江穎 宋永壽

(四川廣播電視大學，四川成都，610072）

法學視角下對開放大學法律地位的反思——電大轉(zhuǎn)型后的思考

江穎 宋永壽

(四川廣播電視大學，四川成都，610072）

中國電大遠程教育開辦逾三十年，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的遠程高等教育體系，為各行各業(yè)培養(yǎng)了大批應用型專門人才，為國家現(xiàn)代化建設發(fā)揮了重要作用。然而，在辦學過程中，由于廣播電視大學系統(tǒng)自身的法律地位和功能定位等存在一些問題，導致其自主辦學權(quán)長期得不到落實。電大在遠程教育辦學發(fā)展變遷過程中，法人資格和地位不斷發(fā)展變化。轉(zhuǎn)型后的開放大學作為高校法人及辦學主體，應享有其應有的法律地位，這是實現(xiàn)開放大學辦學目的和任務的保證。

開放大學；法律地位；反思

一、問題的提出

中國的廣播電視大學創(chuàng)辦至今逾三十年，目前，全國由45所廣播電視大學（含開放大學）組成了電大遠程教育系統(tǒng)。截止至2013年年底，廣播電視大學（含開放大學）當年畢業(yè)生占全國遠程教育畢業(yè)生的52.54%，在校生占全國遠程教育在校生的 61.17%，招生數(shù)占全國遠程教育招生數(shù)的49.48%[1]?？梢钥闯觯瑥V播電視大學是中國現(xiàn)代遠程教育的主力軍。在三十多年的發(fā)展歷程中，電大建立了覆蓋城鄉(xiāng)的遠程高等教育體系，為各行各業(yè)培養(yǎng)了大批應用型專門人才，對促進人的全面發(fā)展和國家的現(xiàn)代化建設發(fā)揮了重要作用。

然而，在辦學過程中，廣播電視大學系統(tǒng)自身的法律地位、與政府的法律關系以及廣播電視大學系統(tǒng)內(nèi)中央電大與省級電大相互間的關系等，或多或少存在一些深層次的問題，導致其向前發(fā)展的速度受到一定阻絆。許多學者早已認識到這些問題，亦從法律視角嘗試進行過一定的追問，但這種努力，絕大多數(shù)僅限于從管理學的視角入手，對電大的法律地位、法律定位等進行的是表象性的探究。研究主要分為兩方面：一方面是呼吁教育行政主管部門和國家承擔相應的法律責任，使電大整體獲取應有的法律地位，確保其法人地位，如黃欣等人（2011）的《論開放大學的法律地位及其辦學自主權(quán)的法律保障》，黎靜（2011）的《試論辦好中國開放大學立法先行》，王家田（2011）的《開放大學法律保障機制研究》和肖雯（2012）的《廣西開放大學的法律地位及立法保障研究》等；另一方面是通過探究，爭取完全的辦學自主權(quán)，呼吁調(diào)整電大系統(tǒng)內(nèi)部關系，如彭坤明（2010）的《建設省級區(qū)域開放大學的現(xiàn)實依據(jù)》，崔?。?011）的《建設開放大學頂層設計的利益權(quán)衡與制度創(chuàng)新》，于云秀（2011）的《開放大學的內(nèi)涵與體制機制創(chuàng)新》和江穎等（2012）的《國家開放大學和省級開放大學辦學自主權(quán)的分歧與博弈》等。

雖然有關電大法律地位、法律定位和辦學自主權(quán)的討論一度成為系統(tǒng)內(nèi)熱議的話題，但研究者在研究這些問題時，往往會陷入自說自話的封閉循環(huán)中，忽略外界政治經(jīng)濟大環(huán)境和中央與地方的關系，以及忽視產(chǎn)生這些議題的元問題（the metaquestion）所在，即鮮有從法學視角追溯這些問題和分歧產(chǎn)生的根源。實際上從邏輯上來說，弄清廣播電視大學的法律元問題，更有利于今后開放大學的實踐與建設。因為對廣播電視大學法律地位、法律權(quán)利和義務及其所擔負的社會責任等元思考涉及法學理論和實踐研究的根植之處，涉及開放大學建設所必具的特質(zhì)、特征和構(gòu)成開放大學自身合理存在的最終確證。據(jù)此，我們認為，以法學的視角探究廣播電視大學的定位及其相關的元問題，是今后開放大學存在的合理性依據(jù)。

