公 婷，楊麗天晴

(香港城市大學(xué)公共政策系，中國(guó)香港)

引 言

自改革開(kāi)放以來(lái)，反腐倡廉一直是黨和國(guó)家工作的重中之重。然而，腐敗問(wèn)題仍屢禁不止且十分猖獗，嚴(yán)重影響國(guó)家全面深化改革的部署與成果，危及社會(huì)公平正義。為此。中國(guó)政府已將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)提到了與黨和國(guó)家命運(yùn)生死攸關(guān)的高度。

在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上曾有過(guò)頻次甚多的自上而下的整風(fēng)或反腐敗運(yùn)動(dòng)，以組織整頓的方式清除腐敗分子，對(duì)違法違紀(jì)的黨政官員進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。在過(guò)去幾十年中，中央政府出臺(tái)了大量與廉政相關(guān)的法律法規(guī)，旨在提高干部隊(duì)伍的純潔性，防止腐敗的滋生。與此同時(shí)，中央政府也大力加強(qiáng)反腐機(jī)構(gòu)的權(quán)力與地位，從而使他們能夠更有效地執(zhí)行行政命令、強(qiáng)化反腐措施。急風(fēng)暴雨式的反腐敗運(yùn)動(dòng)是特定社會(huì)歷史條件下的產(chǎn)物，有其存在的必然性與必要性。自上而下的反腐舉措也是堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，保持高壓態(tài)勢(shì)，遏制腐敗蔓延的需要。然而，只有在大力治標(biāo)的同時(shí)，綜合施策，強(qiáng)化治本，才能有效確保治標(biāo)之成果，提升國(guó)家法治建設(shè)之水平，奠定社會(huì)長(zhǎng)治久安之基礎(chǔ)。

本文通過(guò)觀察和分析近年來(lái)地方政府出臺(tái)的一些反腐創(chuàng)新舉措，提出“以地方為基礎(chǔ)的廉政管理”這一概念。“廉政管理”(integrity management)在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)所用的定義中指的是加強(qiáng)廉潔建設(shè)、防止腐敗和其他有違廉政的行為所實(shí)施的管理措施和活動(dòng)。①OECD:Integrity in Government:Towards Output and Outcome Measurement，Paris:OECD，2009．廉政管理的主要目的是預(yù)防腐敗的發(fā)生，即未雨綢繆，防患于未然，而不僅是抑制已發(fā)生的腐敗情況。廉政管理既可以是自上而下地按中央指令進(jìn)行，也可以通過(guò)以地方為主自下而上的創(chuàng)新探索方式推進(jìn)。前者需要在執(zhí)行中央法規(guī)和命令時(shí)兼顧和協(xié)調(diào)不同地區(qū)的差異性，而后者則允許地方在廉政建設(shè)的機(jī)構(gòu)、過(guò)程和方式上進(jìn)行變通和調(diào)整。最近幾年，地方廉政創(chuàng)新開(kāi)始陸續(xù)出現(xiàn)，并且逐漸獲得中央的認(rèn)可和鼓勵(lì)。［1-3］

