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(1、2 南京師范大學(xué),江蘇 南京 210023)

從街頭官僚到公共服務(wù)者：基層服務(wù)型政府建設(shè)的政治社會(huì)學(xué)研究
——以公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化為視角

錢(qián)再見(jiàn)1,吉海燕2

(1、2 南京師范大學(xué),江蘇 南京 210023)

街頭官僚是指處于科層組織基層同時(shí)也是公共服務(wù)第一線的政府工作人員。從政治社會(huì)學(xué)角度來(lái)看，街頭官僚的權(quán)力來(lái)源于其與組織、服務(wù)對(duì)象以及規(guī)則的互動(dòng)過(guò)程。街頭官僚影響我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)的權(quán)力因素主要體現(xiàn)在權(quán)力目標(biāo)越位、權(quán)力責(zé)任錯(cuò)位、權(quán)力監(jiān)督缺位等方面。為發(fā)揮街頭官僚在我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)中的積極作用，實(shí)現(xiàn)從官僚走向服務(wù)者，必須對(duì)街頭官僚的權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)控，促進(jìn)其公共權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化。

街頭官僚；基層服務(wù)型政府；自由裁量權(quán)；公共權(quán)力；服務(wù)者

街頭官僚(street-level bureaucrat)是指處于科層組織基層同時(shí)也是公共服務(wù)第一線的政府工作人員，也被稱為基層官僚或一線官僚，他們是政府雇員中直接同公民打交道的基層公務(wù)員。具體說(shuō)來(lái)，他們主要是直接履行行政監(jiān)管、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政稽查等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法職責(zé)的公務(wù)人員。交警、城管以及其他“窗口”部門(mén)的一線工作人員，都可以被視為典型的“街頭官僚”。由于基層工作的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，他們擁有相當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)甚至可以對(duì)其所執(zhí)行的公共政策進(jìn)行政策執(zhí)行再?zèng)Q策。近些年來(lái)，交警、城管等街頭官僚與公民的矛盾沖突占據(jù)了社會(huì)問(wèn)題焦點(diǎn)的很大比重?；鶎诱毴藛T的墮政，以及政策執(zhí)行乏力而導(dǎo)致的政策擱淺等，使得我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)受到了很大的影響。深入研究基層公務(wù)人員群體對(duì)于我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政治社會(huì)學(xué)視域中的街頭官僚及其權(quán)力分析

1977年，美國(guó)行政學(xué)者邁克爾·利普斯基(Michael Lipsky)《走向街頭官僚理論》(Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices)一文認(rèn)為，“街頭官僚是指依據(jù)法律法規(guī)直接面對(duì)公民實(shí)施行政管理的國(guó)家基層公務(wù)員”。[1]按照他的解釋，街頭官僚是指處于低層次行政執(zhí)行單位，同時(shí)也是最前線的政府工作人員，包括警察、公立學(xué)校的教師、社會(huì)工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員，等等。1997年，帕特里克·G·斯科特(Patrick G. Scott)對(duì)研究街頭官僚的文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)街頭官僚決策因素的研究基本是基于官僚個(gè)人特征、組織特征、顧客(或服務(wù)對(duì)象)特征這三方面進(jìn)行的。[2]本文在此基礎(chǔ)上，從政治社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，進(jìn)一步分析街頭官僚權(quán)力的社會(huì)來(lái)源。