二、中國電大法律地位的歷史發(fā)展及變遷

（一）依靠行政手段辦學階段（1979-1988年）

電大開展遠程教育已有三十多年的歷史，目的是作為普通高等教育的補充，滿足群眾接受高等教育的愿望。在發(fā)展的很長一段歷史中，其辦學手段和方法是單純的行政調(diào)整手段。

1976年，文化大革命結(jié)束之后，黨中央開始全面撥亂反正。在改革開放的洪潮中，中國教育戰(zhàn)線開始正本清源，教育事業(yè)逐步得到恢復和發(fā)展。但由于十年文革的破壞，教育已經(jīng)到了崩潰的邊緣，社會需要的各類人才嚴重短缺。恢復高考之后，由于高校數(shù)量太少、規(guī)模太小，招生數(shù)量有限，把數(shù)以千萬計渴望接受高等教育的人們擋在了大學門外。1977年，鄧小平會見來華訪問的英國前首相愛德華?希思，聽其介紹英國利用現(xiàn)代化手段舉辦開放大學的經(jīng)驗之后，迅速作出中國要利用先進信息技術辦全國大教育的戰(zhàn)略決策，并親自批準創(chuàng)辦廣播電視大學。

在強有力的行政手段推動下，《關于籌辦廣播電視大學的請示報告》，國務院批轉(zhuǎn)教育部、中央廣播事業(yè)局的《關于全國廣播電視大學工作會議的報告》等文件迅速出臺，指出“舉辦廣播電視大學，是我國高等教育事業(yè)的新事物”，是一種新的“辦學形式”。1979年1月，國務院批轉(zhuǎn)了教育部和中央廣播事業(yè)局制定的《中央廣播電視大學試行方案》和《關于做好中央廣播電視大學開學準備的通知》，對與辦學相關的編制、經(jīng)費、物質(zhì)條件等問題作了初步安排；同時決定“要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央廣播電視大學由教育部和中央廣播事業(yè)局共同舉辦，各省、市、自治區(qū)要積極籌備廣播電視大學，中央廣播電視大學要和各省、市、自治區(qū)的廣播電視大學建立業(yè)務聯(lián)系”。此后，中央和28個省、直轄市、自治區(qū)的廣播電視大學正式創(chuàng)辦，開設了大專層次的專業(yè)門類19個，共招收電大學生32萬人，還吸納了10多萬的試讀生和視聽生[2]。1987年，國家教委發(fā)布《關于廣播電視大學專業(yè)設置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》，指出，中央電大“根據(jù)各地區(qū)、各部門對于培養(yǎng)高級專門人才的需要，設立通用性強、適應面廣、相對穩(wěn)定的專業(yè)科類”，省級電大亦可設立地方所需要的其他專業(yè)。

在1979到1988年的十年間，在廣播電視大學早期的發(fā)展歷史中，中國尚未出現(xiàn)任何一部用以明確廣播電視大學法律地位、保證其辦學自主權(quán)的規(guī)范性法律文件。無論是當時我國最高領導人作出的決策還是中央的戰(zhàn)略，其性質(zhì)都屬于行政決定或命令。在當時中國的特殊國情下，這種經(jīng)由最高行政決策者點頭首肯而“先上馬后備鞍”發(fā)展起來的新生事物，對廣播電視大學的辦學行為起到了無可替代的規(guī)范和指導的作用。因此，中國的廣播電視大學就在這種單純的行政手段調(diào)控中順利走過了襁褓中的十年。

（二）按照《廣播電視大學暫行規(guī)定》辦學階段（1988-1995年）

經(jīng)過幾年的恢復和發(fā)展，教育體制的改革進入了歷史的新階段。國家在加強宏觀管理的同時，實行簡政放權(quán)，擴大學校的辦學自主權(quán)[3]。

1988年，國家為了明確電大的地位、作用及其運行機制，于5月16日出臺《廣播電視大學暫行規(guī)定》（教計字063號）（以下簡稱《暫行規(guī)定》），這是電大遠程教育歷史上第一部也是唯一的一部政府部門規(guī)章。盡管以現(xiàn)在的觀點看，它在國家法律體系中的層級地位較低，但在尚未出臺《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的前提下，對全國遠程教育的辦學仍然起到了規(guī)范和指導作用。由于沒有更高的法源，該項規(guī)章也不存在與上位法相抵觸的情形，成為當時廣播電視大學開展遠程教育的最高規(guī)范性文件。