本文以從廣東省搜集的地方反腐創(chuàng)新案例作為分析樣本，探討以地方為基礎(chǔ)的廉政管理的策略意義及其對(duì)反腐制度轉(zhuǎn)型的推動(dòng)作用。②正如媒體廣泛報(bào)道的那樣，習(xí)近平領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)政府自十八大以來(lái)加強(qiáng)了反腐的力度?，F(xiàn)在討論最新的反腐運(yùn)動(dòng)的有效性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義還為時(shí)尚早，但當(dāng)下的反腐動(dòng)力和過(guò)去的運(yùn)動(dòng)式反腐相比顯然已經(jīng)大不相同，因?yàn)槟壳暗姆锤且越㈤L(zhǎng)效機(jī)制為導(dǎo)向的，而不是過(guò)去那種一陣風(fēng)似的運(yùn)動(dòng)式反腐。作為沿海地區(qū)，廣東與海外市場(chǎng)有高度的經(jīng)濟(jì)融合，這也使得廣東比起其他省份來(lái)說(shuō)更需要直面腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱?，該省在反腐領(lǐng)域探索并積累了不少地方創(chuàng)新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。③廣東省委主要領(lǐng)導(dǎo)曾提出，廣東不僅要在市場(chǎng)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)全國(guó)其他地區(qū)排頭兵的角色，也要在反腐創(chuàng)新的領(lǐng)域里走在前面(來(lái)自廣東省主要領(lǐng)導(dǎo)的訪談?dòng)涗洠?010年12月11日)。在2010到2013年之間，作者訪談了30余位曾參與地方反腐創(chuàng)新政策制定和執(zhí)行的黨政官員和基層公務(wù)員。本文的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)也來(lái)自于政府文件和媒體對(duì)廣東40余個(gè)地方廉政項(xiàng)目的報(bào)道。本文擬通過(guò)案例分析勾勒地方廉政創(chuàng)新的基本模式與特征，通過(guò)若干個(gè)案探討其發(fā)展?fàn)顩r及遇到的問(wèn)題，并進(jìn)一步討論以地方為基礎(chǔ)的廉政管理的意義。

一、地方廉政創(chuàng)新的模式

運(yùn)動(dòng)式反腐的局限性使得中央政府審視和重新調(diào)整反腐策略，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的重要意義和推動(dòng)作用。中紀(jì)委于2001年出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，首先提出了強(qiáng)化制度化反腐措施的緊迫性，該決定在黨的十六大上正式通過(guò)。反腐敗策略的重新定位在接下來(lái)幾年的官方反腐敗術(shù)語(yǔ)變化中可見(jiàn)一斑。首先，“打擊腐敗”更多地被“預(yù)防腐敗”所替代，以此來(lái)敦促各級(jí)政府采取積極的預(yù)防措施，從源頭上杜絕腐敗。其次，反腐敗不再被稱為“戰(zhàn)役”，而被視為一項(xiàng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的斗爭(zhēng)，地方政府有責(zé)任參與其中。再次，中央政府更重視通過(guò)制度建設(shè)來(lái)預(yù)防腐敗，并調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，發(fā)展出創(chuàng)新性的廉政項(xiàng)目和反腐措施。所有這些變化都意味著過(guò)去的運(yùn)動(dòng)式反腐敗已轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)以地方為基礎(chǔ)的廉政管理。

近幾年，地方政府的反腐創(chuàng)新迅猛增長(zhǎng)，體現(xiàn)在出臺(tái)各種新的廉政措施，建立新的廉潔文化項(xiàng)目，啟動(dòng)新的執(zhí)法程序，以及地方反腐部門的重組等諸多方面。這些地方創(chuàng)新的舉措表明了地方政府在廉政制度建設(shè)，尤其是官員廉潔績(jī)效的規(guī)則制定和執(zhí)行上扮演了更主動(dòng)積極的角色。有些地方官員對(duì)他們的廉政創(chuàng)新感到驕傲，他們?cè)谂c作者進(jìn)行訪談時(shí)提到:“我們的創(chuàng)新完全是原創(chuàng)性的，既沒(méi)有中央政府大量的投入，也沒(méi)用引進(jìn)其他地方現(xiàn)成的做法。”④來(lái)自與某市政府官員的訪談?dòng)涗洠?012年5月19日。根據(jù)作者在廣東省的調(diào)研，可以把地方廉政創(chuàng)新分為如下五個(gè)類型:提升內(nèi)部匯報(bào)機(jī)制以更好地管理政府官員的廉政績(jī)效;加強(qiáng)監(jiān)管措施，以發(fā)現(xiàn)和阻止官員的不當(dāng)行為;提升施政過(guò)程的透明度以便民眾監(jiān)督;為政府官員保持高度廉潔提供激勵(lì)機(jī)制;重組反腐機(jī)構(gòu)，以實(shí)施高度整合的廉政管理。