(一)街頭官僚的權(quán)力來(lái)源于其與組織的互動(dòng)過(guò)程

這里所說(shuō)的組織性權(quán)力實(shí)際上是一種正式權(quán)力或職位權(quán)力，是組織所賦予的崗位權(quán)力，它以服從為前提，具有明顯的強(qiáng)制性。這種權(quán)力是由公共服務(wù)者在組織中所處的職位所決定的。組織性權(quán)力是一種法定權(quán)，主要包括：決策權(quán)、組織權(quán)、指揮權(quán)、人事權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)等。法定權(quán)力與公共服務(wù)者個(gè)人因素?zé)o關(guān)。從政治社會(huì)學(xué)的視角來(lái)看，權(quán)力不過(guò)是政治社會(huì)中的一個(gè)角色，無(wú)論是什么人承擔(dān)了這一角色，就具有了相應(yīng)的權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。早期一些學(xué)者在20世紀(jì)六七十年代即從社會(huì)學(xué)的角度研究了街頭官僚的行為與決策，如洛杉磯加州大學(xué)社會(huì)學(xué)教授喬治·A·米勒(George A. Miller)[3]、紐約城市大學(xué)亨特學(xué)院(The City University of New York, CUNY-Hunter College)社會(huì)學(xué)教授內(nèi)奧米·克勒格爾(Naomi Kroeger)[4]主要研究了街頭官僚(作為決策者)的個(gè)人特征如何影響街頭官僚的決策，美國(guó)組織社會(huì)學(xué)家邁克爾·艾肯(Michael Aiken)和馬里蘭大學(xué)榮休社會(huì)學(xué)教授杰拉爾德·海格(Jerald Hage)[5]、洛杉磯加州大學(xué)社會(huì)學(xué)教授哈里·A·沃瑟曼(Harry A. Wasserman, 1921～2004)[6]等人主要關(guān)注組織特征如何影響街頭官僚的決策。1983年，科羅拉多州立大學(xué)斯科特·T.摩爾(Scott T. Moore)教授主張用一種“政治話語(yǔ)”的理論來(lái)分析和理解街頭官僚的決策與行為，在這種“政治話語(yǔ)”理論中，街頭官僚變成了政治家，其街頭決策行為具有政治性。[7]P74-94科層制理論認(rèn)為，為了有效地進(jìn)行社會(huì)管理，政府組織通常表現(xiàn)為一種層級(jí)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)以逐級(jí)授權(quán)為基礎(chǔ)，表現(xiàn)為上下級(jí)權(quán)力的統(tǒng)屬關(guān)系。在等級(jí)森嚴(yán)的科層體系中，街頭官僚是處于公共政策鏈條最末端的執(zhí)行者，其最重要的目標(biāo)在于效忠組織目標(biāo)，但是在實(shí)際上他們擁有較大“政策制定”功能或政策執(zhí)行再?zèng)Q策職權(quán)，享有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。在其他官員那里，政策只是寫(xiě)在紙上的條款；但只有到了街頭官僚那里，這一紙政策才可能變成公民實(shí)實(shí)在在的獲益與處罰。

(二)街頭官僚的權(quán)力來(lái)源于其與服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)過(guò)程

街頭官僚在窗口空間及社區(qū)空間展現(xiàn)的空間性權(quán)力實(shí)際上是一種互動(dòng)性權(quán)力。街頭官僚與公民在特定的空間內(nèi)共同參與的面對(duì)面的正式社會(huì)互動(dòng)，在此過(guò)程中雙方建構(gòu)了彼此的行動(dòng)和意識(shí)。社會(huì)政治空間就是一個(gè)大舞臺(tái)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、街頭官僚和普通公民都是其中的臨時(shí)演員，這里雖然沒(méi)有固定的腳本，但是劇情總是根據(jù)不同社會(huì)角色成員各自的行動(dòng)及相互的反應(yīng)而逐漸發(fā)展下去的。[8]根據(jù)社會(huì)交換理論的解釋，權(quán)力正是在不平衡的社會(huì)交換和社會(huì)互動(dòng)中產(chǎn)生的。1980年，李普斯基正式出版《街頭官僚：公共服務(wù)中的個(gè)人困惑》(Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices)，再次明確指出，街頭官僚是那些“一線公共服務(wù)工作人員，他們?cè)诠ぷ髦型癞a(chǎn)生了直接的交流接觸，并且在他們工作的執(zhí)行過(guò)程中具有大量的自由裁量權(quán)。”[9]P3這種自由裁量權(quán)正是在與服務(wù)對(duì)象的互動(dòng)過(guò)程中實(shí)實(shí)在在地體現(xiàn)出來(lái)的。對(duì)于這些服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)，如何與街頭官僚打交道往往也是至關(guān)重要的。畢竟，“縣官不如現(xiàn)管”，遇到問(wèn)題，找高層領(lǐng)導(dǎo)，不如找直接負(fù)責(zé)的人更實(shí)際，更能解決問(wèn)題。1981年，查爾斯·T·古德塞爾(Charles T. Goodsell)[10]、葉?？āすM(fèi)爾德(Yeheskel Hasenfeld)[11]和丹尼爾·斯坦美茨(Daniel Steinmetz)等學(xué)者，從服務(wù)對(duì)象的特征出發(fā)，研究了顧客的特征是如何影響街頭官僚的決策。在我國(guó)，典型的街頭官僚既包括警察、城管、收稅員等在街頭巷尾執(zhí)勤或巡邏的行政執(zhí)法者和那些走街串巷上門(mén)服務(wù)的社區(qū)官僚，也包括科層組織中面向公眾提供公共服務(wù)的窗口官僚。無(wú)論是窗口官僚還是社區(qū)官僚，由于其是在服務(wù)窗口、街道辦、居委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村頭與居民直接打交道，在面對(duì)面的互動(dòng)中決定了許多公共政策的具體落實(shí)，他們對(duì)于公共政策的理解與執(zhí)行方式直接影響著許多公民的利益。