《暫行規(guī)定》對廣播電視大學的性質(zhì)與任務、設置原則、設置標準、審批程序、各級電大的職責、電大的教學和管理體制，在已有的實踐基礎上都作了明確的規(guī)定。但這是把廣播電視大學作為一個系統(tǒng)而并沒有把中央廣播電視大學作為具有獨立法人資格的辦學實體來進行規(guī)定的。例如，中央廣播電視大學由國家教育委員會設置，省級廣播電視大學的設置由省級人民政府審核，報國家教育委員會批準，在法律上登記為事業(yè)單位法人。但在辦學過程中，卻又確立了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學、分級管理”的辦學體制。從中央廣播電視大學所擔負的職責可以看出，它主要負責全國統(tǒng)一開設專業(yè)的教學計劃和統(tǒng)設課程的教學大綱、教材、考試命題和評分標準的編寫與制定，以及開展師資培訓、遠距離高等教育教學工作研究和指導教學業(yè)務。省級廣播電視大學的職責主要是：負責自開專業(yè)、自訂教學計劃和教學大綱、自開課程、自編教材并自行組織考試，組織中央廣播電視大學統(tǒng)一開設課程的考試及評卷，負責招生、學籍和頒發(fā)畢業(yè)（單科、結(jié)業(yè)）證書，以及負責培訓師資、開展教學研究、指導基層電大的教學業(yè)務和學生思想政治工作。

通過對中央和省級廣播電視大學所負職責的比較，很容易發(fā)現(xiàn)，中央廣播電視大學作為國家教育行政機關設置的一所“進行遠距離教學的開放性高等學?！?，沒有招生權(quán)和學歷證書頒發(fā)權(quán)這兩項重要權(quán)能，其功能是不完整的。實際上，《暫行規(guī)定》就是把中央電大定位于為地方電大提供辦學支持并對培養(yǎng)質(zhì)量負保障責任的一所名義上的“高等學校”。相反，省級廣播電視大學作為地方人民政府設置的高等學校，既可以設置地方社會經(jīng)濟發(fā)展所需要的專業(yè)，同時也具有招生權(quán)和學歷證書頒發(fā)權(quán)，其辦學權(quán)能相對較為完整。應該說，廣播電視大學作為一個系統(tǒng)，在地方電大普遍缺乏師資和教學資源的情況下，中央電大通過履行其《暫行規(guī)定》所確定的職責，較好地解決了地方電大辦學中的棘手問題。在這期間，各級電大基本各安其位，各行其職，并積極探索多層次、多規(guī)格、多功能和多形式的辦學活動[4]。通過中央和地方電大的密切配合，電大系統(tǒng)為地方培養(yǎng)了一大批留得住、用得上的高等教育專門人才。

（三）依照《教育法》和《高等教育法》規(guī)范辦學階段（1995-1999年）

1992年，隨著黨的十四大“建立社會主義市場經(jīng)濟新體制”改革目標的確立，新的經(jīng)濟體制要求新的法制來相適應，我國的教育法制加快建設，進入嶄新發(fā)展期。

1995年3月18日，第八屆全國人大第三次會議通過《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》），并于當年9月1日起施行。作為我國教育工作的基本法，它的頒布為我國教育事業(yè)的發(fā)展提供了基本的法律保障，也標志著我國教育工作開始進入依法治教的新階段[5]?！督逃ā返某雠_，也為中央電大和省級電大的定位提供了法律依據(jù)，即：中央電大和省級電大在管理體制上分別歸屬教育部和省級地方人民政府管理，具有獨立的法律地位；二者均享有法律規(guī)定并受其保護的辦學權(quán)利。

1998年8月29日，全國人大第九屆常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高教法》），并于1999年1月1日起施行[6]。這既標志著我國高等教育法制建設進入了新的歷史發(fā)展階段，同時也為進一步落實黨和國家提出的科教興國戰(zhàn)略，迎接新世紀科技革命的挑戰(zhàn)，促進我國高等教育事業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。

《高教法》第十五條明確規(guī)定：“高等教育包括學歷教育和非學歷教育?！薄案叩冉逃捎萌罩坪头侨罩平逃问健！薄皣抑С植捎脧V播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育?！毖芯空J為，這是自成立伊始就以廣播、電視、函授等遠距離傳送手段在業(yè)余時間對成人實施高等學歷和非學歷教育的廣播電視大學在法律上第一次有了自己明確的地位：廣播電視大學是國家高等教育機構(gòu)體系中的組成部分，它與我國其他高等教育機構(gòu)一樣，均享有法律規(guī)定的各項辦學權(quán)利并承擔相應的辦學義務。

