南通市通州區(qū)人民檢察院課題組

（南通市通州區(qū)檢察院，江蘇南通226300）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出法治是治國(guó)理政的基本方式，在法治社會(huì)建設(shè)力度加大以及城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷提速背景下，廣大基層農(nóng)村地區(qū)的矛盾糾紛也日趨復(fù)雜多元。近年來(lái)，隨著國(guó)家各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)，土地價(jià)值不斷上升，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛隨之增多。為了及時(shí)公正地化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》）應(yīng)運(yùn)而生。該法構(gòu)建了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度，為及時(shí)化解糾紛，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)法律基礎(chǔ)。然而，由于立法疏漏及其他因素的存在，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度面臨著較為尷尬的實(shí)施境地，亟需加以有效完善。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度之基本概況

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度之性質(zhì)

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁不同于普通民商事仲裁。一是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定大局，具有較強(qiáng)的政策性。二是普通民商事仲裁機(jī)構(gòu)的地點(diǎn)遠(yuǎn)離農(nóng)村，不利于農(nóng)民維權(quán)。三是普通民商事仲裁機(jī)構(gòu)具有民間性，缺乏政府財(cái)政支持，難以承擔(dān)化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的重任。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度實(shí)行單獨(dú)立法，單設(shè)專門機(jī)構(gòu)。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁具有民事屬性。農(nóng)村糾紛一般發(fā)生在平等民事主體之間，仲裁的最終目的是化解糾紛與維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。因而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁關(guān)系中，不存在行政意義上的管理者和被管理者。

第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁帶有明顯行政色彩卻有別于行政仲裁。該類仲裁中設(shè)置在市縣級(jí)的仲裁委以及派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的仲裁庭，不管是在人員以及經(jīng)費(fèi)上，都離不開地方政府的支持：一方面是人員上的支持，解決農(nóng)村土地糾紛需要同時(shí)具備農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)與法律素養(yǎng)，農(nóng)村的特殊情況導(dǎo)致此類人才難以留住，因而實(shí)踐中由農(nóng)經(jīng)干部擔(dān)任仲裁員較為普遍。另一方面是經(jīng)費(fèi)上的保障，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛情況較為復(fù)雜，涉及人多面廣，法院對(duì)該類糾紛往往也無(wú)能為力，對(duì)此許多地方政府將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，以此保障該類糾紛的順利解決。［1］

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度之特點(diǎn)

首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁程序的啟動(dòng)只需一方當(dāng)事人的申請(qǐng)即可。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁無(wú)需雙方當(dāng)事人事前簽訂書面仲裁協(xié)議，糾紛一旦發(fā)生，當(dāng)事人不愿或者和解、調(diào)解不成功的，任何一方當(dāng)事人均可向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。

其次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁程序賦予當(dāng)事人選擇的自由。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第四條的規(guī)定，當(dāng)事人可以自由選擇調(diào)解、仲裁或是訴訟等糾紛處理方式，并沒有規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁為提起訴訟的必經(jīng)程序。

再次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度實(shí)行“一裁兩審”。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第四十八條的規(guī)定，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁實(shí)行的是“一裁兩審”的制度。其仲裁裁決并不具有終局的效力，當(dāng)事人還可以就裁決于法定時(shí)限內(nèi)向法院起訴，法院也應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以受理。

最后，立法對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的管轄地作出強(qiáng)制性規(guī)定。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第二十一條規(guī)定①《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第二十一條第一款：“當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁，應(yīng)當(dāng)向糾紛涉及的土地所在地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁委員會(huì)遞交仲裁申請(qǐng)書。，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的爭(zhēng)議雙方不能協(xié)商選擇仲裁機(jī)構(gòu)。這是由我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的特殊性決定的：一方面，立法如此規(guī)定，能夠便利雙方參加仲裁，方便調(diào)查取證。另一方面，農(nóng)村的實(shí)際情況各不相同，假如由其他仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，可能造成裁判上的不當(dāng)；同時(shí)，仲裁經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，不會(huì)為本地區(qū)以外的仲裁案件買單。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度之實(shí)施困境

