劉丹丹

摘 ? 要：國際金融危機以來，加強行為監(jiān)管、增強金融消費者保護成為國際金融監(jiān)管共識。本文通過分析行為監(jiān)管對金融消費權(quán)益保護工作的重要意義，借鑒英美等國運用行為監(jiān)管的實踐經(jīng)驗，提出完善我國金融消費權(quán)益保護工作的政策建議。

關(guān)鍵詞：行為監(jiān)管;金融消費權(quán)益保護

中圖分類號：F830.31 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（2）-0029-03

國際金融危機后，以英美等國為代表的發(fā)達國家不同程度地運用“雙峰理論”進行金融監(jiān)管改革，成立行為監(jiān)管部門，制定系列法律或監(jiān)管規(guī)則，以督促金融機構(gòu)履行金融消費權(quán)益保護義務(wù)。本文擬在國際普遍加強行為監(jiān)管的背景下，就如何完善我國金融消費權(quán)益保護工作進行探索研究，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、行為監(jiān)管的概念及基本內(nèi)涵

行為監(jiān)管是指監(jiān)管部門為了保護金融消費者的知情權(quán)、安全權(quán)、公平交易權(quán)、選擇權(quán)、索賠權(quán)、受教育權(quán)等各項合法權(quán)益，通過制定公平交易規(guī)則、反欺詐誤導、個人隱私信息保護、弱勢群體保護等規(guī)則，督促金融機構(gòu)履行金融消費權(quán)益保護義務(wù)，并通過現(xiàn)場檢查、評估等方式對金融機構(gòu)工作開展情況進行監(jiān)督檢查。根據(jù)行為經(jīng)濟學觀點，人的決策行為并不符合且經(jīng)常違反經(jīng)濟學的理性分析，金融機構(gòu)基于盈利性質(zhì)，往往會利用消費者的行為偏差謀利。因此必須加強對金融機構(gòu)經(jīng)營行為、金融產(chǎn)品或服務(wù)的管理，積極開展金融消費者教育，糾正金融消費者系統(tǒng)性行為偏差，提高金融市場的穩(wěn)定性。行為監(jiān)管涵蓋金融機構(gòu)經(jīng)營行為或金融產(chǎn)品事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，不僅強調(diào)銷售環(huán)節(jié)、事后糾紛解決處理，更強調(diào)對產(chǎn)品或服務(wù)設(shè)計階段的糾紛預防等。其主要運用定性的分析方法，通過行為經(jīng)濟學來監(jiān)測、識別、糾正金融機構(gòu)的非理性經(jīng)營行為，監(jiān)督金融機構(gòu)公平對待金融消費者，以維護金融消費者信心、防范系統(tǒng)性風險累積為目標。

二、行為監(jiān)管對于完善金融消費權(quán)益保護工作的重要意義

行為監(jiān)管關(guān)注的是金融機構(gòu)具體業(yè)務(wù)行為問題及其市場影響，目的是確保市場公正透明、金融機構(gòu)公平對待金融消費者，維護金融消費者信心。

（一）行為監(jiān)管是克服審慎監(jiān)管缺陷，維護金融穩(wěn)定的重要保障。金融消費者與金融機構(gòu)是金融交易的主體，金融市場的健康運行需要雙方共同理性參與。金融市場信息的不對等性，導致金融消費者在金融交易中處于天然的劣勢地位。傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管在日常管理中，傾向于保護金融機構(gòu)，以維護金融機構(gòu)穩(wěn)健運行與健康發(fā)展為具體目標，忽視了對弱勢群體的關(guān)注，導致潛在的系統(tǒng)性金融風險。而行為監(jiān)管的價值宗旨是利用公共資源，通過監(jiān)管手段以維護社會的公平正義，保護金融交易中處于弱勢地位的金融消費者，傾向于通過“前瞻式”的問題干預手段來規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為，規(guī)范金融市場秩序和交易行為，減輕風險傳遞和擴散的危害，確保金融機構(gòu)各項審慎風險監(jiān)管指標優(yōu)化。另外，也使監(jiān)管機構(gòu)在評價金融產(chǎn)品或服務(wù)時，同時從審慎監(jiān)管角度與行為監(jiān)管角度（主要指加強金融消費者保護）綜合考慮，避免過分關(guān)注某一方面，忽視另一方面，出現(xiàn)監(jiān)管空白，阻礙金融發(fā)展，降低金融消費者對金融市場的信心，影響整個金融體系的穩(wěn)健運行。

