黃 健

（寧鄉(xiāng)縣水土保持預防監(jiān)督局 長沙市 410600）

寧鄉(xiāng)縣是一個農(nóng)業(yè)大縣，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口90 多萬，耕地9.47 萬hm2（142 萬畝），其中水田8 萬hm2（120 萬畝），是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品后勤基地，寧鄉(xiāng)也是一個水利大縣。但是小型農(nóng)田水利設施建設相對滯后，不能很好適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。特別是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任以來，水利建設更多地投入了到水庫等水利工程，小型農(nóng)田水利設施建設基本上處于停滯狀態(tài)，導致許多山（平）塘成了“碟子塘”，渠道出現(xiàn)“腸梗阻”，造成“水庫有水田里干，渠道不通到處旱”的狀況。作為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利基礎設施在全縣發(fā)展大局中具有舉足輕重的地位和作用。研究解決小型農(nóng)田水利基礎設施“最后一公里”的建設與管理問題，無疑具有十分重大的意義。

1 小型農(nóng)田水利工程建設與管理現(xiàn)狀

寧鄉(xiāng)縣有小型農(nóng)田水利工程6.550 9 萬處，其中山（平）塘5.9 萬口、小型灌排泵站0.163 萬處、小型引水堰閘0.472 2 萬處、排澇閘42 座、小型雨水集蓄工程115 處。這些小型農(nóng)田水利工程大多為20 世紀50～70年代修建，運行至今大都已老化毀損。

其中，山塘分布極為普遍，地位非常重要。但自農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，山塘就基本處于無人管護的狀態(tài)，淤塞嚴重，污染加劇，功能退化。有的變成了“臭水凼”，有的填平種菜，有的干脆在塘上建房，如此等等，致使山塘數(shù)量呈急劇銳減之勢。

與此同時，小型引水堰閘工程設計標準低，受當時財力、物力及技術條件限制，設備簡陋、配套不全，遺留問題多，竣工時就先天不足，長期運行后年久失修，工程老化、破損，險情隱患增多，加上資金短缺，目前對工程維修改造力度基本趕不上工程損毀老化的速度。同樣，小型排灌泵站由于運行時間長，機電設備老化速度加快，保證出力低，每年都有相當數(shù)量的水泵待修待換，加之水情的變化，揚程加大，裝機偏小，很多工程不能按設計運行。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以看出，提水設施機電設備完好率僅為40%左右。

2 成因分析

小型農(nóng)田水利基礎設施大多是20 世紀50～70年代建成投入運行的，相當一段時間內(nèi)僅僅投入少量的資金進行一般的維護維修，甚至沒有投入，導致工程加劇老化，因而小缺陷、小問題不斷擴大、加劇，最終導致發(fā)生重大險情，不得不增加資金投入量。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，實行的“一事一議”的籌資模式雖然解決了部分地方小型水利工程維護維修的問題，但由于地方經(jīng)濟、社會的差異性，同樣有一些地方的投入可以說是微乎其微。加上缺乏較為健全的管理體系，缺乏建設的整體規(guī)劃和投入的系統(tǒng)性，更凸現(xiàn)渠系維護管理、山塘清淤擴容等小型農(nóng)田水利工程問題重重。

（1）投入不足。一方面，水利基礎設施的投入不足首先體現(xiàn)在公共財政資金的投入不足上。另一方面，與20 世紀80年代前相比，對小型農(nóng)田水利基礎設施建設的投工投勞數(shù)量急劇減少。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后隨著勞務經(jīng)濟的發(fā)展，大量的農(nóng)村壯年勞動力外出務工，投工投勞十分困難。

（2）管理體制不相適應。水利基礎設施建設的投入不足不僅僅體現(xiàn)在政府財政對小型農(nóng)田水利工程建設的投入不足上，也體現(xiàn)在小型農(nóng)田水利基礎設施的管理上存在問題。水利工程管理體系不健全，導致農(nóng)村水利基礎設施建設的問題加劇。在水、路、電、通訊四大農(nóng)村基礎設施的排列次序來看，研究治水、管水的歷史最長。而管理組織體系的完善程度只能倒排，水利管理機構(gòu)的隊伍建設是最沒有受到重視、也最不完善、最不健全的。電力和通訊往往只要一條線路就可以連接到每個農(nóng)戶，每家農(nóng)戶也只要需要一條主路就基本可以滿足交通問題。而涉水這一塊，往往一個農(nóng)戶就涉及幾個水源、幾條渠系來供水，農(nóng)田水利的建設與管理問題由此而更體現(xiàn)出系統(tǒng)的復雜性。

沒有延伸到行政村的水利管理體系，增加了解決水利工程主體的系統(tǒng)性、特殊性和公益性與當前分戶經(jīng)營體制的農(nóng)戶之間相互具有獨立分散性這一矛盾的困難程度。而目前連鄉(xiāng)、鎮(zhèn)這一層次的水利管理隊伍，也有相當一部分的機構(gòu)無法維持正常運轉(zhuǎn)，要解決這一矛盾的困難程度更加增大。沒有一個業(yè)務能力較強、定員完善的管理體系，建管分離的問題無法得到解決。