這一時期，電大遠程教育在歷史的變革中遵循法律法規(guī)繼續(xù)前行。系統(tǒng)內(nèi)的中央電大和省級電大探索改革，由中央電大和國家自考辦共同進行“注冊視聽生”試點和“專升本”試點。但是，中央電大依舊未取得對學生的學籍管理權(quán)和畢業(yè)證書頒發(fā)權(quán)，仍然只是一所名義上的“高等學校”。

由于我國以廣播、電視、函授等遠距離傳送手段實施高等教育是在特定的歷史條件下發(fā)展起來的，加之我國高等教育長期以來都是在計劃體制下運行，整個系統(tǒng)的行政管理色彩尤為鮮明，使得原本就難以落實的作為獨立設置的電大這一高等學校應當享有的自主辦學權(quán)利在政府仍未有任何松動跡象的教育計劃體制下落實起來顯得更加艱難。

（四）辦學自主權(quán)失衡階段（1999年至今）

1999年4月18日，教育部下發(fā)《關于開展中央廣播電視大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點項目研究工作的通知》（教高廳〔1999〕1號），批準將該項目研究作為“貫徹落實《面向21世紀教育振興行動計劃》，實施‘現(xiàn)代遠程教育工程’的重要組成部分”，由教育部高教司直接指導，中央電大組織落實，依托電大系統(tǒng)運作。參與各方的具體分工是：中央電大作為項目的責任主體，全面負責試點的整體規(guī)劃、方案實施、過程管理、質(zhì)量監(jiān)控、頒發(fā)文憑以及相關研究，全國的各個省級電大協(xié)議參與試點工作，主要負責教學過程的組織落實[7]。

此項試點延續(xù)了十年，于2006年評估結(jié)束。中央電大作為全國電大系統(tǒng)的代表和龍頭，帶領全系統(tǒng)在人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點方面取得了豐碩的成果，包括主動接受教育部學生司的規(guī)范，讓開放教育的學生進行電子注冊，預防開放教育環(huán)境下虛假文憑的產(chǎn)生，凈化了遠程教育辦學市場環(huán)境；同時，創(chuàng)建中央電大開放入學模式，構(gòu)建“天地網(wǎng)結(jié)合、三級平臺互動”網(wǎng)絡教學環(huán)境，創(chuàng)立學導助相結(jié)合的教學模式等。與此同時，省級電大通過參加中央電大的項目，也從中學習到了大量的教育教學經(jīng)驗和管理規(guī)范，將自身的實力和水平提升到一個新的更高的層次。

然而，從試點項目一開始，中央電大就憑借教育部（教高廳〔1999〕1號）文件，以項目管理為抓手，取得了全國范圍內(nèi)的招生權(quán)和學歷證書頒發(fā)權(quán)，從而獲得了較為完整的開放教育自主辦學權(quán)能。在項目試點過程中，中央電大通過申請、審批程序和協(xié)議合作方式，分批將省級電大納入項目試點中。這樣看似另行創(chuàng)設了一套電大辦學模式，但實際上形成了一個深層次無可避免的過度集權(quán)化的問題。而省級電大卻在此過程中由于缺乏開放教育辦學自主權(quán)，由此產(chǎn)生了諸多矛盾。

換言之，由中央電大組織實施的“人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點”，盡管對我國的遠程教育來說是一種歷史性的變革，但對各個經(jīng)濟發(fā)展不平衡，需要培養(yǎng)大量地方性、區(qū)域性特色人才的省級電大來說，反而愈丟失了自己的辦學特色。因為中央電大在“人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點”項目中實行全國統(tǒng)一招生，委托省級電大分級管理，但學歷證書仍由中央電大統(tǒng)一頒發(fā)，使得省級電大作為省、自治區(qū)、直轄市（計劃單列市）人民政府所屬成人高等學校的辦學自主權(quán)和管理權(quán)長期分離，無法完全自治[8]；同時也導致責權(quán)不對等，失去辦學自主權(quán)。正如有關研究者（肖雯，2012）所言：“省級電大缺乏遠程開放教育的辦學自主權(quán)，只能按照中央電大的專業(yè)設置、課程設置和教學大綱來實施教學，并頒發(fā)中央電大的畢業(yè)證。無法根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的特點和需要自主開設專業(yè)，無法建設融合了遠程教育特點的特色專業(yè)和特色學科，制約了學校的可持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展。”[9]