（二）行為監(jiān)管是督促金融機構(gòu)切實履行金融消費權(quán)益保護職責的重要手段。金融消費權(quán)益保護工作涉及金融消費者教育、投訴處理工作、金融機構(gòu)內(nèi)部規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程等諸多方面，要確保金融機構(gòu)真正落實金融消費權(quán)益保護職責，將金融消費者權(quán)益保護要求納入到日常經(jīng)營與金融產(chǎn)品和服務(wù)的各階段。必須由監(jiān)管機構(gòu)以強有力的監(jiān)管手段，推動金融機構(gòu)完善內(nèi)部相關(guān)機制，提高金融機構(gòu)對金融消費權(quán)益保護工作的重視。通過有效的行為監(jiān)管手段，可以規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為，及時發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)經(jīng)營行為或產(chǎn)品中的缺陷，督促金融機構(gòu)完善金融消費權(quán)益保護內(nèi)控制度，將合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)推薦給適當?shù)慕鹑谙M者，避免金融消費者因購買不適當?shù)慕鹑诋a(chǎn)品和服務(wù)而違約。

（三）行為監(jiān)管是糾正金融消費者行為偏差，保護金融消費者合法權(quán)益的重要保障。金融企業(yè)的壟斷性、金融消費問題的隱蔽性，使有些消費者或因欠缺必要的法律知識、金融知識，將金融機構(gòu)侵權(quán)視為常態(tài)化，或基于投訴或訴訟成本的考慮，在損失較小的情況下，選擇沉默等不作為。根據(jù)行為經(jīng)濟學理論，在此情況下，要保證金融市場的健康發(fā)展，更好地維護金融消費者的合法權(quán)益，必須由監(jiān)管部門利用專業(yè)的金融知識與豐富的監(jiān)管手段對金融機構(gòu)進行監(jiān)督。金融監(jiān)管部門作為專業(yè)機構(gòu)，有能力、有義務(wù)加強金融消費者權(quán)益保護，同時金融監(jiān)管部門具體監(jiān)管行為的強制性、高效性，使其可以借助日常監(jiān)管手段及早發(fā)現(xiàn)并判斷金融機構(gòu)經(jīng)營中涉嫌侵害金融消費者的產(chǎn)品或行為，并通過早期干預的行政管理方式，避免更多的金融消費者權(quán)益受到損害。

三、行為監(jiān)管在發(fā)達國家金融消費權(quán)益保護工作中的應(yīng)用實踐

從美英兩國行為監(jiān)管具體實踐經(jīng)驗看，必須由法律明確授予金融監(jiān)管機構(gòu)相應(yīng)的金融消費權(quán)益保護職責，明確金融消費權(quán)益保護工作原則與目標，賦予金融監(jiān)管部門有效的監(jiān)管手段以及對違法行為的行政處罰權(quán)，才能保證金融消費權(quán)益保護工作的有序開展。

（一）通過法律明確賦予監(jiān)管機構(gòu)金融消費權(quán)益保護職責，且以保護金融消費者合法權(quán)益為監(jiān)管目標。與英國行為監(jiān)管局相比，美國金融消費者權(quán)益保護局權(quán)力范圍更加廣泛，除基本的金融消費權(quán)益保護職責外，還享有制定或解釋金融消費者保護法律規(guī)范、制定相關(guān)法律彌補監(jiān)管空白的權(quán)力。從監(jiān)管目標來看，美國金融消費者保護局的總目標是通過實施并在適當時候強制執(zhí)行聯(lián)邦消費者金融法，確保所有消費者均可以在公平、透明和競爭性的市場上獲得其需要的金融產(chǎn)品和服務(wù)。英國行為監(jiān)管局則進一步明確“消費者是監(jiān)管核心”的理念，以保護金融消費者合法權(quán)益為目標，加強對金融機構(gòu)經(jīng)營行為或產(chǎn)品的早期干預，旨在保護和提升英國金融系統(tǒng)的誠信度。

