黃 健
(寧鄉(xiāng)縣水土保持預防監(jiān)督局 長沙市 410600)
寧鄉(xiāng)縣是一個農(nóng)業(yè)大縣,現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口90 多萬,耕地9.47 萬hm2(142 萬畝),其中水田8 萬hm2(120 萬畝),是國家重要的商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品后勤基地,寧鄉(xiāng)也是一個水利大縣。但是小型農(nóng)田水利設施建設相對滯后,不能很好適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。特別是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任以來,水利建設更多地投入了到水庫等水利工程,小型農(nóng)田水利設施建設基本上處于停滯狀態(tài),導致許多山(平)塘成了“碟子塘”,渠道出現(xiàn)“腸梗阻”,造成“水庫有水田里干,渠道不通到處旱”的狀況。作為農(nóng)業(yè)大縣,農(nóng)田水利基礎設施在全縣發(fā)展大局中具有舉足輕重的地位和作用。研究解決小型農(nóng)田水利基礎設施“最后一公里”的建設與管理問題,無疑具有十分重大的意義。
寧鄉(xiāng)縣有小型農(nóng)田水利工程6.550 9 萬處,其中山(平)塘5.9 萬口、小型灌排泵站0.163 萬處、小型引水堰閘0.472 2 萬處、排澇閘42 座、小型雨水集蓄工程115 處。這些小型農(nóng)田水利工程大多為20 世紀50~70年代修建,運行至今大都已老化毀損。
其中,山塘分布極為普遍,地位非常重要。但自農(nóng)村實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來,山塘就基本處于無人管護的狀態(tài),淤塞嚴重,污染加劇,功能退化。有的變成了“臭水凼”,有的填平種菜,有的干脆在塘上建房,如此等等,致使山塘數(shù)量呈急劇銳減之勢。
與此同時,小型引水堰閘工程設計標準低,受當時財力、物力及技術條件限制,設備簡陋、配套不全,遺留問題多,竣工時就先天不足,長期運行后年久失修,工程老化、破損,險情隱患增多,加上資金短缺,目前對工程維修改造力度基本趕不上工程損毀老化的速度。同樣,小型排灌泵站由于運行時間長,機電設備老化速度加快,保證出力低,每年都有相當數(shù)量的水泵待修待換,加之水情的變化,揚程加大,裝機偏小,很多工程不能按設計運行。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以看出,提水設施機電設備完好率僅為40%左右。
小型農(nóng)田水利基礎設施大多是20 世紀50~70年代建成投入運行的,相當一段時間內(nèi)僅僅投入少量的資金進行一般的維護維修,甚至沒有投入,導致工程加劇老化,因而小缺陷、小問題不斷擴大、加劇,最終導致發(fā)生重大險情,不得不增加資金投入量。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后,實行的“一事一議”的籌資模式雖然解決了部分地方小型水利工程維護維修的問題,但由于地方經(jīng)濟、社會的差異性,同樣有一些地方的投入可以說是微乎其微。加上缺乏較為健全的管理體系,缺乏建設的整體規(guī)劃和投入的系統(tǒng)性,更凸現(xiàn)渠系維護管理、山塘清淤擴容等小型農(nóng)田水利工程問題重重。
(1)投入不足。一方面,水利基礎設施的投入不足首先體現(xiàn)在公共財政資金的投入不足上。另一方面,與20 世紀80年代前相比,對小型農(nóng)田水利基礎設施建設的投工投勞數(shù)量急劇減少。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后隨著勞務經(jīng)濟的發(fā)展,大量的農(nóng)村壯年勞動力外出務工,投工投勞十分困難。
