李春艷

(深圳市深水水務(wù)咨詢有限公司，廣東 深圳 518003)

以深圳為例淺談城市建設(shè)中的水土保持管理

李春艷

(深圳市深水水務(wù)咨詢有限公司，廣東 深圳 518003)

城市建設(shè)；水土流失；監(jiān)督管理；深圳市

深圳市在城市建設(shè)中采取的水土保持管理措施主要有：從源頭抓起，將水土保持方案申報(bào)審批納入項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建程序；注重行業(yè)管理，建立大水保格局的組織保障體系；國(guó)內(nèi)首創(chuàng)政府委托水土保持監(jiān)測(cè)、購(gòu)買服務(wù)模式，健全水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；建立有效的水土保持監(jiān)督管理機(jī)制，管理工作深入基層；加強(qiáng)取土、棄土管理，狠抓重點(diǎn)水土流失源管理。分析了深圳市存在的水土流失防治問(wèn)題：城市建設(shè)迅速，地表擾動(dòng)強(qiáng)度高；棄土、渣場(chǎng)所緊缺，棄土、渣問(wèn)題難以解決；水土流失威脅市政排水設(shè)施，造成城市內(nèi)澇；新增水土保持投資無(wú)從保障，水土保持措施落實(shí)難等。針對(duì)存在問(wèn)題提出了相應(yīng)的建議。

“城因水豐土沃而興，城隨水枯土瘠而滅”，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在城市化進(jìn)程中若忽視水土保持，則易造成生態(tài)破壞，河床淤塞，進(jìn)而影響城市防洪，損害城市形象，制約可持續(xù)發(fā)展[1-2]。1995年針對(duì)深圳市迅猛的城市建設(shè)帶來(lái)的嚴(yán)重水土流失危害，我國(guó)政府首次提出城市水土保持問(wèn)題[3]。經(jīng)過(guò)多年治理，深圳市水土流失面積已從1995年的184.99 km2下降至2013年的40.76 km2，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

改革開放30多年來(lái)，深圳從廣東省寶安縣的一個(gè)小漁村，一躍成為中國(guó)最具活力、最年輕、最現(xiàn)代化的城市之一。人口從2.5萬(wàn)人發(fā)展到超過(guò)1 000萬(wàn)人，城區(qū)面積從最初的3 km2擴(kuò)大到了700 km2，GDP也從1979年的1.79億元增長(zhǎng)到了2013年的14 500.23億元。2010年6月初，中央又批準(zhǔn)了深圳擴(kuò)大特區(qū)版圖的申請(qǐng)，特區(qū)范圍延伸至全市，總面積擴(kuò)容至1 952.84 km2。深圳特區(qū)擴(kuò)容后，城市建設(shè)迎來(lái)了新一輪高潮，城市承載的各種負(fù)荷不斷提高，水土流失防治問(wèn)題也日益嚴(yán)峻。

1 深圳在城市建設(shè)中采取的主要水土保持管理措施

1.1 從源頭抓起，將水土保持方案申報(bào)審批納入項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建程序

1997年2月深圳市頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》，啟動(dòng)了全市的城市水土保持依法行政工作。1998年深圳市政府出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)審批制度的通知》，明確把市、區(qū)審批的水土保持方案作為項(xiàng)目報(bào)建的必備條件。這一舉措將水土保持方案通過(guò)制度確定為建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，使水土保持工作更早地融入主體工程建設(shè)中，對(duì)于保障建設(shè)過(guò)程中水土保持工作的開展具有重要意義，在過(guò)去深圳快速發(fā)展的十幾年中發(fā)揮了重大作用。

1.2 注重行業(yè)管理，建立大水保格局的組織保障體系

深圳市的水土流失大多是1992、1993年大規(guī)模城市開發(fā)建設(shè)造成的，大規(guī)模、高強(qiáng)度的水土流失已經(jīng)危及城市基礎(chǔ)設(shè)施和防洪安全，對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。為加強(qiáng)水土流失防治工作，1996年10月，深圳市編委批準(zhǔn)設(shè)立了水土保持辦公室。1997年初，成立了深圳市水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由主管城市建設(shè)的副市長(zhǎng)擔(dān)任，成員由各區(qū)政府及水務(wù)、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保、運(yùn)輸、計(jì)劃、財(cái)政、城管、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、住宅等部門的負(fù)責(zé)同志組成。2001年，該領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位由12個(gè)擴(kuò)展到了18個(gè)，至此全市逐步形成了以水行政主管部門為主，政府其他有關(guān)部門配合的大水保格局，為統(tǒng)一協(xié)調(diào)水土流失防治工作提供了組織保障。

1.3 國(guó)內(nèi)首創(chuàng)政府委托水土保持監(jiān)測(cè)、購(gòu)買服務(wù)模式，健全水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系