(三)街頭官僚的權(quán)力來(lái)源于其與規(guī)則的互動(dòng)過(guò)程

在法治國(guó)家中，統(tǒng)治個(gè)體的只是那些體現(xiàn)公意的、經(jīng)過(guò)民主程序制定的并事先公布的法律規(guī)則和原則，而且公共權(quán)力的創(chuàng)設(shè)和運(yùn)作都必須受制于這些法律規(guī)則和原則。其實(shí)，規(guī)則統(tǒng)治總是或多或少為人的能動(dòng)作用留出空間。因此，法律規(guī)則發(fā)生作用的真實(shí)過(guò)程永遠(yuǎn)是“人-規(guī)則”之間的互動(dòng)過(guò)程。即便規(guī)則看起來(lái)明確具體，適用規(guī)則的主體對(duì)規(guī)則的理解、對(duì)事實(shí)判斷以及對(duì)糾紛、事務(wù)決斷的存在，也表明規(guī)則帶給我們的其實(shí)只是一種“確定的不確定性”。我們不難發(fā)現(xiàn)，個(gè)人基于主觀的理解、判斷而作出選擇的過(guò)程，正是典型自由裁量過(guò)程。[12]但誠(chéng)如李普斯基所指出的，街頭官僚的專長(zhǎng)及其所掌握的關(guān)于工作場(chǎng)景的知識(shí)、街頭工作的獨(dú)特性質(zhì)與特征、監(jiān)督街頭官僚行為的內(nèi)在困難等，都使得街頭官僚易于運(yùn)用各種各樣掌握的資源來(lái)抵制管理者的監(jiān)督、控制和約束。而按照約翰·加爾布雷斯的“雙峰對(duì)稱”理論，“組織只有贏得內(nèi)部對(duì)其目標(biāo)的服從時(shí)才能贏得外部的服從。其外在權(quán)力的大小和可靠性取決于內(nèi)部服從的程度”。[13]P44因而，在整個(gè)行政層級(jí)中，街頭官僚處于絕對(duì)從屬地位，負(fù)有服從上級(jí)的義務(wù)。事實(shí)上，這種對(duì)街頭官僚“受命執(zhí)行”角色的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致上層決策者對(duì)這一層級(jí)重視不夠?；蛘呤?，上層決策者忽視了街頭官僚在整個(gè)公共政策鏈條中潛在的和現(xiàn)實(shí)的影響力，從而一定程度上放松了對(duì)這一群體的教育、監(jiān)督與管理，[14]導(dǎo)致實(shí)踐中的缺乏回應(yīng)性、濫用職權(quán)、不守規(guī)則、不尊重服務(wù)對(duì)象等。而在一個(gè)不守規(guī)則的環(huán)境中，街頭官僚不但可以創(chuàng)設(shè)法外權(quán)力，而且能夠在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化這種權(quán)力。

