分管副省長為召集人的聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)湖南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作。各試點項目縣均成立了由縣級人民政府領(lǐng)導(dǎo)為組長的試點改革領(lǐng)導(dǎo)小組。如漣源市成立了由市長為組長，1 名分管改革的市委常委、1 名分管農(nóng)口的副市長為副組長，水務(wù)、發(fā)改、財政、物價、審計、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、農(nóng)開為成員單位的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)推進(jìn)試點工作。

（2）精桃細(xì)選，提供試點項目。在湖南省前幾年農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目示范的基礎(chǔ)上，確定2014年推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革選點要求，按照：有水庫水源、有群眾基礎(chǔ)（已建成用水合作組織，群眾要求迫切）、有政府支持（地方縣鄉(xiāng)政府積極重視支持）的原則，由各市州水利部門推薦項目縣項目區(qū)，經(jīng)現(xiàn)場考查和資料比選，推薦了岳陽縣（鐵山灌區(qū)）、寧鄉(xiāng)縣（黃材灌區(qū)）、瀏陽市（瀏陽灌區(qū)）、長沙縣（桐仁橋灌區(qū)）、漣源市（山茂灌區(qū)）為農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)。

（3）積極培訓(xùn)督導(dǎo)，提供技術(shù)支持。試點工作開展以來，湖南省水利廳組織各試點縣積極參加水利部培訓(xùn)，認(rèn)真領(lǐng)會試點工作要求。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價綜合改革培訓(xùn)，省水利廳財務(wù)處首先指導(dǎo)幫助長沙縣編制試點工作方案，再由長沙縣講解方案編制的形式，推動5 個縣試點工作。指導(dǎo)推動各試點縣培訓(xùn)試點項目區(qū)協(xié)會骨干和農(nóng)民，多批次組織發(fā)改委、財政廳、農(nóng)業(yè)委到5 個試點縣項目核心區(qū)督導(dǎo)試點工作，現(xiàn)場召開農(nóng)民代表參加的用水戶協(xié)會座談會。積極配合水利部現(xiàn)場督導(dǎo)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，確保了試點改革任務(wù)的全面完成。

（4）強化宣傳發(fā)動，筑牢群眾基礎(chǔ)。1年來，十分重視宣傳工作，在水利報、湖南日報專題專版報道農(nóng)業(yè)水價改革工作。各試點縣充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種渠道，通過樹立宣傳標(biāo)牌、發(fā)放宣傳資料、下鄉(xiāng)宣講和群眾座談等多種方式，廣泛宣傳改革的重大意義、政策法規(guī)、措施方案、典型經(jīng)驗等。如漣源市改革試點期間，共制作安裝大型宣傳標(biāo)牌2 塊、中小宣傳牌110 余塊，發(fā)放宣傳資料4 000 余份，并組織人員下鄉(xiāng)宣講、組織群眾座談30 余次，切實改變了試點區(qū)群眾的思想認(rèn)識，營造了人人關(guān)心改革、支持改革、參與改革的良好工作氛圍，有力地推動了各項試點工作的順利開展。

（5）推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)計量，提供精準(zhǔn)支撐。為實現(xiàn)精準(zhǔn)計量和精準(zhǔn)補貼，各試點縣改革計量方式，配備光纖+多普勒的現(xiàn)代計量設(shè)施，提高了輸、用水效率，節(jié)約用水。如長沙縣桐仁橋水庫管理所開發(fā)、使用灌區(qū)智能遠(yuǎn)程自控系統(tǒng)，可分段測流、分點計量，能承擔(dān)監(jiān)測每個村組、協(xié)會的水量分配任務(wù)，覆蓋到項目區(qū)末級渠系、每丘農(nóng)田，數(shù)據(jù)實現(xiàn)自動實時傳輸，也可現(xiàn)場采集。實現(xiàn)精準(zhǔn)計量，避免過去因計量不準(zhǔn)出現(xiàn)爭執(zhí)的現(xiàn)象。現(xiàn)在只需要一個人值班，就能對全灌區(qū)進(jìn)行操作和調(diào)配，既提高了用水效率，又保障了水資源的合理利用。