針對(duì)深圳市水土保持監(jiān)測(cè)總站有機(jī)構(gòu)無(wú)人員編制的實(shí)際情況，深圳市水土保持辦公室首創(chuàng)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的模式解決人員問(wèn)題，使監(jiān)測(cè)總站得以發(fā)揮作用，開拓了水土保持工作新思路，對(duì)其他地方監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)具有積極的借鑒意義。2005年深圳市政府出臺(tái)了《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)工作的決定》(下稱《決定》)，要求進(jìn)一步建立健全監(jiān)督監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。至2012年，全市共設(shè)立11個(gè)水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，形成了比較完善的水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。

1.4 建立有效的水土保持監(jiān)督管理機(jī)制，管理工作深入基層

一是利用1997年建成的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行市、區(qū)、街道三級(jí)監(jiān)督檢查制度，即方案實(shí)施過(guò)程中的日常監(jiān)督檢查工作由區(qū)監(jiān)測(cè)分站和街道監(jiān)測(cè)分站的監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)負(fù)責(zé)；二是實(shí)施項(xiàng)目水土保持聯(lián)絡(luò)員制度，在方案的實(shí)施過(guò)程中，要求項(xiàng)目建設(shè)單位指派一名水土保持聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)督促和匯報(bào)；三是對(duì)方案的實(shí)施實(shí)行社會(huì)投訴監(jiān)督與獎(jiǎng)懲結(jié)合的制度；四是對(duì)在實(shí)施中改變水土保持方案內(nèi)容的項(xiàng)目，需報(bào)市水保處核準(zhǔn)并對(duì)水土保持設(shè)施的施工順序有明確要求，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收需進(jìn)行水土保持設(shè)施專項(xiàng)驗(yàn)收。

1.5 加強(qiáng)取土、棄土管理，狠抓重點(diǎn)水土流失源管理

《決定》要求加強(qiáng)采石取土管理，對(duì)影響城市景觀的裸露山體缺口和破壞生態(tài)的開發(fā)用地要采取措施盡快治理，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、城市綠地的保護(hù)工作。到2005年全市的采石場(chǎng)由原來(lái)的600多家關(guān)閉至55家，裸露山體缺口綜合整治率達(dá)90%以上；到2010年底全市水庫(kù)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林覆蓋率達(dá)66%以上。

2006年深圳市國(guó)土局制定了《深圳市采石取土管理辦法》，嚴(yán)格管理采石、棄土行為，規(guī)定取(棄)土應(yīng)在規(guī)劃的取(棄)土區(qū)內(nèi)進(jìn)行。在管理中，強(qiáng)調(diào)落實(shí)建設(shè)工程棄土去向是建設(shè)項(xiàng)目前期工作的重要組成部分，要求建設(shè)項(xiàng)目在前期工作階段認(rèn)真核算棄土的數(shù)量并確定棄土的去向[4]。自2013年開始，深圳市要求所有項(xiàng)目編報(bào)水土保持方案時(shí)，需提供有效棄土證明，明確棄土去向，棄土去向不明的，方案報(bào)告書不予行政許可。該措施進(jìn)一步遏止了渣土亂丟亂棄的現(xiàn)象。

2 存在的水土流失防治問(wèn)題

2.1 城市建設(shè)迅速，地表擾動(dòng)強(qiáng)度高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008—2013年深圳市每年開工的建設(shè)項(xiàng)目在300個(gè)左右，而年度防治責(zé)任范圍占全市轄區(qū)面積的比例為1%～4%。深圳市為了籌辦2011年世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)，故2009年申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量和防治責(zé)任范圍均創(chuàng)歷史高點(diǎn)，防治責(zé)任范圍占全市轄區(qū)面積的3.93%，而挖方量統(tǒng)計(jì)數(shù)字則達(dá)到1億m3。2011—2013年建設(shè)規(guī)?；酒椒€(wěn)，但單位面積土方開挖量從2011年后持續(xù)在2.0萬(wàn)m3/hm2以上，與2008、2009、2010年的最高1.31萬(wàn)m3/hm2相比，明顯升高，這就意味著在全市1 952.84 km2的土地上，地表擾動(dòng)強(qiáng)度還在升高。

表1 深圳市2008—2013年開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和防治責(zé)任范圍統(tǒng)計(jì)

2.2 棄土、渣場(chǎng)所緊缺，棄土、渣問(wèn)題難以解決

城市建設(shè)期，不可避免地會(huì)對(duì)地表造成大規(guī)模擾動(dòng)。在寸土寸金的前沿城市，為了增加可利用空間，提高經(jīng)濟(jì)效益，很多商業(yè)、住宅項(xiàng)目比較推崇深挖深埋的作業(yè)方式，因此多數(shù)項(xiàng)目會(huì)涉及棄土外運(yùn)的問(wèn)題。而實(shí)際上，由于配套政策、設(shè)施尚未完全跟上，所以出現(xiàn)了棄土已經(jīng)產(chǎn)生，但無(wú)處可運(yùn)的情形。

面對(duì)這種問(wèn)題，為了避免棄土、渣亂堆亂棄，影響城市環(huán)境，按規(guī)定建設(shè)單位必須將棄土運(yùn)往市、區(qū)政府指定的渣土受納場(chǎng)，或?qū)ふ倚枰靥钔练降慕ㄔO(shè)項(xiàng)目接收。由于政府指定的渣土受納場(chǎng)場(chǎng)地和容積有限，在接收棄土、渣過(guò)程中會(huì)面臨很多問(wèn)題，比如項(xiàng)目屬地轄區(qū)管理、項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目規(guī)模等，因此城市建設(shè)產(chǎn)生的棄土、棄渣成為困擾城市水土保持的大問(wèn)題。