（二）整合監(jiān)管資源，出臺配套的金融消費者保護監(jiān)管檢查實施細則。美國在《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》的基礎(chǔ)上，出臺了《誠實信貸法》、《金融隱私權(quán)法》等配套法律法規(guī)，詳細規(guī)定金融機構(gòu)在有關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的法律義務(wù)，制定《監(jiān)督與檢查手冊》，規(guī)范監(jiān)督檢查依據(jù)、檢查程序、檢查方式，并根據(jù)不同業(yè)務(wù)制定專項檢查程序與要求，明確現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查的銜接方式，以實現(xiàn)整個金融消費權(quán)益保護監(jiān)督檢查工作連續(xù)、無縫的循環(huán)操作。

（三）在監(jiān)督檢查工作中，注重加強金融消費權(quán)益保護監(jiān)管部門與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)配合。英美兩國金融消費權(quán)益保護監(jiān)管當局都十分注重與其它部門的協(xié)調(diào)配合。美國金融消費者保護局積極與審慎監(jiān)管部門、聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)及各個行業(yè)自律組織簽署“諒解備忘錄”，以實現(xiàn)金融消費權(quán)益保護工作的信息共享與監(jiān)管合作。另外，其規(guī)定各方在適當情況下可開展聯(lián)合調(diào)查和執(zhí)法活動。英國以《2012年金融服務(wù)法》明確規(guī)定，審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局在各自職責范圍內(nèi)必須相互協(xié)調(diào)，每年對簽訂的合作備忘錄進行審查，在有關(guān)金融業(yè)務(wù)的申請、變更、撤銷以及有關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)則的制定等具體監(jiān)管過程或領(lǐng)域中，雙方也必須協(xié)調(diào)一致。

（四）明確賦予金融消費者權(quán)益保護監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)違反金融消費權(quán)益保護行為的處罰權(quán)。針對金融機構(gòu)的違規(guī)行為，美國金融消費者保護局在監(jiān)督金融產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)行和提供方面擁有除刑事執(zhí)法權(quán)以外的大部分權(quán)力，可對金融機構(gòu)進行行政處罰，還可要求金融機構(gòu)修改或解除合同、償還資金或資產(chǎn)等權(quán)利。英國行為監(jiān)管局除可采取公開譴責、罰款、市場禁入、停業(yè)整頓等措施外，還具有金融產(chǎn)品管理和干預權(quán)、金融產(chǎn)品和服務(wù)推廣限制權(quán)，制訂規(guī)則以禁止或限制此類金融產(chǎn)品在市場上銷售，且具有不通過執(zhí)法程序，即可禁止誤導性的金融產(chǎn)品或服務(wù)在市場上推廣的監(jiān)管權(quán)力。

四、完善我國金融消費權(quán)益保護工作的思考

目前，我國一行三會均建立了專門的金融消費權(quán)益保護部門，在各自職責范圍內(nèi)開展工作，屬于分業(yè)監(jiān)管模式下的“內(nèi)雙峰”模式，金融消費權(quán)益保護工作整體水平有所提升，但與英美發(fā)達國家相比，需進一步加強對行為監(jiān)管的重要性認識，全方位推進金融消費權(quán)益保護各項工作。