（一）行政化傾向明顯

一方面，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，仲裁委員會(huì)分別由縣級(jí)或地級(jí)市級(jí)人民政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建，法治屬性不強(qiáng)。仲裁委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)一般設(shè)在負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包管理工作的農(nóng)業(yè)等行政主管部門，負(fù)責(zé)仲裁委員會(huì)日常工作，仲裁經(jīng)費(fèi)也由地方財(cái)政支付。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體，背離了仲裁法律既定的公正獨(dú)立性，無(wú)論是其設(shè)立、人員構(gòu)成，還是其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、示范章程的制定①毫無(wú)疑問(wèn)，農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局于2009年12月29日發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁規(guī)則》的行政化色彩是較為明顯的。，都有當(dāng)?shù)厝嗣裾托姓藛T的參與，難保仲裁不受行政干預(yù)，在很大程度上影響了農(nóng)村土地承包仲裁的公正性和權(quán)威性。

另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的啟動(dòng)與管轄也帶有明顯的行政化傾向。從仲裁的啟動(dòng)程序看，仲裁程序可因一方當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，并不以雙方當(dāng)事人之間有書面仲裁協(xié)議為必要，自愿性不足，反之帶有一定的行政強(qiáng)制性，法治色彩淡薄。再次，從仲裁管轄來(lái)看，立法堅(jiān)持屬地原則，當(dāng)事人無(wú)權(quán)選擇仲裁機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁缺乏自愿合意性，行政色彩濃厚。這也有悖于糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)性、迅速性和效率性的基本要求。［2］ 41-42

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員素質(zhì)存在問(wèn)題

一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的機(jī)構(gòu)設(shè)置較為隨意，缺乏嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，有違法治原則。盡管《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)置做了原則性規(guī)定，但由于缺乏與之配套的仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體規(guī)則，加之各地對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)性質(zhì)、定位的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置上有一定的隨意性?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》頒布以后，少數(shù)地方至今未設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)；有的將仲裁委員會(huì)設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局，有的設(shè)在縣林業(yè)局，還有的設(shè)置在縣農(nóng)經(jīng)中心；有的將仲裁委員會(huì)直接設(shè)在地級(jí)市的政府工作機(jī)構(gòu)。此外，仲裁機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的依附關(guān)系也存在差異。有些地方的仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是行政機(jī)構(gòu)的附屬單位，有的直接表現(xiàn)為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一。［3］同時(shí)，在仲裁委員會(huì)、仲裁庭的設(shè)置及分工上也缺乏規(guī)范、統(tǒng)一的做法。

另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁中的仲裁員素質(zhì)參差不齊，缺乏法治素養(yǎng)。要做好農(nóng)村土地糾紛仲裁工作，仲裁員至少需要具備兩個(gè)方面的素質(zhì)。其一是法律方面的素質(zhì)。仲裁作為一種準(zhǔn)司法活動(dòng)，要求仲裁員要利用他們所掌握的法律知識(shí)來(lái)裁斷是非，其做出的不僅是一紙裁決書，還暗含著我國(guó)法律的評(píng)斷，最終將成為人民心目中衡量正義的尺度。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁中的仲裁員必須具備專業(yè)的法律素養(yǎng)，熟知我國(guó)《物權(quán)法》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)前許多地方的仲裁工作由農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部承擔(dān)，這些人因平時(shí)對(duì)仲裁工作接觸不多，不熟悉仲裁法規(guī)，欠缺仲裁知識(shí)，導(dǎo)致他們有時(shí)在具體的仲裁工作中不能正確適用法律，無(wú)法擺正程序的位置，制約了仲裁工作的開展。其二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁中的仲裁員還應(yīng)當(dāng)具備做好農(nóng)村工作及化解矛盾糾紛的素質(zhì)。農(nóng)村工作有其自身特點(diǎn)，由熟悉農(nóng)村工作的農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部及工作人員擔(dān)任農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作有積極意義。但是，隨著農(nóng)經(jīng)干部的身份轉(zhuǎn)變成為仲裁員，相應(yīng)的工作方式也會(huì)發(fā)生很大變化：一是先前的農(nóng)經(jīng)干部主要是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理與農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村財(cái)務(wù)管理等，成為仲裁員以后還要化解農(nóng)村糾紛，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定；二是先前的農(nóng)經(jīng)干部解決糾紛主要依靠行政身份來(lái)威懾當(dāng)事人，成為仲裁員以后則要依靠法律來(lái)定紛止?fàn)?；三是工作手段發(fā)生了變化，從行政化糾紛解決方式到講求按程序辦事，居中公斷案件。［1］然而實(shí)踐中，兼任仲裁員的農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)專業(yè)干部在開展仲裁工作時(shí)，并未適時(shí)轉(zhuǎn)變自己的工作方式，無(wú)法真正勝任仲裁工作。總之，當(dāng)前的仲裁隊(duì)伍欠缺扎實(shí)的專業(yè)素養(yǎng)，也未摸索出適合開展仲裁工作的道路。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與訴訟程序的銜接不暢