二、街頭官僚影響我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)的權(quán)力因素

服務(wù)型政府作為服務(wù)導(dǎo)向的政府，最終需要落實(shí)到人身上，因此，作為基層公務(wù)人員的街頭官僚是基層服務(wù)型政府建設(shè)的重要影響因素。作為政府部門(mén)最直接、最基層與群眾接觸最密切的一個(gè)特殊群體，街頭官僚在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，有著特殊的積極作用。但是，任何權(quán)力都具有兩面性，街頭官僚手中的權(quán)力也不例外。如果運(yùn)用不當(dāng)，街頭官僚的權(quán)力也會(huì)走向反面，從而制約我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)。在實(shí)踐中，街頭官僚影響我國(guó)基層服務(wù)型政府建設(shè)的權(quán)力因素主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)街頭官僚權(quán)力目標(biāo)越位

必須承認(rèn)，街頭官僚權(quán)力目標(biāo)中客觀存在著“自利人”取向。人具有社會(huì)屬性和自然屬性，二者不可分割。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步的總體條件下，承擔(dān)著諸多社會(huì)角色的街頭官僚在多元化的價(jià)值追求中自然會(huì)有“自利人”的取向，對(duì)他們而言“公共利益與他們的私人利益和特殊利益混為一體并常?；ハ鄾_突”[15]P42，個(gè)人利益越來(lái)越容易超越公共性而躍居理性選擇的首位，導(dǎo)致公共目標(biāo)的缺失。同時(shí)，街頭官僚中也遺存著“官本位”意識(shí)和官僚主義作風(fēng)。很多人都認(rèn)為，官僚主義只有上邊才會(huì)有，當(dāng)官的人才會(huì)犯此類毛病。其實(shí)不然，官僚主義的最大市場(chǎng)恰恰就在基層，最精彩的表演也常常在基層。因?yàn)橹挥忻鎸?duì)老百姓的時(shí)候，官僚主義的特征才能淋漓盡致地表現(xiàn)出來(lái)。街頭官僚本來(lái)應(yīng)該是執(zhí)行政策并且直接為老百姓提供公共服務(wù)的，但是，其權(quán)力目標(biāo)的越位卻改變了服務(wù)的方向和宗旨，變成了為少數(shù)人服務(wù)，為自己人服務(wù)，為人民幣服務(wù)。在很多人看來(lái)，涉案金額高達(dá)千萬(wàn)元甚至上億元的“巨貪”肯定都是一些位高權(quán)重的大官。殊不知，近些年來(lái)，官位不及“七品芝麻官”大的科級(jí)、股級(jí)“小官”已儼然成了各類貪腐大案的“主角”?！靶」倬挢潯钡奶攸c(diǎn)是官不大、但長(zhǎng)期扎根在基層、人情關(guān)系網(wǎng)錯(cuò)綜復(fù)雜，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，甚至亦可權(quán)傾一方。這些“蟻貪”雖然身在基層，但其腐敗行為直接危害群眾利益，損害政府的公信力，對(duì)國(guó)家的危害很大。1997年，瑪麗莎·凱利(Marisa Kelly)發(fā)現(xiàn)，組織文化中強(qiáng)調(diào)的價(jià)值影響著結(jié)構(gòu)的特征，從而在一定程度上影響和制約著官僚的自由裁量權(quán)。[16]我國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些腐朽思想導(dǎo)致了街頭官僚的服務(wù)意識(shí)和法制觀念淡薄，在當(dāng)前基層服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程中，一部分街頭官僚無(wú)視群眾的需要，為追求自身利益濫用職權(quán)、歧視公眾等現(xiàn)象給服務(wù)型政府建設(shè)造成了極大的阻力。