(2)管理體制不相適應。水利基礎設施建設的投入不足不僅僅體現(xiàn)在政府財政對小型農(nóng)田水利工程建設的投入不足上,也體現(xiàn)在小型農(nóng)田水利基礎設施的管理上存在問題。水利工程管理體系不健全,導致農(nóng)村水利基礎設施建設的問題加劇。在水、路、電、通訊四大農(nóng)村基礎設施的排列次序來看,研究治水、管水的歷史最長。而管理組織體系的完善程度只能倒排,水利管理機構(gòu)的隊伍建設是最沒有受到重視、也最不完善、最不健全的。電力和通訊往往只要一條線路就可以連接到每個農(nóng)戶,每家農(nóng)戶也只要需要一條主路就基本可以滿足交通問題。而涉水這一塊,往往一個農(nóng)戶就涉及幾個水源、幾條渠系來供水,農(nóng)田水利的建設與管理問題由此而更體現(xiàn)出系統(tǒng)的復雜性。
沒有延伸到行政村的水利管理體系,增加了解決水利工程主體的系統(tǒng)性、特殊性和公益性與當前分戶經(jīng)營體制的農(nóng)戶之間相互具有獨立分散性這一矛盾的困難程度。而目前連鄉(xiāng)、鎮(zhèn)這一層次的水利管理隊伍,也有相當一部分的機構(gòu)無法維持正常運轉(zhuǎn),要解決這一矛盾的困難程度更加增大。沒有一個業(yè)務能力較強、定員完善的管理體系,建管分離的問題無法得到解決。
農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立性之間的矛盾,需要我們不斷探索、嘗試建立農(nóng)村水利基礎設施的投入、管理機制,立足于不同的實際情況解決突出問題。
小型農(nóng)田水利基礎設施的建設和管理,存在有兩個方面的問題: 一是經(jīng)過20 世紀50~70年代大規(guī)模水利建設后形成的水利設施以及之后新建的水利設施所構(gòu)成的水利工程系統(tǒng); 二是分戶管理經(jīng)營體制下的維護、使用的管理系統(tǒng)。前為物的因素,后為人的因素,而兩者之間存在的矛盾就是整體的系統(tǒng)性與個體的獨立分散性之間的矛盾。農(nóng)田水利基礎設施的建設與管理的研究必須將兩者結(jié)合起來分析。而當前及過去一段時間內(nèi)水利工程的建設管理中存在的問題恰恰源于將上述兩者割裂開來,因此,水利基礎設施的建設必須考慮到農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性、公益性,與分戶經(jīng)營體制下工程維修、使用的自主性、獨立性之間的矛盾。
(1)小型農(nóng)田水利基礎設施的系統(tǒng)性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立分散性之間的矛盾。以山塘、河壩、渠道、泵站為組成系統(tǒng)的水利工程,要發(fā)揮其作用,水利系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)缺一不可。一個方面體現(xiàn)在水從水源工程經(jīng)渠道到田間灌溉系統(tǒng)相互的關聯(lián)性。工程任何一部分的破損都將導致整個灌溉系統(tǒng)失效。山塘、河壩是水源,在保證安全的同時,能夠蓄得住、滿足水量需要;機埠的進水渠、泵房和機組能正常運轉(zhuǎn);供水的渠道能暢通、不浪費水,才能保證農(nóng)田灌溉需要。另一方面體現(xiàn)在維護這個系統(tǒng)的日常正常運行也必須有一個能夠正常運行的管理系統(tǒng)。工程系統(tǒng)和管理系統(tǒng)兩者同時能夠正常運行,才能有效發(fā)揮水利工程的效用。而目前小型農(nóng)田水利工程年久失修、損壞嚴重,加上農(nóng)村分戶自主經(jīng)營的體制下工程維修資金缺乏來源,投入不足,管理維護不到位,甚至無人管理,從而嚴重影響了小型農(nóng)田水利設施工程效益的發(fā)揮。
(2)小型農(nóng)田水利基礎設施建設的特殊性、公益性與分戶經(jīng)營體制下的自主性、獨立性之間的矛盾。以農(nóng)村河道、山塘、河壩、渠道、泵站為系統(tǒng)的水利工程,其特殊性表現(xiàn)在農(nóng)田水利受自然因素制約,很難通過市場來有效供給;即使市場供給,也是低效益。農(nóng)村水利基礎設施的公益性,源于農(nóng)田水利的系統(tǒng)性和特殊性。一般水利工程的所有權、使用權、管理權均無法為單一主體所有。