一是“一裁兩審”制度弱化了仲裁功能。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第四十八條之規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁實(shí)行有別于民商事仲裁的“或裁或?qū)?、一裁兩審”制度。本質(zhì)上而言，“一裁終局”是仲裁的基本特征，土地承包糾紛仲裁的“一裁兩審”制度，弱化了仲裁程序的高效職能，無(wú)法體現(xiàn)仲裁便民、快捷的優(yōu)點(diǎn)，在很大程度上削弱了仲裁的法治功能。

二是受理范圍并不一致。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，除土地征收及補(bǔ)償糾紛以外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁委員會(huì)的受案范圍幾乎包括所有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。同時(shí)，根據(jù)最高人民法院的相關(guān)司法解釋②最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條：“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決。集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理?！保ㄔ翰皇芾韺?duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)訴訟和針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額的訴訟。如此看來(lái)，承包權(quán)的取得、補(bǔ)償費(fèi)的分配數(shù)額、承包地的收回、調(diào)整等發(fā)生的糾紛是被排除在民事訴訟受案范圍之外的。因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的受案范圍比法院訴訟的受案范圍要大。因受案范圍不統(tǒng)一，會(huì)造成仲裁裁決后當(dāng)事人不服向法院起訴，法院不受理的情形。

三是仲裁和訴訟適用的依據(jù)并不相同。作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，其判決必須依法作出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁裁決的作出，可以依據(jù)法律的規(guī)定，也可以依據(jù)當(dāng)事人雙方基于仲裁庭的調(diào)解或自行和解達(dá)成的協(xié)議，當(dāng)事人依據(jù)國(guó)家政策或者民間規(guī)約達(dá)成協(xié)議，仲裁機(jī)構(gòu)也可據(jù)此作出裁決。然而，仲裁委員會(huì)到底能否依據(jù)司法解釋作出裁決，如果村民在民間規(guī)約中約定了相關(guān)內(nèi)容，人民法院能否依據(jù)民間規(guī)約作出審判，仲裁委員會(huì)能否依此作出仲裁，都存在問(wèn)題。

四在證據(jù)的收集和適用方面并不相同。仲裁程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)和證明規(guī)則相對(duì)寬松，對(duì)于證據(jù)收集的規(guī)定尤其如此。而訴訟程序中，證據(jù)的收集和適用必須遵循嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則。因此，在當(dāng)事人不服仲裁裁決向法院提起訴訟的案件中，仲裁程序中的證據(jù)能否順利地在訴訟程序中發(fā)揮作用，無(wú)從可知［4］。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的執(zhí)行難度大