雖然省級電大也有成人學歷教育的辦學權(quán)和畢業(yè)證書頒發(fā)權(quán)，但辦學規(guī)模卻每況愈下。其原因在于，1999年之后，在國家遠程教育政策放開的環(huán)境下，普通高校紛紛成立網(wǎng)絡學院，進入遠程教育領域開展辦學，取消的成人高考門檻，極大地沖擊了省級電大舉辦的需要參加成人高考才能實施的高等教育。因此，省級電大雖然目前仍享有成人高等教育辦學自主權(quán)，但卻因求學者自身趨利避害的本能選擇而不得不依賴中央電大舉辦的開放教育維持其自身的生存與發(fā)展。這樣一來，本來成人招生就很少的、具有地方社會經(jīng)濟和文化發(fā)展特色的專業(yè)進一步枯萎乃至消亡，使得諸多省級電大被迫逐漸失去了培養(yǎng)地方急需人才的積極性。之所以會出現(xiàn)這樣的結(jié)果，歸根結(jié)底還是由于省級電大缺乏遠程開放教育辦學自主權(quán)而造成的[10]。

三、對電大轉(zhuǎn)型為開放大學法律地位的反思

對于正處于轉(zhuǎn)型中的電大來說，要使其穩(wěn)步向前發(fā)展，就必須首先明確其相應的法律地位，這樣才能探索出具有中國特色、體現(xiàn)時代特征、適應區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的開放大學建設發(fā)展模式，為推動并加快終身教育體系和學習型社會建設，順利實現(xiàn)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》確定的“到2020年，基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列” 這中國教育的三大戰(zhàn)略目標盡到自己應承擔的歷史責任。

（一）對廣播電視大學作為高校法人的再認識

從廣播電視大學發(fā)展的歷史來看，雖然在1979年成立之初名為“大學”，但在國家規(guī)范性文件上正式確定其地位的是1988年5月16日的《廣播電視大學暫行規(guī)定》（教計字063號）的第一條表述：“廣播電視大學是我國高等教育事業(yè)的組成部分?！痹诜缮系谝淮斡谩胺ㄈ恕备拍畲_定其身份的是1995年9月1日起施行的《教育法》第三十一條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格?！痹摋l中所說“具備法人條件”的法律標準，是1987年1月1日起施行的《民法通則》第三十七條規(guī)定。再根據(jù)《民法通則》第三章第三節(jié)中關于“機關、事業(yè)單位和社會團體法人”的規(guī)定，結(jié)合1999年1月1日起施行的《高等教育法》第六十八條規(guī)定和國務院于2004年6月27日公布施行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定，可知，將國家為“培養(yǎng)社會主義建設所需要的合格人才，提高勞動者的科學文化水平”這一社會公益目的而由國家教育行政機關和地方人民政府舉辦的，從事學歷和非學歷遠程教育活動的廣播電視大學這類社會服務組織，劃分為事業(yè)單位法人的法律地位是清晰的。并且依照法律規(guī)定，廣播電視大學“自批準設立之日起取得法人資格”，“在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任”。

一般說來，“高校法人的權(quán)利義務除由民事基本法（如民法）規(guī)定以外，亦由有關教育法律和法規(guī)予以規(guī)定”[11]。但是，廣播電視大學在教育行政法上的法律地位是否清晰，則不能也不應僅僅從民法的視角來判斷。雖然廣播電視大學自批準設立之日起，已依法取得事業(yè)單位法人資格，但卻不一定能夠在批準開設的專業(yè)層次和教育方式范圍內(nèi)依法享有《高等教育法》規(guī)定的自主辦學權(quán)利，自主從事教育活動。例如，上文所述中央電大自批準設立之日起到“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”的二十年間，不能自主招生和頒發(fā)學歷證書；省級電大在“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點”過程中，不能對開放教育?？谱灾髡猩皖C發(fā)學歷證書?？梢姡醒腚姶蠛褪〖夒姶笠勒崭叩冉逃ㄋ碛械淖灾鬓k學的權(quán)利能力和行為能力，在上述兩個不同的辦學時期是分離的。這說明，廣播電視大學從其“出生”時起，就因國家教育法制建設這個“母體”的先天不足而發(fā)育遲緩，不能夠獨立、完整地享有國家通過法律賦予其作為高等學校而應該享有的各項辦學權(quán)利，其在教育法上的辦學主體資格至今仍不完整。