第一種類型是通過(guò)建立新的法律法規(guī)和采用新的做法來(lái)提升政府內(nèi)部自我檢查的水平，旨在盡早發(fā)現(xiàn)并預(yù)防腐敗。例如廣州市政府要求公務(wù)員向人事部門申報(bào)個(gè)人固定資產(chǎn)的變更、家屬和子女在海外的住房以及個(gè)人出國(guó)的記錄。同樣地，深圳市政府要求領(lǐng)導(dǎo)干部向組織報(bào)告?zhèn)€人和家庭財(cái)產(chǎn)狀況。訂立這些規(guī)定的基本考量是，政府官員的個(gè)人生活與其公職行為高度相關(guān)，是必須嚴(yán)格自律同時(shí)加以監(jiān)管的。

第二種類型是加強(qiáng)廉政管理措施來(lái)監(jiān)督官員的行為，嚴(yán)格追究他們違法行為的責(zé)任。以廉江市為例，廉江市在全省率先實(shí)行黨風(fēng)廉政巡查制度。市委書記親自擔(dān)任組長(zhǎng)，紀(jì)委牽頭，由組織、人事、審計(jì)、財(cái)政、人大辦、政協(xié)辦等部門抽調(diào)的人員成立巡查組，對(duì)政府部門進(jìn)行廉政“體檢”，主要檢查人、財(cái)、物的管理情況。此外，在“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則基礎(chǔ)上，依照《廉江市黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法》，在一年多的時(shí)間內(nèi)對(duì)15名黨員干部實(shí)施了責(zé)任追究。［4］

第三種類型是提升政府行政流程和過(guò)程透明度的廉政舉措。廣東省不少地方政府主動(dòng)修改了行政審批程序，推進(jìn)信息公開(kāi)化，以更容易發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題。深圳市是全國(guó)最早開(kāi)始采用網(wǎng)絡(luò)審批系統(tǒng)的地方政府之一。這一系統(tǒng)使得市民可以在網(wǎng)上遞交申請(qǐng)和查詢審批結(jié)果，與此同時(shí)也使得政府反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)能密切關(guān)注審批流程。云浮市對(duì)政務(wù)信息施行100%的公開(kāi)并進(jìn)行電子監(jiān)察。2009年建立了“農(nóng)村廉政直通車”服務(wù)平臺(tái)，它向民眾發(fā)布黨風(fēng)廉政建設(shè)工作動(dòng)態(tài)，也具有網(wǎng)上投訴及咨詢反饋等功能，市民們可以通過(guò)這個(gè)電子論壇提出意見(jiàn)。在兩三年時(shí)間內(nèi)，該平臺(tái)發(fā)布黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等信息四萬(wàn)余條，受理審批五萬(wàn)多件。［5］另一個(gè)例子是南雄市實(shí)行的“陽(yáng)光使者”監(jiān)督機(jī)制。該市以“群眾關(guān)心什么就公開(kāi)什么”為原則，把所有能公開(kāi)的事項(xiàng)都“曬”在群眾的視野之中。并以自愿報(bào)名、民主推薦、抽簽等形式產(chǎn)生“陽(yáng)光使者”，作為監(jiān)督者見(jiàn)證權(quán)力的運(yùn)行，確保權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明。［6］

第四種類型的措施是為廉潔奉公的政府官員提供激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。這些廉政活動(dòng)強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)”，而非“懲罰”。也就是說(shuō)，他們用積極的手段去激勵(lì)官員恪守基本的道德準(zhǔn)則，如誠(chéng)實(shí)、廉潔和正直等。江門市的廉政公基金是這種廉政措施的典型，詳情將會(huì)在后文中進(jìn)行討論。

第五種類型是致力于政府部門機(jī)構(gòu)重組，以此來(lái)推進(jìn)地方政府反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)在預(yù)防腐敗和廉政管理中的作用。其中一個(gè)例子是佛山市順德區(qū)的機(jī)構(gòu)改革，它將原來(lái)的41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并為16個(gè)，為的是鞏固它們的職能，加強(qiáng)它們監(jiān)督地方實(shí)施的反腐敗政策的能力。［7］在另一個(gè)案例中，幾個(gè)處于三省(廣東、廣西和海南)邊界的城市創(chuàng)建了“北部灣廉潔政府論壇”，來(lái)促進(jìn)預(yù)防腐敗領(lǐng)域的跨區(qū)域合作和監(jiān)督。其中北部灣沿線的5個(gè)市(湛江、北海、潛州、防城港和?？?同意互換信息，協(xié)調(diào)工作，齊心協(xié)力地進(jìn)行北部灣區(qū)域內(nèi)的廉政建設(shè)。［8］