實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的執(zhí)行難度較大，損害了法治權(quán)威和尊嚴(yán)。農(nóng)村土地糾紛的爭(zhēng)議標(biāo)的物是作為不動(dòng)產(chǎn)的土地，土地的收益來(lái)源于對(duì)它的耕作，如果有人惡意妨害權(quán)利人的耕作，土地不像一般的不動(dòng)產(chǎn)如房屋等通過(guò)要求妨害人強(qiáng)制遷出以達(dá)到排除妨害、恢復(fù)權(quán)利的目的。因此，很多土地糾紛訴訟的勝訴者贏了訴訟輸了土地，即使法院的強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)常也是無(wú)能為力。

法院不配合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁執(zhí)行，不僅使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁委員會(huì)的努力付之東流，而且導(dǎo)致農(nóng)民受侵害的土地承包權(quán)益無(wú)法得到恢復(fù)，承包地被撂荒。顯而易見，只有加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)與法院的協(xié)調(diào)與配合，農(nóng)村土地承包工作才能順利開展，特別是仲裁的執(zhí)行工作才有保障。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度之完善進(jìn)路

（一）厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的性質(zhì)，淡化仲裁的行政屬性

一方面，厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的性質(zhì)，是加強(qiáng)制度建設(shè)的前提。其一，從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》所規(guī)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛受案范圍可看出，無(wú)論是發(fā)生在發(fā)包方與承包方之間，還是發(fā)生在承包方之間、承包地的流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人之間的糾紛，本質(zhì)上都屬于民事糾紛。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛雖然有不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質(zhì)仍應(yīng)屬于民事或經(jīng)濟(jì)糾紛，作為解紛手段或機(jī)制的仲裁，其性質(zhì)上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。 其二，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁申請(qǐng)和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達(dá)等。其立法框架，內(nèi)容和程序設(shè)計(jì)，基本上是以《仲裁法》為“母法”和“藍(lán)本”的。［1］因此，我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁，應(yīng)當(dāng)以民事仲裁的基本理念為理論支撐。

另一方面，淡化仲裁的行政屬性，是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的基礎(chǔ)。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的頒布實(shí)施，將仲裁體制引入我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的處理機(jī)制，是我國(guó)的一大創(chuàng)舉。對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度進(jìn)行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質(zhì)，在民事仲裁總體框架下構(gòu)建合理的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)制，充分發(fā)揮仲裁程序優(yōu)勢(shì)，是加大農(nóng)村社會(huì)治理力度，推進(jìn)法治社會(huì)進(jìn)程的必然之舉。具體而言，“去行政化”的關(guān)鍵在以下三點(diǎn)：一是在仲裁委員會(huì)的設(shè)置上，應(yīng)將此仲裁機(jī)構(gòu)從政府部門中脫離，避免其與行政機(jī)關(guān)的行政隸屬，以保證其獨(dú)立性。二是在日常工作開展上，仲裁委員會(huì)應(yīng)組建自己的常設(shè)性辦事機(jī)構(gòu)，不宜將其日常工作交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)，從而減少行政干預(yù)，保證公平公正。三是在受案范圍上，應(yīng)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)仲裁委員會(huì)的受案范圍，避免與行政機(jī)關(guān)處理案件之間的權(quán)力重疊。應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決途徑之間的矛盾規(guī)定，減少行政對(duì)仲裁的干預(yù)，“使仲裁的本質(zhì)屬性和特征還原歸位”［5］ 24。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升仲裁人員的素質(zhì)

一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意，有違法治原則。應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)仲裁機(jī)構(gòu)組織規(guī)則，明確仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)置原則、設(shè)置程序、仲裁委員會(huì)與仲裁庭的分工和職責(zé)、與各層級(jí)調(diào)解機(jī)構(gòu)的關(guān)系及銜接等。仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)與行政脫鉤，保證仲裁的獨(dú)立和公正。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)可以由政府組織農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門和有關(guān)農(nóng)村工作機(jī)關(guān)組建，但仲裁機(jī)構(gòu)不附設(shè)在任何行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而是作為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)建制。在人事方面，仲裁機(jī)構(gòu)采取委員會(huì)制，仲裁辦事機(jī)構(gòu)人員由委員會(huì)選聘。在財(cái)政上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁應(yīng)當(dāng)采取有利于當(dāng)事人原則，仲裁收費(fèi)應(yīng)當(dāng)采取較低標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)的短缺應(yīng)當(dāng)由財(cái)政以公益支出的形式劃撥。［6］