農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立性之間的矛盾，需要我們不斷探索、嘗試建立農(nóng)村水利基礎設施的投入、管理機制，立足于不同的實際情況解決突出問題。

3 小型農(nóng)田水利基礎設施建設必須考慮的三個前提

小型農(nóng)田水利基礎設施的建設和管理，存在有兩個方面的問題： 一是經(jīng)過20 世紀50～70年代大規(guī)模水利建設后形成的水利設施以及之后新建的水利設施所構(gòu)成的水利工程系統(tǒng)； 二是分戶管理經(jīng)營體制下的維護、使用的管理系統(tǒng)。前為物的因素，后為人的因素，而兩者之間存在的矛盾就是整體的系統(tǒng)性與個體的獨立分散性之間的矛盾。農(nóng)田水利基礎設施的建設與管理的研究必須將兩者結(jié)合起來分析。而當前及過去一段時間內(nèi)水利工程的建設管理中存在的問題恰恰源于將上述兩者割裂開來，因此，水利基礎設施的建設必須考慮到農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性、公益性，與分戶經(jīng)營體制下工程維修、使用的自主性、獨立性之間的矛盾。

（1）小型農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立分散性之間的矛盾。以山塘、河壩、渠道、泵站為組成系統(tǒng)的水利工程，要發(fā)揮其作用，水利系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)缺一不可。一個方面體現(xiàn)在水從水源工程經(jīng)渠道到田間灌溉系統(tǒng)相互的關聯(lián)性。工程任何一部分的破損都將導致整個灌溉系統(tǒng)失效。山塘、河壩是水源，在保證安全的同時，能夠蓄得住、滿足水量需要；機埠的進水渠、泵房和機組能正常運轉(zhuǎn)；供水的渠道能暢通、不浪費水，才能保證農(nóng)田灌溉需要。另一方面體現(xiàn)在維護這個系統(tǒng)的日常正常運行也必須有一個能夠正常運行的管理系統(tǒng)。工程系統(tǒng)和管理系統(tǒng)兩者同時能夠正常運行，才能有效發(fā)揮水利工程的效用。而目前小型農(nóng)田水利工程年久失修、損壞嚴重，加上農(nóng)村分戶自主經(jīng)營的體制下工程維修資金缺乏來源，投入不足，管理維護不到位，甚至無人管理，從而嚴重影響了小型農(nóng)田水利設施工程效益的發(fā)揮。

（2）小型農(nóng)田水利基礎設施建設的特殊性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立性之間的矛盾。以農(nóng)村河道、山塘、河壩、渠道、泵站為系統(tǒng)的水利工程，其特殊性表現(xiàn)在農(nóng)田水利受自然因素制約，很難通過市場來有效供給；即使市場供給，也是低效益。農(nóng)村水利基礎設施的公益性，源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。一般水利工程的所有權、使用權、管理權均無法為單一主體所有。

農(nóng)村河道、河道內(nèi)的河壩及其灌溉設施、山塘、泵站為國家或集體所有，這些設施不是一個農(nóng)戶或部分農(nóng)戶能夠承擔起建設與管理責任的。在建設與管理中，自20 世紀80年代后，沒有農(nóng)戶的同意（或沒有相關補償措施）便不能占用或損害分散經(jīng)營的農(nóng)戶土地的使用權收益，也導致小型農(nóng)田水利工程得不到有效維修。渠系得不到有效維護，灌溉難以實行，導致系統(tǒng)運行狀況日趨惡化。而80年代前，水利工程能有效發(fā)揮作用，在于水利工程管理單位與相關受益單位形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護機制。

（3）小型農(nóng)田水利基礎設施建設的特殊性、公益性與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性之間的矛盾。寧鄉(xiāng)縣東南、東北和東部地區(qū)緊靠長沙市，如煤炭壩、菁華鋪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟較為活躍，60%的村每年可用財力有（20～40）萬元，人均可支配收入1 萬元以上；而地處西部山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有部分村無收入來源，人均純收不足6 000 元，屬縣級貧困村。2014年，寧鄉(xiāng)縣出臺了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴容提質(zhì)工程考核辦法》，實施以獎代補，先建后補的辦法，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶籌資投勞，開展小型農(nóng)田水利基礎設施建設。當年，菁華鋪鄉(xiāng)陳家村、煤炭壩鎮(zhèn)賀家灣村用于的小型農(nóng)田水利工程建設的資金投入都在40 萬元以上。與此形成鮮明對比的是，西部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村，受財力、人力限制，投入不多。

由此可見，不同地方、不同社會組織既有許多相似和共同之處，又有著更多的具體差別，表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、思想上，體現(xiàn)在對水利基礎設施的投入、管理維護以及對投入和管理的思想認識上。具體體現(xiàn)在不同的地方籌資、投工投勞的難易程度和積極性上，以及對水利工程的管理與維護的效果上。