二、有關(guān)地方廉政創(chuàng)新的爭(zhēng)議

地方廉政創(chuàng)新是近年來(lái)反腐敗過(guò)程中出現(xiàn)的新氣象，從其發(fā)展的模式可以窺見(jiàn)地方政府為廉政建設(shè)所作出的努力。就目前情況看，許多廉政創(chuàng)新項(xiàng)目仍處于試點(diǎn)階段，它們最終是否會(huì)以制度化的形式固定下來(lái)或者在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣尚不明確。此外，人們對(duì)廉政創(chuàng)新的意義看法不盡相同，從而導(dǎo)致一些創(chuàng)新項(xiàng)目引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議，甚至中途夭折。

個(gè)案一:官員財(cái)產(chǎn)公示

許多腐敗案件都涉及到來(lái)源不明的財(cái)富和收入。根據(jù)中國(guó)法律，占有大量不明來(lái)源的財(cái)產(chǎn)被視作犯罪。①參見(jiàn)《刑法》第三百九十五條?？紤]到政府官員可能利用公權(quán)力貪污、受賄、以權(quán)謀私，一些國(guó)家通過(guò)公開(kāi)政務(wù)官員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)來(lái)作為識(shí)別不明財(cái)產(chǎn)的手段，防止官員收受非法利益。中國(guó)政府也出臺(tái)過(guò)一些相關(guān)規(guī)定。早在1995年，政府就頒布規(guī)定，要求縣級(jí)以上的政府官員向組織申報(bào)個(gè)人收入。另一項(xiàng)2001年頒布的規(guī)定則將申報(bào)內(nèi)容擴(kuò)大到了官員的家庭財(cái)產(chǎn)，但是把要求申報(bào)的官員范圍縮小到了省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。這兩項(xiàng)規(guī)定標(biāo)志著建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的開(kāi)端，但它們的實(shí)施非常緩慢，很大程度上是因?yàn)榈胤綄用嫒狈Ψe極回應(yīng)和支持的態(tài)度，有些地方官員認(rèn)為公開(kāi)財(cái)產(chǎn)是對(duì)個(gè)人隱私的侵犯。［9］全國(guó)人大的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大約有75%的地方官員反對(duì)財(cái)產(chǎn)公示制度的實(shí)施。［10］2010年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院辦公室頒布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，進(jìn)一步確定主要領(lǐng)導(dǎo)干部的申報(bào)內(nèi)容，要求他們報(bào)告各種收入，配偶的工作情況以及子女是否僑居在國(guó)外。如果符合條件的干部提供虛假或不完整信息，或者未能及時(shí)報(bào)告，將會(huì)受到輕則警告重則開(kāi)除公職的處分。

廣東省在政府官員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)方面是走在前列的。2010年省政府出臺(tái)有關(guān)規(guī)定，要求所有省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人申報(bào)個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)信息，也包括投資方面的信息。主要領(lǐng)導(dǎo)還需申報(bào)其配偶和子女的就業(yè)狀況?！赌戏饺?qǐng)?bào)》注意到，廣東模式的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度比起其他地區(qū)，例如新疆阿勒泰的財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)更有可持續(xù)性，也更有意義。在其他地區(qū)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)涉及基層或中層官員，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至有財(cái)產(chǎn)申報(bào)豁免權(quán)，而廣東的試點(diǎn)則要求主要領(lǐng)導(dǎo)率先申報(bào)個(gè)人信息和財(cái)產(chǎn)狀況。