(二)街頭官僚權(quán)力責(zé)任錯(cuò)位

街頭官僚在基層執(zhí)法、服務(wù)于民，作為政府的形象代表，他們負(fù)有為公民提供良好服務(wù)之責(zé)任。“上面千條線，底下一根針”，基層官僚要做的工作很多，要完成的任務(wù)很多、很雜，也很具體，但是，支撐街頭官僚落實(shí)良好服務(wù)品質(zhì)的資源，始終處于匱乏的狀態(tài)，他們擁有的和可以支配的資源對(duì)于他們需要完成的工作和任務(wù)來(lái)說(shuō)，經(jīng)常是不足的。而公共政策的貫徹落實(shí)最終都有賴于街頭官僚認(rèn)真而正確的執(zhí)行，因此，在面對(duì)資源的稀缺有限，他們往往采取某種不合作的策略來(lái)抵制其所在的基層官僚組織的命令，按照自己的偏好處理工作流程和完成工作任務(wù)。同時(shí)，人情、面子、關(guān)系網(wǎng)的存在也妨礙了街頭官僚公平、公正、公開(kāi)的行使手中的權(quán)力，切實(shí)依法、依規(guī)則履職盡責(zé)，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的責(zé)任。作為中國(guó)人行為、心理的傳統(tǒng)習(xí)慣，人情、面子、關(guān)系網(wǎng)的表現(xiàn)形式不盡相同，但是卻一直對(duì)社會(huì)生活的方方面面產(chǎn)生極大的影響。人情、面子、關(guān)系網(wǎng)是有價(jià)值的無(wú)形資本，利用它，能夠達(dá)到功利目的。這既是中國(guó)人在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中特別看重它的特殊原因，也是產(chǎn)生其負(fù)功能和負(fù)效應(yīng)的原因。對(duì)于不同的服務(wù)對(duì)象，街頭官僚常常抱以不同的態(tài)度。這種“熟人偏向”弱化了法治，用關(guān)系代替規(guī)則，以個(gè)人的面子代替了法律的權(quán)威，很容易使得社會(huì)正義和公平的天平在人情世故中發(fā)生傾斜。

(三)街頭官僚權(quán)力監(jiān)督缺位

這里我們主要考察科層組織自身以及外部公眾對(duì)于街頭官僚權(quán)力的監(jiān)督。由于信息不對(duì)稱，科層組織對(duì)于街頭官僚的權(quán)力行使過(guò)程的監(jiān)督是乏力的。不難理解，街頭官僚與其所在的基層官僚組織之間的信息往往是不對(duì)稱的，具體來(lái)說(shuō)，在信息自上而下的傳遞過(guò)程中，最終街頭官僚接受到的政策信息已喪失部分重要內(nèi)容，甚至有的已失去原意，因而“政策走樣”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)，在自下而上的傳遞過(guò)程中，唯有街頭官僚獲得的信息最能反應(yīng)真實(shí)的民意。但是，由于每個(gè)層級(jí)只向上級(jí)反映有利于體現(xiàn)其政績(jī)的正面信息，而刻意掩蓋隱瞞負(fù)面信息，因此在向上傳遞過(guò)程中，每個(gè)層級(jí)都會(huì)對(duì)信息做一定的篩選和處理，最終抵達(dá)最頂層管理者的信息真實(shí)度已大大降低。這就必然導(dǎo)致科層組織對(duì)于街頭官僚的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。1978年，杰弗里·M·普羅塔斯(Jeffrey Manditch Prottas)發(fā)表《公共服務(wù)官僚機(jī)構(gòu)的街頭官僚的權(quán)力》(ThePoweroftheStreet-levelBureaucracyinPublicServiceBureaucracies)一文，深入分析了街頭官僚對(duì)于信息的控制給組織監(jiān)控造成的困難。[17]同樣，外部公眾對(duì)于街頭官僚權(quán)力的監(jiān)督也是難以奏效的。在我國(guó)，隨著政治現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)以及利益多元化格局的形成，公眾的主體意識(shí)固然已經(jīng)變得越來(lái)越強(qiáng)了。但是，當(dāng)公眾遭受到街頭官僚不合理、不公正的執(zhí)法時(shí)，可供他們選擇的維權(quán)空間也非常之小。在面對(duì)各種處罰工具與權(quán)力體系交織的公共權(quán)威時(shí)，往往選擇忍氣吞聲。同時(shí)，由于雙方關(guān)系不對(duì)等，相關(guān)信息的不公開(kāi)，公眾監(jiān)督也是不力的甚至是缺位的。