另一方面，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)中仲裁員素質(zhì)普遍不高，缺乏法治素養(yǎng)。對(duì)此，一要加強(qiáng)對(duì)仲裁員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。要定期組織仲裁員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識(shí)，了解最新的國(guó)家土地政策，主要是要加強(qiáng)與仲裁相關(guān)的程序性法規(guī)與實(shí)體性法規(guī)的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)仲裁員的農(nóng)村工作能力及化解矛盾技能。二要建立符合中國(guó)國(guó)情、農(nóng)情的仲裁員遴選機(jī)制，保證仲裁庭獨(dú)立審理、判斷、裁決糾紛。既要體現(xiàn)仲裁準(zhǔn)司法性對(duì)仲裁員的基本素質(zhì)要求，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，也要考慮農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的涉農(nóng)性、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，對(duì)仲裁員的遴選條件和遴選程序做出明確規(guī)定。三，為保證當(dāng)事人選擇仲裁員的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)實(shí)行仲裁員名冊(cè)制。改變實(shí)踐中仲裁機(jī)構(gòu)隨意指定仲裁員、以公開抽簽的方式確定仲裁員等違背當(dāng)事人意思自治的做法。四要實(shí)行仲裁監(jiān)督員制度。聘請(qǐng)有知識(shí)文化和較高威信的人如人大代表、政協(xié)委員等作為仲裁監(jiān)督員，參加仲裁庭審，監(jiān)督仲裁工作的合法性和仲裁員的職務(wù)行為。［7］

（三）構(gòu)建仲裁與調(diào)解相結(jié)合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動(dòng)機(jī)制，提升制度實(shí)效

一方面要堅(jiān)持仲裁與調(diào)解相結(jié)合。盡管仲裁是解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的一大法寶，然而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解在糾紛解決中的作用仍然不可忽視。一方面，調(diào)解適用范圍廣，針對(duì)性強(qiáng)，堅(jiān)持區(qū)（市、縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村各級(jí)聯(lián)動(dòng)，參與人多面廣。通過(guò)逐級(jí)調(diào)解，可及時(shí)有效將糾紛化解在基層，將矛盾消滅于萌芽，不僅減輕了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的工作量，并且能將解決糾紛帶來(lái)的負(fù)面影響降至最低，解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的成本降至最?。?］。因而解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，堅(jiān)持調(diào)解與仲裁相結(jié)合的原則。另一方面是做好層級(jí)聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上做好部門聯(lián)動(dòng)工作，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛涉及種植（農(nóng)）業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)（桑蠶、淡水養(yǎng)殖業(yè)）；宅基地、自留地、承包地集體所有土地和國(guó)家土地（指委托村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包）等方方面面，涉及范圍廣，政策性較強(qiáng)，僅靠農(nóng)林主管部門的力量不足以很好解決糾紛，因而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持仲裁與調(diào)解相結(jié)合，在逐級(jí)調(diào)解后仍不能解決糾紛時(shí)，再在調(diào)解基礎(chǔ)上進(jìn)行仲裁。［9］