（一）進一步認識行為監(jiān)管理論對于金融消費權(quán)益保護工作的重要意義，加強對行為監(jiān)管理論與工具的研究工作。目前，我國金融產(chǎn)品日益豐富，參與金融交易的消費者數(shù)量不斷增加，消費者維權(quán)意識不斷增強，但金融機構(gòu)尚未真正將金融消費者權(quán)益保護工作納入發(fā)展戰(zhàn)略、公司治理和社會責任，服務(wù)差異化明顯，尚未全面充分履行《消保法》規(guī)定的經(jīng)營者應(yīng)盡義務(wù)。而我國金融監(jiān)管機構(gòu)對于如何運用行為監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)或金融產(chǎn)品中存在的“問題”行為，還缺少系統(tǒng)性的研究與認識。與發(fā)達國家相比，對于行為監(jiān)管理論的開發(fā)與使用還有很大差距。因此，必須結(jié)合我國實際，充分重視行為監(jiān)管理論及其具體工具的研究，積極探索事前干預手段與策略，才能彌補審慎監(jiān)管技術(shù)中的薄弱基礎(chǔ)與空白領(lǐng)域，充分保護金融消費者合法權(quán)益，維護整個金融體系的健康。

（二）加強金融消費權(quán)益保護法律體系建設(shè)，明確金融消費權(quán)益工作的權(quán)威性。以《消保法》為依據(jù)，適時制定專門的金融消費權(quán)益保護法或金融消費權(quán)益保護條例，將《消保法》一般規(guī)定與金融的專業(yè)性、復雜性結(jié)合，明確金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職責及基本要求，將金融消費權(quán)益保護監(jiān)管要求納入到金融監(jiān)督檢查之中，形成適用于金融領(lǐng)域的金融消費權(quán)益保護實施細則，以充分保護金融消費者的合法權(quán)益。適時修改完善《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等金融法律法規(guī)，明確賦予人民銀行金融消費權(quán)益保護職責與具體監(jiān)管手段，及時修訂人民銀行各項業(yè)務(wù)規(guī)章，對其中不符合消費者權(quán)益保護精神與要求的監(jiān)管規(guī)定及時補充完善，充分利用和整合金融法律法規(guī)賦予的法定職責，保證人民銀行各項業(yè)務(wù)在審慎監(jiān)管的同時兼顧金融消費者保護。

（三）積極探索產(chǎn)品干預等行為監(jiān)管手段，加強事前監(jiān)管。從維護金融消費者合法權(quán)益角度出發(fā)，加強對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)管，積極探索產(chǎn)品干預或制度干預手段，要求金融機構(gòu)根據(jù)《消保法》與金融消費權(quán)益保護工作要求，認真梳理相關(guān)制度與工作流程，從內(nèi)部就加強對金融產(chǎn)品或服務(wù)的備案審核機制，及時糾正不合理的金融產(chǎn)品或金融服務(wù)行為。在產(chǎn)品合同或工作流程的管理上，人民銀行等監(jiān)管部門可要求金融機構(gòu)在特定金融產(chǎn)品或金融服務(wù)中含有保護金融消費者合法權(quán)益的特別功能或選項，要求金融機構(gòu)對于貴賓理財客戶或其他對金融消費者有重大影響的決定設(shè)立冷靜期制度，旨在使金融機構(gòu)推廣或銷售金融產(chǎn)品時只能采取特別方式或針對特定消費者，對于金融消費者有重大影響的合同條款，不允許金融機構(gòu)隨意使用合同消極默認條款，引導金融機構(gòu)采取積極默認條款提示金融消費者主動注意義務(wù)，避免金融消費者因有限注意力忽視相關(guān)條款導致自身權(quán)益受到損害。對于損害金融消費者合法權(quán)益的金融產(chǎn)品或服務(wù)要加大懲罰力度。