農(nóng)村河道、河道內(nèi)的河壩及其灌溉設施、山塘、泵站為國家或集體所有,這些設施不是一個農(nóng)戶或部分農(nóng)戶能夠承擔起建設與管理責任的。在建設與管理中,自20 世紀80年代后,沒有農(nóng)戶的同意(或沒有相關補償措施)便不能占用或損害分散經(jīng)營的農(nóng)戶土地的使用權收益,也導致小型農(nóng)田水利工程得不到有效維修。渠系得不到有效維護,灌溉難以實行,導致系統(tǒng)運行狀況日趨惡化。而80年代前,水利工程能有效發(fā)揮作用,在于水利工程管理單位與相關受益單位形成了專管與群管相結(jié)合的管理與維護機制。
(3)小型農(nóng)田水利基礎設施建設的特殊性、公益性與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的不均衡性之間的矛盾。寧鄉(xiāng)縣東南、東北和東部地區(qū)緊靠長沙市,如煤炭壩、菁華鋪等鄉(xiāng)鎮(zhèn),經(jīng)濟較為活躍,60%的村每年可用財力有(20~40)萬元,人均可支配收入1 萬元以上;而地處西部山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),有部分村無收入來源,人均純收不足6 000 元,屬縣級貧困村。2014年,寧鄉(xiāng)縣出臺了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴容提質(zhì)工程考核辦法》,實施以獎代補,先建后補的辦法,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶籌資投勞,開展小型農(nóng)田水利基礎設施建設。當年,菁華鋪鄉(xiāng)陳家村、煤炭壩鎮(zhèn)賀家灣村用于的小型農(nóng)田水利工程建設的資金投入都在40 萬元以上。與此形成鮮明對比的是,西部山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村,受財力、人力限制,投入不多。
由此可見,不同地方、不同社會組織既有許多相似和共同之處,又有著更多的具體差別,表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、思想上,體現(xiàn)在對水利基礎設施的投入、管理維護以及對投入和管理的思想認識上。具體體現(xiàn)在不同的地方籌資、投工投勞的難易程度和積極性上,以及對水利工程的管理與維護的效果上。
(1)以行政村為單元全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利建設。以大中型灌區(qū)末級渠系配套改造、山塘擴容增蓄、小溪河壩處險改造、小型提灌機埠更新改造、田間渠道整修襯砌為重點,全面規(guī)劃小型農(nóng)田水利工程。
實施山塘、河壩綜合整治,做到蓄得住水。根據(jù)水文氣象、水土資源、作物、灌區(qū)規(guī)模、灌水方法及經(jīng)濟效益等因素,灌溉設計保證率達到70%以上。進行清淤擴容,清理深度達到原土層,至無污泥質(zhì)為止,保證蓄水量,從而滿足灌溉保證率;堤壩內(nèi)外出現(xiàn)滑坡、垮塌的地方進行處險加固;根據(jù)蓄水量按照泄洪要求建設標準的泄洪口; 堤壩頂寬根據(jù)實際情況應滿足穩(wěn)定及交通要求;根據(jù)高度確定內(nèi)外坡比;進行防滲護坡,減少水量損失。
實施灌溉、排澇渠系建設,做到水能放得出,排得干。渠道縱坡及斷面尺寸根據(jù)灌排流量、地形地貌確定,保證作物的需水量,達到灌溉或排水要求。防滲滿足規(guī)定的水利用系數(shù); 渠道設計流速小于渠床土壤的允許不沖流速,大于允許不淤流速;保證設計輸水能力,邊坡穩(wěn)定和水流安全暢通;各級渠道之間和渠道各分段之間以及重要建筑物上、下游水面平順銜接;滲漏損失量較小;占地較少,工程量較??;施工、運行和管理方便。