（6）規(guī)范協(xié)會建設(shè)，提高管理能力。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加大智力扶持，提高農(nóng)民用水戶協(xié)會工作人員綜合素質(zhì)。同時，提高基礎(chǔ)設(shè)施支持力度，適當(dāng)支持協(xié)會辦公設(shè)施及運轉(zhuǎn)經(jīng)費，進(jìn)一步推動用水戶協(xié)會與村級組織建設(shè)同步，實現(xiàn)同陣地、同辦公，村組干部大部分吸納到各級農(nóng)民用水戶協(xié)會理事會中，提升協(xié)會各項工作的支持度和權(quán)威性，提高用水戶協(xié)會的灌溉自治能力，切實擔(dān)負(fù)起自建、自管、自用的責(zé)任。

（7）創(chuàng)新實踐機制，實現(xiàn)節(jié)水增效。各試點縣結(jié)合各地實情，創(chuàng)新并積極實踐新機制，有效完成改革目標(biāo)：建立終端水價制度，由發(fā)改（物價）部門批復(fù)項目區(qū)水價；建立水權(quán)分配機制、精準(zhǔn)補貼與節(jié)水獎勵機制；指導(dǎo)登記注冊用水戶協(xié)會，并能發(fā)揮作用；完善末級渠系和建設(shè)計量水設(shè)施，由地方人民政府或其授權(quán)部門對末級渠系等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，明確工程產(chǎn)權(quán)；創(chuàng)新了建管模式，農(nóng)民用水戶協(xié)會直接參與建設(shè)與管理。通過改革：降低了工程管護(hù)費用和農(nóng)業(yè)水費，試點項目區(qū)水費收繳率達(dá)到96.1%。其中：瀏陽市從68.5%提高到93.5%，漣源市從20%提高到90%，岳陽縣從60%提高到100%，寧鄉(xiāng)縣從55%提高到98%，長沙縣從80%提高到99%。項目區(qū)畝均節(jié)水82 m3；畝均糧食增產(chǎn)60 kg。

（8）完善末級渠系，夯實節(jié)水基礎(chǔ)。結(jié)合大中型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、小農(nóng)水重點縣項目，因地制宜改造、防滲處理和新建核心項目區(qū)末級渠系渠系（管道）263.07 km、新建和改造量水設(shè)施178 處。通過建設(shè)，達(dá)到節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)能、省工、增效等效果。試點項目區(qū)水利工程完好率提高到86%，恢復(fù)和改善了灌溉面積2 773 hm2（41 600 畝），減少了輸水損失，末級渠系水利用系數(shù)提高到0.8 以上。

2 存在的問題

通過1年的努力，湖南省的農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作完成了各項改革目標(biāo)，取得了一定成效，但是，推動這項工作的潛力還很大，還存在一定問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）農(nóng)田水利工程老化破損嚴(yán)重。近年來大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程建設(shè)，主干工程基礎(chǔ)得到了有力夯實，而末級渠系多年來一直缺乏投入，導(dǎo)致渠系破爛不堪，水流不暢，滲漏嚴(yán)重，水利用率低，農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理維護(hù)成本過高。水價改革試點項目也只是解決了試點項目區(qū)的部分渠系問題，末級渠系節(jié)水改造任務(wù)還相當(dāng)艱巨，還需大量的資金投入。

（2）灌區(qū)內(nèi)國有水利工程水費征收困難重重。由于灌區(qū)渠系不配套，主要建筑物老化嚴(yán)重，失修損毀嚴(yán)重，灌溉面積銳減，灌區(qū)經(jīng)濟效益較差，特別是末級渠系普遍缺少基本的計量設(shè)施, 無法實行計量收費,水費征收工作越來越難以開展，加之灌區(qū)基本是補源灌區(qū)，無法合理確定補源范圍，而只能依靠行政手段，造成農(nóng)民用水權(quán)力和義務(wù)不對稱，水費征收困難重重。