（四）將對金融機構(gòu)日常經(jīng)營行為的監(jiān)管與監(jiān)管檢查工作有機結(jié)合。一是建立金融消費權(quán)益保護監(jiān)測評估機制，探索金融消費權(quán)益保護評價考核機制，將金融消費權(quán)益保護工作納入人民銀行綜合評價、開業(yè)管理等管理工作中，根據(jù)工作開展情況，對金融機構(gòu)進行分類指導和管理。督促金融機構(gòu)建立完善的內(nèi)部金融消費權(quán)益保護監(jiān)督檢查體系，加強內(nèi)部業(yè)務(wù)條線的金融消費權(quán)益保護工作監(jiān)督考評制度。二是建立并完善金融消費權(quán)益保護投訴案例警示制度，針對投訴案例中的突出問題，向金融機構(gòu)發(fā)布合規(guī)風險提示，糾正不規(guī)范經(jīng)營行為;并以適當方式向社會公開發(fā)布典型案例，增強金融消費者維權(quán)意識，對金融機構(gòu)起到警示作用。

（五）積極加強內(nèi)外部協(xié)調(diào)，提升金融消費權(quán)益保護工作的協(xié)同性。在內(nèi)部，人民銀行應(yīng)積極借鑒美英兩國經(jīng)驗，整合各業(yè)務(wù)條線金融消費權(quán)益保護職責，明確賦予金融消費權(quán)益保護局（處）牽頭職責，提高各業(yè)務(wù)部門對金融消費權(quán)益保護工作的重視，加強投訴處理、數(shù)據(jù)分析與監(jiān)督檢查中與金融消費權(quán)益保護部門的有效配合，在人民銀行內(nèi)部構(gòu)建一套完善的金融消費權(quán)益保護監(jiān)督檢查協(xié)作機制。在外部，鑒于混業(yè)經(jīng)營、交叉性金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)的背景，人民銀行應(yīng)加強與三會之間的協(xié)調(diào)配合，加強對跨市場、跨行業(yè)金融產(chǎn)品或服務(wù)的行為監(jiān)管力度，及時溝通金融消費權(quán)益保護最新監(jiān)管成果，積極探索建立“一行三會”聯(lián)合檢查制度，嘗試聯(lián)合開發(fā)金融消費權(quán)益保護檢查信息庫，加強“一行三會”之前的信息交流與數(shù)據(jù)共享制度，協(xié)商解決跨市場、跨行業(yè)金融消費權(quán)益保護工作，確保金融業(yè)監(jiān)管規(guī)則的一致性，減少業(yè)務(wù)重復，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效率。

（六）充分發(fā)揮社會力量，構(gòu)筑多元化的社會監(jiān)督體系。金融消費權(quán)益保護工作是一項社會工作，除人民銀行等監(jiān)管部門的努力外，還需要其他各方力量相互配合才能取得實效。因此，應(yīng)充分利用社會監(jiān)督作用，創(chuàng)造全社會尊重消費者、保護消費者的社會氛圍，以提高金融消費權(quán)益保護監(jiān)督檢查工作效果。一是充分發(fā)揮消費者協(xié)會、金融行業(yè)自律組織等公益組織的社會監(jiān)督引導作用。通過建立投訴披露制度、消費維權(quán)黑名單制度、侵權(quán)經(jīng)營者黑名單制度等措施，對金融機構(gòu)經(jīng)營行為進行約束。二是充分發(fā)揮法院等司法部門的力量，建立金融糾紛典型判例定期公布或通報制度，為金融機構(gòu)與金融消費者提供最直接最有效的行為判斷標準。三是積極發(fā)揮新聞媒體的社會輿論監(jiān)督作用，通過社會輿論督促金融機構(gòu)加強金融消費權(quán)益保護工作。

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The Reflection on Perfecting Chinas Financial Consumer Rights and Interests Protection under the Background of the International Behavior Supervision

LIU Dandan

（Tianjin Branch PBC， Tianjin 300040）

Abstract： Since the international financial crisis， strengthening the behavior supervision and enhancing financial consumer protection have become an international consensus on financial regulation. By analyzing the significance of the behavior supervision to financial consumer rights and interests protection and learning from the practical experiences of the behavior supervision of countries such as Britain and America， the paper puts forward policy suggestions on perfecting Chinas financial consumer rights and interests protection.

Keywords： behavior supervision; financial consumer rights and interests protection

責任編輯、校對：楊振峰