然而，廣東省財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也引起了一些爭(zhēng)議，它被批評(píng)為是對(duì)近期一些省內(nèi)腐敗丑聞的消極回應(yīng)。例如，深圳前市長(zhǎng)和省政協(xié)前主席都被發(fā)現(xiàn)通過(guò)腐敗積聚了巨大數(shù)額的不明財(cái)產(chǎn)。［11］盡管廣東和其他地方要求主要領(lǐng)導(dǎo)申報(bào)財(cái)產(chǎn)是廉政管理向前邁出的一大步，但公眾幾乎沒(méi)有任何渠道獲知官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。另外，人們對(duì)作為廉政管理措施的財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否有效也有疑惑，因?yàn)閷?duì)已經(jīng)申報(bào)的信息是否有真正的審查也不得而知。

個(gè)案二:公車改革

中國(guó)的公車私用已經(jīng)變成了一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，不僅是對(duì)公共財(cái)政的巨大浪費(fèi)，而且嚴(yán)重?fù)p害政府公務(wù)員形象。用于購(gòu)買和維護(hù)公車的財(cái)政支出觸目驚心，造成國(guó)家資源的巨大浪費(fèi)。根據(jù)一些學(xué)者的估計(jì)，政府每年在公車上的花費(fèi)高達(dá)344億，占全國(guó)總稅收的12．08%，遠(yuǎn)超政府在國(guó)防或教育上的財(cái)政投入。［12］

為了解決這一特殊的權(quán)力濫用問(wèn)題，廣東率先開(kāi)始改革公車管理制度。廣東省政府呼吁各地政府通過(guò)創(chuàng)新手段來(lái)確保公車只用于公務(wù)。作為回應(yīng)，一些地方政府采取了集中管理公車的方式，要求后勤部門密切查看所有使用公車的申請(qǐng)。還有一些地方政府減少了公車的數(shù)量，通過(guò)交通補(bǔ)貼鼓勵(lì)政府官員乘坐公共交通工具。以惠州市為例，政府官員根據(jù)個(gè)人的工作職責(zé)獲得每月500元到2 800元不等的交通補(bǔ)貼，如果超過(guò)了這個(gè)額度就要自掏腰包。有報(bào)道指出，這項(xiàng)公車削減的改革使得該市成功減少了在公車上的支出。［13］然而，在一些受訪的政府官員眼中，此類故事卻另有一番景象?！拔覀儾挥X(jué)得提供交通補(bǔ)貼真正解決了問(wèn)題。事實(shí)上，有些官員拿到了補(bǔ)貼之后還在繼續(xù)使用公車。另外，向政府官員發(fā)放交通補(bǔ)貼的合理性也受到了質(zhì)疑，人們批評(píng)車改是給政府官員變相漲工資?！雹賮?lái)自與某市政府官員的訪談?dòng)涗洠?012年5月19日。另外，向政府官員發(fā)放交通補(bǔ)貼的合理性也受到了質(zhì)疑，人們批評(píng)車改是給政府官員變相漲工資。［14］

另有一些地方在公車管理上采用了其他的方法，例如給轄區(qū)內(nèi)的公車安裝GPS設(shè)備。在訪談中作者得知:“這個(gè)系統(tǒng)能讓紀(jì)委追蹤到公車的位置和它們行駛的路線。如果司機(jī)把公車?？吭谀承┟舾械膮^(qū)域附近，例如夜總會(huì)，電子系統(tǒng)就會(huì)立刻通知。如果確有公車私用的情況發(fā)生，控制系統(tǒng)就會(huì)確定使用者的責(zé)任?！雹趤?lái)自與某市紀(jì)委官員的訪談?dòng)涗洠?011年3月28日。然而，也有人質(zhì)疑這項(xiàng)改革措施的可行性和有效性。誠(chéng)如一些被訪者所述，盡管GPS系統(tǒng)可能記錄公車的行駛路線，但實(shí)際上反腐部門在查案辦案時(shí)幾乎不可能從數(shù)百萬(wàn)條記錄中找出特定的一條記錄。另一方面，安裝GPS系統(tǒng)作為監(jiān)視裝置表明了政府不信任自己的雇員，也會(huì)嚴(yán)重影響士氣。