（3）農(nóng)民用水戶協(xié)會發(fā)展不平衡。雖然試點項目區(qū)都對農(nóng)民用水戶協(xié)會進(jìn)行了規(guī)范化建設(shè)，有單獨的辦公室，各種規(guī)章制度全部上墻，入會有申請，有登記。但是，還有一部分用水戶協(xié)會法制觀念淡薄，組織松散，部分制度或辦法流于形式，管理環(huán)節(jié)上存在漏洞，加上協(xié)會管理人員素質(zhì)普遍偏低，政策水平也較差，自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的自律意識不強，造成了協(xié)會發(fā)展的不平衡。

（4）水資源浪費嚴(yán)重。湖南省很多地方農(nóng)業(yè)用水長期以來都是無償或低價，由于計量手段落后，渠系配套設(shè)施差，水費一直普遍采取按畝計收。這種粗放型管理，大水漫灌，水自然損耗率高，必然造成水資源的極大浪費。特別是農(nóng)業(yè)稅取消、國家實行種糧補貼等政策的實施，農(nóng)業(yè)供水的商品屬性日趨淡化，認(rèn)為收取水費是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。有的地方人大代表、政協(xié)委員提出議案和建議，要求取消農(nóng)業(yè)水費，湖南省個別地方此前取消了農(nóng)業(yè)水費，實行政府補貼。由于缺乏價格杠桿的調(diào)劑，長期是大水漫灌，造成水資源的大量浪費，不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水。

（5）投資渠道單一。水利投入一直靠政府，社會資本參與不足，資金投資渠道單一，沒有形成社會辦水利、全民辦水利的局面。

3 推廣農(nóng)業(yè)水價綜合改革的建議

（1）要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。盡管1年來的農(nóng)業(yè)水價改革試點形成了可復(fù)制、易推廣的經(jīng)驗，但目前，農(nóng)業(yè)水價綜合改革的資金量少，項目點太少，面太窄，且沒有獨立的專項資金引導(dǎo)，要在短時間內(nèi)全面實施農(nóng)業(yè)水價改革，難度還是很大。要通過設(shè)立專項加大資金投入，逐年擴大試點范圍，力爭3～5年內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。

（2）要加大對農(nóng)民用水合作組織扶持力度。農(nóng)民用水合作組織是非營利性的群眾性社團組織，沒有經(jīng)濟收益，其自身發(fā)展和壯大還需要較長的時間，這樣的組織在目前農(nóng)村很難可持續(xù)發(fā)展。因此，在今后較長的一段時間內(nèi)，政府要進(jìn)一步加大政策支持、資金扶持，大力推行由農(nóng)民用水合作組織為建設(shè)單位的小型農(nóng)田水利建設(shè)，自建自管，內(nèi)部消化協(xié)調(diào)水事糾紛，減少中間環(huán)節(jié)。

（3）要建立灌排工程運行管理經(jīng)費補貼制度。節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出、保障灌排工程良性運行是農(nóng)業(yè)水價改革的三大主要目標(biāo)。在降低農(nóng)戶水費支出的情況下, 如何通過發(fā)揮水價經(jīng)濟杠桿作用促進(jìn)節(jié)約用水, 如何保障灌排工程良性運行的費用,是迫切需要解決的難題?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價標(biāo)準(zhǔn)低，水費難以維持灌排工程正常運行。各級財政適當(dāng)補助農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費用可以確保灌排工程良性運行。

（4）要大力扭轉(zhuǎn)“重建輕管”的局面。要加大對水利工程的建后管理工作力度，保障工程管理運行經(jīng)費，逐步推行社會購買服務(wù)機制。

（5）要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，形成合力。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，不僅是水利部門一家的事情，涉及多個部門、必須建立高效順暢的工作機制，形成工作合力。同時，在類似其他涉水項目實施時，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)水價綜合改革模式，整體推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。