三、加強(qiáng)街頭官僚權(quán)力監(jiān)控，建設(shè)基層服務(wù)型政府

為發(fā)揮街頭官僚在我國(guó)基層服務(wù)型政府構(gòu)建中的積極作用，實(shí)現(xiàn)從官僚走向服務(wù)者，必須對(duì)街頭官僚的權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)控，促進(jìn)其公共權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化。

(一)激發(fā)街頭官僚的道德自覺(jué)，樹(shù)立正確的權(quán)力觀

要使街頭官僚在外在監(jiān)控缺位的條件下，依照道德律令的要求，自覺(jué)遵守法治規(guī)范，秉持公共精神，做出合乎公共利益的負(fù)責(zé)行為，光靠限制是不夠的，最重要的是在價(jià)值觀念上喚醒他們善的信念，激發(fā)他們的道德自覺(jué)和倫理自主性，完善他們的倫理人格。街頭官僚應(yīng)在價(jià)值觀念上重視道德的規(guī)范作用，當(dāng)法治理念、責(zé)任理念、服務(wù)理念以及廉潔理念深入到每個(gè)街頭官僚心中，并成為其行動(dòng)準(zhǔn)則時(shí)，政府與公眾的和諧之路才會(huì)出現(xiàn)。同時(shí)，要加強(qiáng)道德教育，強(qiáng)化倫理責(zé)任意識(shí)。街頭官僚是政府職能的實(shí)際履行者，其良好的公共倫理素質(zhì)是進(jìn)行公共服務(wù)的思想先導(dǎo)，是將行政權(quán)力用于維護(hù)公共利益、提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)利等目的的思想保障。因此，在基層服務(wù)型政府的構(gòu)建中，應(yīng)重視對(duì)街頭官僚進(jìn)行理想信念教育，提高思想認(rèn)識(shí)，陶冶道德情操，引導(dǎo)樹(shù)立正確的權(quán)力觀、是非觀、善惡觀，從而養(yǎng)成良好的公共服務(wù)倫理習(xí)慣。所以，要通過(guò)教育強(qiáng)化街頭官僚的責(zé)任意識(shí)，正確認(rèn)識(shí)和處理好街頭官僚與公民的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從政府權(quán)力本位觀念向政府責(zé)任本位觀念的轉(zhuǎn)變，從而使街頭官僚自覺(jué)履行對(duì)人民的責(zé)任。

(二)完善內(nèi)部管理機(jī)制，奠定權(quán)力公開(kāi)化運(yùn)行的組織基礎(chǔ)