另一方面要強(qiáng)化仲裁與訴訟的銜接。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁作為與協(xié)商、調(diào)解、訴訟相并列的糾紛解決方式，具有顯著的定紛止?fàn)幑δ芎蛢?yōu)勢(shì)。仲裁與訴訟的銜接與良性互動(dòng)，不僅關(guān)系到事實(shí)認(rèn)定與法律適用的統(tǒng)一性，更關(guān)系到糾紛解決的效率性與公正性。主要應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：一是明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與訴訟在受案范圍上相互銜接。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁受理的案件范圍比人民法院的受案范圍要廣，如果當(dāng)事人不服仲裁裁決向法院起訴，“一裁兩審”的制度設(shè)計(jì)可能將無(wú)法得到實(shí)行。因此，人民法院應(yīng)考慮擴(kuò)大案件的受理范圍，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)的受案范圍與人民法院的受案范圍保持一致，避免發(fā)生法院因該糾紛不屬于其受案范圍而駁回當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的起訴。二是明確人民法院對(duì)仲裁裁決進(jìn)行司法審查，而不是對(duì)案件進(jìn)行重新審理。如果人民法院對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件進(jìn)行重新審理，這就無(wú)異于仲裁的二次審理，不僅沒有必要，也浪費(fèi)司法資源。這是因?yàn)椋叭绻麅煞N救濟(jì)規(guī)范的安排上無(wú)實(shí)質(zhì)差別時(shí)，允許相關(guān)主體在選擇了一種救濟(jì)方式時(shí)保留對(duì)另一種救濟(jì)方式的選擇權(quán)必將導(dǎo)致資源利用無(wú)效”。［10］ 397三是建立仲裁機(jī)構(gòu)與人民法院的聯(lián)系制度。在明確仲裁與訴訟各自分工的前提下，通過(guò)保持日常聯(lián)系，了解仲裁、訴訟動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院的溝通與合作，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛在仲裁部門或人民法院得到及時(shí)、妥善解決。

（四）確保仲裁裁決執(zhí)行到位，維護(hù)制度權(quán)威

首先，仲裁機(jī)構(gòu)在裁決案件過(guò)程中要做到程序公開公正，裁決合法有效，具有執(zhí)行可能性。仲裁機(jī)構(gòu)一旦枉法裁判，那么其裁判結(jié)果無(wú)疑就失去了執(zhí)行合法性與合理性。

其次，人民法院應(yīng)當(dāng)積極配合執(zhí)行，針對(duì)被執(zhí)行標(biāo)的物土地的特殊性質(zhì)，有的放矢，積極采取有效的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)有能力履行裁決而拒不履行裁決的義務(wù)人，可以按照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，采取適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制執(zhí)行措施，迫使其履行法定義務(wù)。

最后，認(rèn)真做好執(zhí)行效果回訪工作。鑒于承包地的特殊性質(zhì)和用途，進(jìn)行回訪的目的是保證承包地由權(quán)利人正常的耕種和使用。若在回訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)義務(wù)人存在妨害耕種等行為的，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以勸導(dǎo)、制止甚至處罰。執(zhí)行并非一個(gè)部門的任務(wù)，在具體的仲裁實(shí)踐中，不管是仲裁機(jī)構(gòu)，還是人民法院，對(duì)執(zhí)行工作都要高度負(fù)責(zé)，積極采取各種合法手段保證裁決執(zhí)行到位，維護(hù)權(quán)利人的合法利益。

［1］ 賀海波.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度研究［D］ .湘潭大學(xué)，2010.

［2］ ［日］ 谷口安平.程序的正義與訴訟［M］.王亞新，劉榮軍譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［3］ 史衛(wèi)民.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度探討［J］ .華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009（3）.

［4］ 卞輝，樊志民.我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的悖論及出路［J］ .西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（3）.

［5］ 張建華.仲裁新論［M］.北京：中國(guó)法治出版，2002.

［6］ 郝飛.關(guān)于我國(guó)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的探討［J］ .仲裁研究，2008（2）.

［7］ 胡洪艷，孫志強(qiáng).開展仲裁工作，化解土地糾紛［J］ .農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理，2006（10）.

［8］ 劉昕.浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁研究［D］ .浙江農(nóng)林大學(xué)，2012.

［9］ 李祖軍，陳維君.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的實(shí)施困境與出路［C］ //中國(guó)民事訴訟法學(xué)研究會(huì)2014年年會(huì)暨新修改民事訴訟法適用理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)論文集.

［10］ 廖永安.民事訴訟理論探索與程序整合［M］.北京：中國(guó)法治出版社，2005.