（二）對改革過程中的中央電大和省級電大辦學主體資格的反思

自改革開放以來，特別是隨著20世紀90年代初我國市場經(jīng)濟體制的建立并逐步發(fā)展，通過政府的簡政放權(quán)，我國的高等學校在其發(fā)展過程中的辦學自主權(quán)不斷擴大，如招生規(guī)模不斷擴大、校區(qū)擴大和校名升格，而校名升格反過來又促進了辦學規(guī)模的進一步擴大。我們可以清晰看到，市場機制已經(jīng)滲透到高等學校辦學的各個環(huán)節(jié)，并為其帶來了實實在在的利益。

身處這一改革大潮中的廣播電視大學因此沖破了《暫行規(guī)定》的牢籠，走出一條新路。在教育部批準的由中央電大于1999年實施的“人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點”項目研究中，中央電大以系統(tǒng)管理者的身份對項目進行組織與管理，表現(xiàn)出明顯的行政層級的組織特征。同時，中央電大在法律上又以合作辦學的民事主體身份，同各省級電大簽訂試點項目實施協(xié)議。這個協(xié)議從本質(zhì)上講，反映的是中央電大同各省級電大之間在開放教育辦學過程中的一種委托代理關系。在這樣的一種法律關系中，不難看出，中央電大享有了《高等教育法》上規(guī)定的七項辦學自主權(quán)，辦學主體資格得到了強化，而各省級電大的辦學主體資格則相應急劇弱化。在開放教育實施的十幾年間，凡參加開放教育學習的學生學籍均在中央電大，而不在地方政府的教育統(tǒng)計范圍內(nèi)，這也導致地方政府不能理解和支持各省級電大為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展培養(yǎng)人才所作出的努力。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“辦好開放大學”，絕不是指全國只辦一所或幾所開放大學，所有的省級政府都有權(quán)結(jié)合本地區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化教育發(fā)展現(xiàn)狀，提出申辦地方開放大學的訴求。地方開放大學從設立之初，就應與其他高等學校一樣，享有作為服務全民終身學習的地方新型高等學校所應具有的自主辦學主體資格和辦學自主權(quán)。

（三）轉(zhuǎn)型后的開放大學應當然地依法享有完整的自主辦學主體資格

首先，從高等學校設立的依據(jù)看，其設立是依據(jù)《教育法》和《高等教育法》。而根據(jù)法律的調(diào)整對象和調(diào)整方法對《教育法》和《高等教育法》進行法律部門劃分，應歸屬于行政法。從行政法的性質(zhì)看，大陸法系國家和我國學者均普遍認為屬于國內(nèi)公法。由此得出的結(jié)論應該是：依據(jù)《教育法》和《高等教育法》設置的高等學校自批準設立之日起取得的法人資格，其性質(zhì)應屬于公法人，這與《民法通則》第三章第三節(jié)規(guī)定的“機關、事業(yè)單位和社會團體法人”性質(zhì)相同。這就是說，高等學校自批準設立之日取得法人資格時起，既有權(quán)依照《民法通則》的規(guī)定從事民事活動，依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任；同時有權(quán)依照《高等教育法》規(guī)定從事高等教育活動，依法享有自主辦學權(quán)并承擔相應法律責任。因此，包括廣播電視大學在內(nèi)的高等學校就其法人屬性看，應屬于事業(yè)單位法人（公法人）中的高等教育法人。我國《高等教育法》對高等學校的這一法人屬性應該加以明確規(guī)定。