僅僅在價(jià)值觀念上依靠街頭官僚的道德自律是不夠的，還要形成一種內(nèi)部的組織管理機(jī)制使街頭官僚能自覺(jué)地控制自由裁量權(quán)并轉(zhuǎn)變?yōu)楹侠淼男袆?dòng)。具體來(lái)說(shuō)：首先，落實(shí)街頭官僚問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)將原來(lái)純粹向上的負(fù)責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蜇?fù)責(zé)機(jī)制。政府不再只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。[18]通過(guò)服務(wù)性績(jī)效測(cè)量體系的設(shè)計(jì)(包括績(jī)效管理的理念目標(biāo)、程序、機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系以及評(píng)估方法等)來(lái)引導(dǎo)街頭官僚更好地服務(wù)，從而間接地促進(jìn)對(duì)街頭官僚的政治問(wèn)責(zé)。其次，建立多元激勵(lì)機(jī)制。作為街頭空間的街頭官僚，他們?cè)谕耆_(kāi)放并陌生的環(huán)境中工作，會(huì)遭遇各種不確定性情形，甚至是危險(xiǎn)，再加上高負(fù)荷的工作量，這些往往會(huì)導(dǎo)致他們選擇性地執(zhí)行政策，或者機(jī)械化、常規(guī)化地處理工作，在執(zhí)行工作中敷衍了事，進(jìn)而影響到政策執(zhí)行力。所以應(yīng)完善工作激勵(lì)和制度激勵(lì)在內(nèi)的多元化激勵(lì)機(jī)制，對(duì)街頭官僚實(shí)施合理、有效的獎(jiǎng)懲措施，最大程度地鼓勵(lì)基層執(zhí)法人員的士氣，提高其執(zhí)行意志力，使其能在工作中認(rèn)真履行職責(zé)，從而綜合提高政策執(zhí)行力。第三，引入公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。充分放權(quán)于民眾，壓縮街頭官僚的權(quán)力空間，在公共服務(wù)和公共物品的供給過(guò)程中，實(shí)行分權(quán)授權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化，將許多以前由政府單獨(dú)提供的公共服務(wù)的所有權(quán)和管理權(quán)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織，有效地防止街頭官僚追求私利的失范行為?？梢酝ㄟ^(guò)競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)簽訂合同的方式，把一些公共服務(wù)承包出去；對(duì)某些提供公共服務(wù)的公營(yíng)部門(mén)進(jìn)行公司化改造，或放松規(guī)制，讓民營(yíng)部門(mén)直接參與公共服務(wù)的供給。第四，完善組織內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制。根據(jù)街頭官僚理論，從組織管理者的角度對(duì)街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，則著眼于組織本身的設(shè)置，通過(guò)對(duì)組織目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和流程的重新界定和再造來(lái)實(shí)現(xiàn)操作的標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范街頭官僚可以運(yùn)用的各種資源和手段的條件，從而提高街頭官僚的執(zhí)行效率和行動(dòng)效能。在組織內(nèi)部建構(gòu)監(jiān)察機(jī)制，發(fā)揮廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等三個(gè)方面的功能。第五，增進(jìn)街頭官僚的回應(yīng)性，建立技術(shù)監(jiān)控機(jī)制。隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展和電子化政府的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的街頭官僚逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌聊还倭拧薄?002年，荷蘭烏特勒支大學(xué)治理學(xué)院教授馬克·波文斯(Mark Bovens)和荷蘭蒂爾堡大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)斯塔夫羅斯·佐瑞迪斯(Stavros Zouridis)在《從街頭官僚到系統(tǒng)官僚——信息和通信技術(shù)如何轉(zhuǎn)化為行政裁量權(quán)與法制》(FromStreet-levelBureaucracytoSystem-levelBureaucracy.HowICTisTransformingAdministrativeDiscretionandConstitutionalControl)一文中提出了“系統(tǒng)官僚理論”[19](System-levelBureaucraciesTheory)。在由“街頭官僚”轉(zhuǎn)變到“屏幕官僚”再轉(zhuǎn)變到“系統(tǒng)官僚”的背后，對(duì)于權(quán)力濫用的監(jiān)控有了新的可能。一方面，用信息化和數(shù)字化手段將法律、行政的定性管理方法加以量化并將其存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，可以使街頭官僚的行為精確化。另一方面，通過(guò)電子政府建設(shè)改進(jìn)對(duì)公民的回應(yīng)性。有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術(shù)，通過(guò)不同的信息服務(wù)設(shè)施，對(duì)民眾提供自動(dòng)化的信息及其他服務(wù)，保障利益相關(guān)人的知情權(quán)，為公眾利益表達(dá)提供更多的渠道，改進(jìn)政府對(duì)公民的應(yīng)答方式，從而建立一個(gè)有回應(yīng)力、有效率、負(fù)責(zé)任的、具有更高服務(wù)品質(zhì)的政府。