個(gè)案三:廉政公積金

為了激勵(lì)政府官員達(dá)到更高的廉政水平，廣東江門市政府于2010年推出了一項(xiàng)特別的“廉政公積金”。該項(xiàng)目鼓勵(lì)政府官員參加，如果加入了該計(jì)劃，他們會(huì)根據(jù)要求每月從自己的工資賬戶內(nèi)拿出一筆錢存入公積金帳戶，政府也會(huì)相應(yīng)地投入一定數(shù)額到此賬戶內(nèi)。一般來(lái)說(shuō)，政府官員的級(jí)別越高，他的公積金數(shù)額就越大。這些數(shù)額每個(gè)月從他們的工資中自動(dòng)扣除，如果他們保持廉潔，也就是說(shuō)在一定時(shí)間內(nèi)他們沒(méi)有參與任何涉及腐敗的活動(dòng)，這段時(shí)間之后他們就能從公積金中提取一筆數(shù)額。具體來(lái)說(shuō)，是以5年為一個(gè)動(dòng)態(tài)時(shí)限，凡遵守黨風(fēng)廉政紀(jì)律規(guī)定的公務(wù)員，到期可提取累積全額的70%。如果他們繼續(xù)保持廉潔，退休之后或者換其他工作之后可取完所有的資金。一旦被發(fā)現(xiàn)有腐敗或者其他不當(dāng)行為，該官員就只能領(lǐng)取公積金的一部分，甚至喪失全部資金，這取決于問(wèn)題的性質(zhì)和嚴(yán)重程度。舉個(gè)例子，如果一個(gè)官員由于不當(dāng)行為而受到黨或政府的警告處分，他就只能領(lǐng)取公積金的50%，而不是失去全部公積金，因?yàn)榫嫣幏直灰曌饕话愕募o(jì)律處罰。［15］這一計(jì)劃頗受歡迎，一推出就有數(shù)千名官員加入。然而，這一創(chuàng)新舉措受到了當(dāng)?shù)孛癖姾兔襟w的猛烈批評(píng)。人們質(zhì)疑為什么政府要為已經(jīng)有相對(duì)較高收入的政府官員提供額外補(bǔ)貼。有些人甚至指出，由于對(duì)政府官員來(lái)說(shuō)廉潔是基本的要求，沒(méi)有必要為了他們杜絕腐敗而獎(jiǎng)勵(lì)額外的收入。江門廉政公基金受到的最集中的批評(píng)就是，把公共財(cái)政變相輸送到政府官員個(gè)人的口袋里。［16］

公眾的批評(píng)帶來(lái)了施政的壓力。在該計(jì)劃推出兩個(gè)月后，江門市終止了此項(xiàng)公積金。盡管當(dāng)時(shí)參與制訂和實(shí)施這項(xiàng)計(jì)劃的不少人對(duì)這樣的結(jié)果感到疑惑和失望，認(rèn)為上級(jí)政府對(duì)他們的工作支持不夠。這項(xiàng)短命的政策試水表明了領(lǐng)導(dǎo)的支持和群眾的理解這兩個(gè)條件對(duì)當(dāng)下中國(guó)的任何改革來(lái)說(shuō)都是至關(guān)重要的。

三、地方政府反腐主動(dòng)性的意義

地方政府創(chuàng)新近年來(lái)發(fā)展迅速，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理領(lǐng)域，這在很大程度上是因?yàn)橹袊?guó)正經(jīng)歷市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和行政分權(quán)。權(quán)力下放要求地方政府扮演更積極主動(dòng)的角色。改革過(guò)程中在政策領(lǐng)域具備創(chuàng)新能力是重要的，這樣可以應(yīng)對(duì)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的挑戰(zhàn)，以避免出現(xiàn)制度性的崩潰。［17］在公共部門的管理、社會(huì)服務(wù)及協(xié)作治理等方面的創(chuàng)新項(xiàng)目已經(jīng)吸引了不少學(xué)者去研究。［18］作為關(guān)鍵的行政領(lǐng)域之一，干部管理領(lǐng)域的政策制訂和推行通常是按照自上而下的方式來(lái)進(jìn)行的，即便如此，如我們上面討論所示，它也遇到了創(chuàng)新大潮帶來(lái)的變遷。