4 建議與對策

（1）以行政村為單元全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利建設。以大中型灌區(qū)末級渠系配套改造、山塘擴容增蓄、小溪河壩處險改造、小型提灌機埠更新改造、田間渠道整修襯砌為重點，全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利工程。

實施山塘、河壩綜合整治，做到蓄得住水。根據(jù)水文氣象、水土資源、作物、灌區(qū)規(guī)模、灌水方法及經(jīng)濟效益等因素，灌溉設計保證率達到70%以上。進行清淤擴容，清理深度達到原土層，至無污泥質(zhì)為止，保證蓄水量，從而滿足灌溉保證率；堤壩內(nèi)外出現(xiàn)滑坡、垮塌的地方進行處險加固；根據(jù)蓄水量按照泄洪要求建設標準的泄洪口； 堤壩頂寬根據(jù)實際情況應滿足穩(wěn)定及交通要求；根據(jù)高度確定內(nèi)外坡比；進行防滲護坡，減少水量損失。

實施灌溉、排澇渠系建設，做到水能放得出，排得干。渠道縱坡及斷面尺寸根據(jù)灌排流量、地形地貌確定，保證作物的需水量，達到灌溉或排水要求。防滲滿足規(guī)定的水利用系數(shù)； 渠道設計流速小于渠床土壤的允許不沖流速，大于允許不淤流速；保證設計輸水能力，邊坡穩(wěn)定和水流安全暢通；各級渠道之間和渠道各分段之間以及重要建筑物上、下游水面平順銜接；滲漏損失量較小；占地較少，工程量較??；施工、運行和管理方便。

（2）建立以各級財政投入為引導、群眾投資投勞的投入機制。根據(jù)2012年對寧鄉(xiāng)縣東部平原區(qū)、東南部和中部丘陵區(qū)及西部山區(qū)5 個典型村70 多個組實地調(diào)查結(jié)果表明，要保證水田得到有效灌溉，區(qū)域內(nèi)所屬各類小型農(nóng)田水利工程中，需要清淤、維修、加固的小型河壩有311 座，農(nóng)、斗、毛渠452 km，水面面積在1 畝以上的山（平）塘615 口，小型排灌機埠15 座。經(jīng)測算，畝平需要投入人、機、材3 125 元。

無疑，小型農(nóng)田水利基礎設施建設是一項投入巨大的工作，但在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中，又具有舉足輕重的地位和作用。如何破解這一難題？ 寧鄉(xiāng)縣在2013年、2014年的小型農(nóng)田水利工程建設中，提供了這樣一條思路：在建設機制上突出激勵引導作用，以公共財政投入為引導，充分發(fā)揮村組和群眾的自主性。

2013～2014年兩年中，寧鄉(xiāng)縣實施了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴容提質(zhì)工程考核辦法》，堅持“群眾自主”的政策，村、組小型農(nóng)田水利基礎設施建設由群眾共同商議確定項目，縣級財政畝平投入60 元作為機械、材料費補助，變以往“先給錢、再做事”為“先辦事，再補助”，實現(xiàn)了由“要我修水利”向“我要修水利”的轉(zhuǎn)變。僅2013年，全縣清淤山塘2 741 口、新建235 口，整治河道1 046 km，疏浚溝渠2 663 km，更新改造河壩360 座，引導社會投入5 億多元。很多連續(xù)10 幾年、甚至20 幾年的山塘、渠系都得到了清淤、維修。由此可以看出，以公共財政投入為引導的激勵機制，放大了財政投入的資金效益，充分激發(fā)了村、組、群眾興修水利的積極性，再現(xiàn)20 世紀80年代初期水利建設的熱潮。

（3）推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管轄范圍的水利管理體系建設。小型農(nóng)田水利工程量大而面廣，是灌溉體系的末梢；區(qū)域差異大，問題各不相同。管好、用好遍布田間地頭的這些工程，使之長期發(fā)揮效益，必須建設一支機構(gòu)穩(wěn)定、技術過硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層水利管理隊伍。

基層水利管理體系與群眾的聯(lián)系最直接，是農(nóng)村水利工程建設與管理的末梢，是保障水利基礎設施充分發(fā)揮其作用的最后一個環(huán)節(jié)。建立健全與此相適應的，以轄區(qū)內(nèi)耕地面積為人員定崗定編標準的，延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的水利管理體系，迫在眉睫。在定崗定編的基礎上，逐步健全完善面向村、組，以村為主體的小、微型水利工程投工投勞和工程管理機制，是解決建設與管理脫節(jié)的矛盾的根本辦法。

農(nóng)村水利不僅是是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的重要條件，更是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐、生態(tài)環(huán)境改進不可分割的保障系統(tǒng)。農(nóng)村水利建設要緊緊圍繞改善提高廣大人民群眾的生產(chǎn)生活條件，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求和提高人民生活質(zhì)量這一出發(fā)點，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，使水利建設與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應，讓農(nóng)村水利更好地服務于全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村建設。