(三)健全公眾參與機(jī)制，夯實(shí)街頭官僚權(quán)力監(jiān)督的群眾根基

在基層工作中，健全公眾參與機(jī)制必須要保證基層政務(wù)公開(kāi)。一要完善基層工作中的公眾參與途徑，建立利益代表機(jī)制。通過(guò)政務(wù)公開(kāi)和公眾參與，形成利益代表機(jī)制參與街頭行政過(guò)程，可以將眾多參與信息及參與資源匯總起來(lái)，明確最終利益訴求，增強(qiáng)公眾參與能力，充分保障公眾的合法權(quán)益，對(duì)基層工作特別是街頭官僚起到監(jiān)督作用。二要以權(quán)利制約權(quán)力，強(qiáng)化公民在監(jiān)督機(jī)制中的作用。從理論上來(lái)說(shuō)，街頭官僚作為公共權(quán)力的代理者，在利用公共權(quán)力為公民提供服務(wù)的過(guò)程中，其行為是否能真正代表主權(quán)者(公民)的利益，主權(quán)者(公民)應(yīng)該擁有對(duì)其行為的監(jiān)督權(quán)，這是主權(quán)在民原則的一個(gè)必然的邏輯推論。要強(qiáng)化公民在監(jiān)督機(jī)制中的作用，公民就要有極高的主人翁意識(shí)，要有所作為，因此，公民要學(xué)法、懂法，增強(qiáng)法律意識(shí)，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律理性維權(quán)。三要有效利用新聞媒體，建立網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督倒逼機(jī)制。在網(wǎng)絡(luò)政治時(shí)代下，公眾在網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的帶動(dòng)下與政府部門(mén)持續(xù)互動(dòng)，產(chǎn)生了許多具有深遠(yuǎn)意義的網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督倒逼案例。網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督力量通過(guò)強(qiáng)化輿論壓力，將社會(huì)外部壓力轉(zhuǎn)化為政府內(nèi)部改革動(dòng)力。

(四)尋求制度創(chuàng)新，將街頭官僚的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”[20]P12。要將街頭官僚的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就必須要依靠一套系統(tǒng)、有效的程序制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，在克服非正式制度的消極影響的同時(shí)，完善制度建設(shè)，尤其是加快法制建設(shè)的步伐。一方面，要繼續(xù)破除傳統(tǒng)文化中的消極因素，如官本位思想和“重人情、輕制度”的觀念，倡導(dǎo)傳統(tǒng)文化中積極因素，如與服務(wù)型政府相契合的“以人為本”、“以民為本”的思想觀念；另一方面，要依規(guī)則辦事，克服街頭官僚尋求庇護(hù)行為、選擇性執(zhí)行以及以資源獲取為目的的“拉關(guān)系”行為。[21]其次，要打破制度慣性，進(jìn)一步尋求制度創(chuàng)新。此外，要?jiǎng)?chuàng)新街頭官僚權(quán)力運(yùn)行的具體制度，深化落實(shí)政務(wù)服務(wù)的公開(kāi)化舉措。一要在窗口建設(shè)上狠下功夫，認(rèn)真落實(shí)首問(wèn)負(fù)責(zé)制。二要在提高行政效能上下功夫，認(rèn)真落實(shí)限時(shí)辦結(jié)制。三要在加強(qiáng)督查上下功夫，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究制。

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FromStreetOfficialstoPublicServants—PoliticalSociologyonService-orientedGrass-rootGovernmentConstruction:PerspectivesofOpenOperationofPublicPower

QIAN Zaijian, JI Haiyan

Street officials refer to government workers at the section-level grass-root agencies. From the angles of political sociology their power originates from the interaction with organizations, service subjects and regulations. Their influence on China’s construction of service-oriented government at the grass-root levels in terms of power is shown in such aspects as the overruling of power objectives, the mismatch of power responsibilities and the lack of power monitoring. In order to make full use of street officials in the development of China’s service-oriented government at the grass-root levels and change them from officials to servants, effective monitoring on their power is required so that their public power can operate in a transparent and open way.

street official; service-oriented government at the grass-root levels; free judgment power; public power; servant

C912

A

1003-6644(2015)01-0023-07

2014-10-08

2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化路徑研究”[編號(hào):13BZZ032]。

1 錢(qián)再見(jiàn)，男，漢族，安徽廬江人，社會(huì)學(xué)博士，南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院院長(zhǎng)，國(guó)家治理與政府創(chuàng)新研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師；2 吉海燕，女，漢族，江蘇泰州人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

責(zé)任編輯：杜國(guó)景