有人認(rèn)為，地方創(chuàng)新是政績(jī)工程，也就是某些地方政府為展示他們的政治成果所作的門面工程。［19］這種情況在某種程度上也許存在，但不能以偏概全，把事實(shí)過(guò)度簡(jiǎn)單化。本文認(rèn)為，以地方為基礎(chǔ)的廉政管理的出現(xiàn)是深化反腐敗治理的需要。

廉政管理創(chuàng)新很大程度上是由中國(guó)較為嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題推動(dòng)的。盡管改革開(kāi)放以來(lái)的幾十年間反腐敗的努力一直在進(jìn)行，但這是一項(xiàng)異常艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。急風(fēng)暴雨式的運(yùn)動(dòng)式反腐收效甚微，反映了自上而下驅(qū)動(dòng)反腐的方式的內(nèi)在缺陷。在政策鏈過(guò)長(zhǎng)的情況下，政策執(zhí)行過(guò)程中極可能發(fā)生問(wèn)題。比如，會(huì)出現(xiàn)所謂的“代理失靈”(agency loss)，即代理人不按照委托人的意愿行事。代理失靈在不同的政策領(lǐng)域呈現(xiàn)不同的形式，［20］但它一般會(huì)給政策實(shí)施帶來(lái)兩個(gè)主要的風(fēng)險(xiǎn)。第一個(gè)是反向選擇，通常是由于代理人隱瞞了關(guān)于他自身及其績(jī)效的信息，以至于給了委托人錯(cuò)誤的代理情況。第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是道德風(fēng)險(xiǎn)，指的是代理人參與了腐敗行為的“逃避”或“滑脫”，采取了有悖于委托人原本期望的行為。［21］這些風(fēng)險(xiǎn)之所以會(huì)發(fā)生，是因?yàn)樯霞?jí)政府既不能完全獲知地方代理人在做什么，也不能全然獲取地方代理人所掌握的信息。［22］與此同時(shí)，中央政府也沒(méi)有更加有效的方式來(lái)阻止地方代理人誤用或?yàn)E用它所授予的權(quán)力。

自上而下的反腐運(yùn)動(dòng)也遇到了這些問(wèn)題。第一個(gè)也是最重要的問(wèn)題是中央和地方之間“信息不對(duì)稱”，①學(xué)者們認(rèn)為，信息不對(duì)稱是代理失靈的一個(gè)重要原因。［23-24］中央常常對(duì)地方層面發(fā)生了什么不甚了解。對(duì)于一個(gè)如此龐大和復(fù)雜的國(guó)家來(lái)說(shuō)，中央政府幾乎不可能搜集和處理多如牛毛的腐敗方面的信息?！爸醒肟赡苊媾R巨大的信息超載，尤其是當(dāng)?shù)胤綄用嬗懈嗉?xì)致的、不同的問(wèn)題時(shí)，中央的處理和整合信息的能力將面臨挑戰(zhàn)?！保?5］因此，對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，對(duì)遍布全國(guó)的腐敗問(wèn)題進(jìn)行有效的反腐敗監(jiān)督和控制往往是“鞭長(zhǎng)莫及”。第二，反腐斗爭(zhēng)中日益突出的信息不對(duì)稱問(wèn)題不僅僅是因?yàn)樾畔⑦^(guò)載，更有個(gè)如何去理解信息的問(wèn)題。難以區(qū)分信息的真?zhèn)卧斐蓪?duì)腐敗在全國(guó)蔓延的范圍和嚴(yán)重程度難以估量。實(shí)際上存在許多“隱性腐敗案例”，也就是未被報(bào)道和發(fā)現(xiàn)的腐敗案件。有學(xué)者估計(jì)只有約五分之一的腐敗官員被揭露出來(lái)。［26］進(jìn)一步而言，由于對(duì)腐敗的范圍和嚴(yán)重性缺乏準(zhǔn)確的把握，中央政府難以評(píng)估其自上而下的反腐政策和項(xiàng)目的有效性，無(wú)法判斷它的成功程度。［27］這種現(xiàn)象也被形象地概括為“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督太難，紀(jì)委監(jiān)督太晚?！钡谌?，自上而下的廉政管理中會(huì)出現(xiàn)地方官員的“有選擇性的政策執(zhí)行”，一些腐敗官員甚至互相勾結(jié)，通過(guò)各種手段轉(zhuǎn)移政策注意力和妨礙政策的執(zhí)行。安徽省紀(jì)委在2010年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，在1 080個(gè)受訪者中，大部分人(67．3%)認(rèn)為中央的法律法規(guī)在地方層面被執(zhí)行的時(shí)候只是“走過(guò)場(chǎng)”。［28］