2.3 水土流失威脅市政排水設(shè)施，造成城市內(nèi)澇

城市建成過(guò)程中容易發(fā)生水土流失，造成市政排水設(shè)施堵塞，項(xiàng)目區(qū)的地表徑流無(wú)法及時(shí)排出，進(jìn)而造成項(xiàng)目區(qū)和周邊區(qū)域內(nèi)澇。我們的城市正處于市政排水設(shè)施尚未完善的階段，發(fā)生水土流失更容易堵塞本已不堪重負(fù)的排水管網(wǎng)，引發(fā)更嚴(yán)重的次生危害。

2.4 新增水土保持投資無(wú)從保障，水土保持措施落實(shí)困難

方案中的水土保持總投資涉及主體工程已列投資和新增水土保持投資兩個(gè)部分，由于部分建設(shè)單位在取得批復(fù)文件后即開展其他專業(yè)的后續(xù)工作，沒(méi)有把新增水土保持投資納入主體概算，在施工圖階段亦無(wú)此項(xiàng)工程列支，施工合同中也無(wú)相關(guān)內(nèi)容體現(xiàn)，導(dǎo)致施工單位無(wú)法落實(shí)相關(guān)措施。

某些項(xiàng)目的前期階段和施工階段負(fù)責(zé)部門、負(fù)責(zé)人不同，施工階段的負(fù)責(zé)人不知曉水土保持事宜的情況時(shí)有發(fā)生，這就更增加了水土保持措施落實(shí)的難度。

3 未來(lái)城市水土保持管理的思考

(1)推進(jìn)水土保持投資納入工程概算。市政工程建設(shè)過(guò)程對(duì)城市水土流失的貢獻(xiàn)比例較大，保障市政工程的水土保持措施落實(shí)到位對(duì)減少其施工期的水土流失有積極作用，而水土保持措施的落實(shí)必須以資金有保障為前提條件，因此推進(jìn)水土保持投資納入工程總投資概算迫在眉睫。

(2)加大棄土、渣場(chǎng)地安排投入力度。為城市建設(shè)提供基礎(chǔ)保障，積極考慮增加棄土、渣場(chǎng)地；建立城市土、渣供需信息發(fā)布平臺(tái)，方便供需雙方及時(shí)獲取相關(guān)信息，引導(dǎo)市場(chǎng)健康發(fā)展。

(3)推廣減少土方開挖或外運(yùn)的作業(yè)方式。采用國(guó)外的先進(jìn)施工工藝，依勢(shì)而建，避免深開挖；即便開挖土方比較大，也要優(yōu)先考慮最大限度地利用現(xiàn)有土方的方案。

(4)加強(qiáng)行業(yè)自律。水土保持作為我國(guó)的基本國(guó)策，在社會(huì)主義初級(jí)階段具有重要指導(dǎo)作用。因此，如何引導(dǎo)水土保持行業(yè)健康發(fā)展亦是水土保持管理領(lǐng)域應(yīng)該考慮的問(wèn)題。通過(guò)制定完善的政策規(guī)范市場(chǎng)，通過(guò)適度的行政干預(yù)引導(dǎo)市場(chǎng)，盡量減少城市建設(shè)過(guò)程給城市發(fā)展帶來(lái)的副作用，使市場(chǎng)杠桿真正服務(wù)于水土流失防治這一根本任務(wù)。

(5)科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化豎向設(shè)計(jì)。在做遠(yuǎn)景規(guī)劃時(shí)，從城市的人口承載力、功能分區(qū)、建筑布局方面著手，通過(guò)模擬城市建設(shè)規(guī)模，計(jì)算城市建設(shè)帶來(lái)的棄土棄渣量， 根據(jù)棄土棄渣量調(diào)整城市的道路標(biāo)高，通過(guò)城市道路標(biāo)高控制建筑物的地平標(biāo)高，達(dá)到整個(gè)規(guī)劃范圍內(nèi)的棄土棄渣平衡，減少渣、土搬運(yùn)量，從源頭控制水土流失。

[1] 王冬梅,張文艷,蘇新琴.城市水土流失及其防治對(duì)策[J].城市發(fā)展研究，2001(5):49-53.

[2] 王金建.關(guān)于城市水土保持的思考[J].山東水利，2002(3):28.

[3] 柳禮奎,張國(guó)云，路紫.城鎮(zhèn)水土保持生態(tài)建設(shè)的理論探索[J]．河北水利，2006(6):18-19 .

[4] 湯金偉，高陽(yáng)，賴靜，等.以深圳為例淺析城市水土保持管理[J].風(fēng)景園林，2013(5):49-56.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157.2

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1000-0941(2015)02-0022-03

李春艷(1983—)，女，黑龍江雞西市人，工程師，碩士，從事城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)工作。

2014-09-19