(2)建立以各級財政投入為引導、群眾投資投勞的投入機制。根據(jù)2012年對寧鄉(xiāng)縣東部平原區(qū)、東南部和中部丘陵區(qū)及西部山區(qū)5 個典型村70 多個組實地調(diào)查結(jié)果表明,要保證水田得到有效灌溉,區(qū)域內(nèi)所屬各類小型農(nóng)田水利工程中,需要清淤、維修、加固的小型河壩有311 座,農(nóng)、斗、毛渠452 km,水面面積在1 畝以上的山(平)塘615 口,小型排灌機埠15 座。經(jīng)測算,畝平需要投入人、機、材3 125 元。
無疑,小型農(nóng)田水利基礎設施建設是一項投入巨大的工作,但在經(jīng)濟社會發(fā)展大局中,又具有舉足輕重的地位和作用。如何破解這一難題? 寧鄉(xiāng)縣在2013年、2014年的小型農(nóng)田水利工程建設中,提供了這樣一條思路:在建設機制上突出激勵引導作用,以公共財政投入為引導,充分發(fā)揮村組和群眾的自主性。
2013~2014年兩年中,寧鄉(xiāng)縣實施了《寧鄉(xiāng)縣農(nóng)村田間水利擴容提質(zhì)工程考核辦法》,堅持“群眾自主”的政策,村、組小型農(nóng)田水利基礎設施建設由群眾共同商議確定項目,縣級財政畝平投入60 元作為機械、材料費補助,變以往“先給錢、再做事”為“先辦事,再補助”,實現(xiàn)了由“要我修水利”向“我要修水利”的轉(zhuǎn)變。僅2013年,全縣清淤山塘2 741 口、新建235 口,整治河道1 046 km,疏浚溝渠2 663 km,更新改造河壩360 座,引導社會投入5 億多元。很多連續(xù)10 幾年、甚至20 幾年的山塘、渠系都得到了清淤、維修。由此可以看出,以公共財政投入為引導的激勵機制,放大了財政投入的資金效益,充分激發(fā)了村、組、群眾興修水利的積極性,再現(xiàn)20 世紀80年代初期水利建設的熱潮。
(3)推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管轄范圍的水利管理體系建設。小型農(nóng)田水利工程量大而面廣,是灌溉體系的末梢;區(qū)域差異大,問題各不相同。管好、用好遍布田間地頭的這些工程,使之長期發(fā)揮效益,必須建設一支機構(gòu)穩(wěn)定、技術過硬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層水利管理隊伍。
基層水利管理體系與群眾的聯(lián)系最直接,是農(nóng)村水利工程建設與管理的末梢,是保障水利基礎設施充分發(fā)揮其作用的最后一個環(huán)節(jié)。建立健全與此相適應的,以轄區(qū)內(nèi)耕地面積為人員定崗定編標準的,延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的水利管理體系,迫在眉睫。在定崗定編的基礎上,逐步健全完善面向村、組,以村為主體的小、微型水利工程投工投勞和工程管理機制,是解決建設與管理脫節(jié)的矛盾的根本辦法。
農(nóng)村水利不僅是是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的重要條件,更是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐、生態(tài)環(huán)境改進不可分割的保障系統(tǒng)。農(nóng)村水利建設要緊緊圍繞改善提高廣大人民群眾的生產(chǎn)生活條件,改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境,滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求和提高人民生活質(zhì)量這一出發(fā)點,全面規(guī)劃,統(tǒng)籌兼顧,使水利建設與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相適應,讓農(nóng)村水利更好地服務于全面建設小康社會和社會主義新農(nóng)村建設。