其次，從高等學校享有的自主辦學權(quán)來源看，其自主辦學權(quán)源于我國于1999年1月1日起施行的《高等教育法》。它既非源于行政機關的委托（讓渡或下放），也非民法規(guī)定的“私”權(quán)利，而是依高等教育法的規(guī)定，自設立之時便與生俱來、自然享有的能夠獨立自主地組織實施、管理教育教學活動及其他有關活動的能力或資格[12]。從法律設定自主辦學權(quán)的宗旨和目的看，是“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學技術文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設”的建設者和接班人。有學者據(jù)此認為，高校辦學自主權(quán)“是基于教育法的規(guī)定，來源于國家教育權(quán)，是一種特殊的公權(quán)力?！盵13]因此，是否享有法律賦予的自主辦學權(quán)，是衡量高等學校在教育法上是否具有獨立人格的法律要素。缺少這一根本要素，高等學校就只能算作民法上的法人而非高等教育法上的法人。長期以來，包括廣播電視大學在內(nèi)的我國高等學校，辦學自主權(quán)一直難以真正落實，根本原因就在于政府與高校之間缺乏準確法律定位而形成的集權(quán)管理體制。盡管《高等教育法》已明確規(guī)定了學校享有的辦學自主權(quán)，但實際上卻是教育主管部門的紅頭文件比國家法律法規(guī)還更具權(quán)威性，其執(zhí)行力更大。如果高等學校的辦學自主權(quán)不能完全回歸學校而讓這種狀況繼續(xù)存在下去，則《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“政府及其部門要樹立服務意識，……依法保障學校充分行使辦學自主權(quán)和承擔相應責任”的要求就又只會成為一次毫無意義的空氣振動。

再次，從國家設立開放大學的目的和任務看，教育部在《關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》（教發(fā)函〔2012〕103號）中指出：開放大學是“以現(xiàn)代信息技術為支撐，主要面向成人開展遠程開放教育的新型高等學?！保伴_放大學堅持非學歷繼續(xù)教育和學歷繼續(xù)教育并舉。學校應以課程為單位建設學習資源，充分利用高校優(yōu)質(zhì)教育資源，促進學習資源的共建共享。積極推進‘學分銀行’建設，通過建立學習成果的互認和學分的累積、轉(zhuǎn)換制度，探索搭建終身學習‘立交橋’?！比绻姶筠D(zhuǎn)型為開放大學，即自批準設立開放大學之日起仍不具備高等教育法規(guī)定的自主辦學方面的七項權(quán)利，那么，國家設立開放大學的目的和任務就無法實現(xiàn)和完成。

[1]中華人民共和國教育部．2013年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)高等教育學校（機構(gòu)）學生數(shù)[EB/OL]．http://www. moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s8493/201412/182071.html．2013．

[2][7][10][13]中央電大咨委會總課題組．廣播電視大學的定位與系統(tǒng)建設[Z]．2009．

[3]中共中央．中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定[EB/OL]. http：//www.moe. gov. cn/edoas/website18/level3. jsp? tablename =208&infoid=3318，1985-05-27．

[4]中國成人教育協(xié)會．中國成人教育改革發(fā)展三十年[M].北京：高等教育出版社，2008：49．

[5]教育部．中華人民共和國教育法[EB/OL]．http：// http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.htm，1995-03-18．

[6]教育部．中華人民共和國高等教育法[EB/OL]．http：// http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.htm，1998-08-29．

[8]胡崢嶸．論開放大學的定位與發(fā)展[J]．廣西廣播電視大學學報，2012，(03)：57-59．

[9]肖雯．廣西開放大學的法律地位及立法保障研究[J]．廣西廣播電視大學學報，2012，(03)：19-20．

[11]王利明．民商法研究：第2輯[C]．北京：法律出版社，2001．

[12]胡娟．厘清權(quán)利性質(zhì)是落實高校辦學自主權(quán)的關鍵[J].中國高教研究，2009，(06)：38-41.

[13]畢穎慧.我國高等學校辦學自主權(quán)的法學透視[J].理論學刊，2007，(10)：97-100..

（責任編輯： 微風）

Introspection of Legal Status on Open University——A Legal Perspective after RTVUs Transformation

JIANG Ying SONG Yong-shou
(Sichuan Radio and TV University,Chengdu,Sichuan,610072)

The 30+ year RTVUs in China have established a long distance high education system across the country to develop massive technical talents for all walks of life. In its long process of school running, however, there are some inner problems in legal status and functional orientation which hinder its autonomy rights of running school. The paper argues that RTVUs should enjoy independent statues and legal qualification in order to realize its mission in distance education.

open university; legal status; introspection

G728.8

A

2095－932x（2015）06－0014－06

國家開放大學“十二五規(guī)劃”2014-2015年重點委托課題“基于法學視角的國家和省級開放大學關系研究”（G14G3305W）階段性研究成果。

2015－10－12

江穎（1978－），女，四川成都人，四川廣播電視大學科研處助理研究員；宋永壽（1954－），男，四川新都人，四川廣播電視大學教授。