由此可見(jiàn)，地方在預(yù)防腐敗方面的主動(dòng)性和責(zé)任感是廉政建設(shè)不可或缺的。加強(qiáng)以地方為基礎(chǔ)的廉政管理從實(shí)踐角度來(lái)說(shuō)也有益處。中國(guó)自上而下的反腐方式有時(shí)被詬病為“獨(dú)角戲”，指的是中紀(jì)委從政策制定到執(zhí)行都唱主角。［29］中央對(duì)地方反腐實(shí)施有力監(jiān)管是必需的，但是中央機(jī)構(gòu)幾乎不可能僅靠自己來(lái)處理所有的事情。地方政府的積極參與能提升反腐敗的有效性。首先，這樣做有利于地方廉政項(xiàng)目和措施更好地結(jié)合地方實(shí)際情況和需要，以免出現(xiàn)依照上級(jí)政策一刀切的情況。其次，通過(guò)建立起強(qiáng)化地方性的直接問(wèn)責(zé)關(guān)系，地方廉政建設(shè)也有助于更好地搭建起政策制訂和政策實(shí)施之間的橋梁。再次，地方廉政管理的優(yōu)勢(shì)在于通過(guò)地方創(chuàng)新，發(fā)現(xiàn)一些新的和有效的做法，從而推廣到更大的范圍乃至全國(guó)。在某種意義上，地方政府為基礎(chǔ)的廉政管理與新公共管理運(yùn)動(dòng)提倡的模式相適應(yīng)，傾向于以目標(biāo)為導(dǎo)向的政策機(jī)制，給予執(zhí)行者較充分的自由，“用他們能找到的最有效的方式追求組織目標(biāo)”［30］。而領(lǐng)導(dǎo)則負(fù)責(zé)明確組織目標(biāo)，更多地“掌舵”而非“劃槳”，這樣“每個(gè)人都朝著同一個(gè)方向劃槳，船就行得更快了”。［31］

四、結(jié) 論

從運(yùn)動(dòng)式反腐向以地方為基礎(chǔ)的廉政管理的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)并將繼續(xù)引發(fā)大量廉政創(chuàng)新項(xiàng)目和計(jì)劃。其中有些是獨(dú)創(chuàng)性的，而另一些只是傳統(tǒng)做法的改頭換面。不論這些“創(chuàng)新”如何緣起，多樣性的廉政舉措出臺(tái)是件好事。本文中所述的案例也展現(xiàn)了地方政府在廉政管理中承擔(dān)越來(lái)越積極的作用。值得注意的是，以地方為基礎(chǔ)的廉政管理并不會(huì)取代自上而下的反腐路徑，也不可能消除代理失靈。它的特點(diǎn)在于使地方政府在預(yù)防腐敗中扮演更主動(dòng)的角色，更有利于因地制宜地發(fā)展出行之有效的廉政措施，也更便于社會(huì)監(jiān)督，而中央仍可以通過(guò)黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)及其各級(jí)政府的反腐監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施監(jiān)管。例如，把反腐有效性納入地方政府績(jī)效考核的范圍內(nèi);派駐巡視組到各地進(jìn)行定期巡查，考察地方反腐的效果，等等。但是，以地方為基礎(chǔ)的廉政管理并不能為腐敗問(wèn)題提供終極解決方案。如何讓公眾直接參與廉政監(jiān)管工作?地方反腐創(chuàng)新如何獲得社會(huì)認(rèn)可和支持?這些都是進(jìn)一步深化反腐倡廉亟待解答的問(wèn)題。

(本文獲香港城市大學(xué)資助)

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