●嚴(yán)朋軍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管存在的問題及建議

●嚴(yán)朋軍

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和公共財(cái)政職能的加強(qiáng)，投向農(nóng)村的財(cái)政資金在逐年增加，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管顯得越來越重要。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管上，進(jìn)行了一些有益的嘗試和探索，取得了一定的成效。但是，仍然存在著一些不可忽視的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管存在的問題

目前，面對(duì)點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣和不斷發(fā)展變化的監(jiān)管形勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用管理出現(xiàn)了一些新情況、新問題。

（一）涉農(nóng)資金項(xiàng)目繁雜，使用效益難發(fā)揮

如湖北省天門市一些強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金達(dá)二百多項(xiàng)，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社保、教科文、農(nóng)林水等領(lǐng)域。這些資金項(xiàng)目分屬不同的部門使用管理，導(dǎo)致政出多門，多頭管理，交叉投資，各部門間責(zé)任不清。在分配過程中，“各家各戶”都可根據(jù)政策自行安排資金，有時(shí)存在多個(gè)部門安排同一項(xiàng)目或同一項(xiàng)目由多個(gè)部門管理的現(xiàn)象。如支持水渠建設(shè)的資金，涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地綜合整治、基本農(nóng)田改造、小農(nóng)水、溝渠疏浚、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、“三萬”活動(dòng)等七、八個(gè)項(xiàng)目，形成“九龍治水”局面。由于項(xiàng)目多頭安排，相互間難以銜接，導(dǎo)致部分資金重復(fù)安排而被挪作他用，降低了資金使用效益，加大了基層監(jiān)管難度。

（二）整合資金制約較多，實(shí)際操作難到位

近幾年，中央和地方政府高度重視財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，財(cái)政部雖出臺(tái)了指導(dǎo)性文件，但基層現(xiàn)實(shí)困難多。一是體制上有障礙。在條塊分割的行政管理體制下，新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)從上而下細(xì)化到了政府的各個(gè)涉農(nóng)部門，部門也相應(yīng)地?fù)碛匈Y金和項(xiàng)目分配權(quán)。開展資金整合，勢(shì)必影響上級(jí)部門的發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位，由此加大了協(xié)調(diào)難度。二是制度上有沖突。部分資金從源頭上就明確了投資范圍、扶持重點(diǎn)和管理要求，基層只有執(zhí)行的義務(wù)，沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要予以調(diào)整的權(quán)力。比如：扶貧資金要求專戶管理、專賬核算，不能進(jìn)入整合專戶打捆使用，否則上級(jí)驗(yàn)收、審計(jì)通不過；移民資金整合不能超越轄區(qū)移民的實(shí)施范圍，項(xiàng)目地點(diǎn)和實(shí)施主體都受到諸多限制；發(fā)放到農(nóng)戶個(gè)人的補(bǔ)貼資金(如糧食補(bǔ)貼)更是“高壓線”，盡管使用效益不高，也不能整合。這些問題直接制約了基層支農(nóng)資金整合工作的開展。

（三）資金運(yùn)作程序復(fù)雜，運(yùn)行成本難控制

一是政策執(zhí)行難度大?，F(xiàn)行支農(nóng)政策名目多，基層很難操作。如糧食補(bǔ)貼，就有糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和早、中、晚稻、小麥、油菜、棉花、玉米良種補(bǔ)貼9個(gè)項(xiàng)目，5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，3個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)口徑，農(nóng)民群眾普遍感到不理解，政策宣傳、執(zhí)行和維護(hù)的難度可想而知。二是行政運(yùn)行成本高。每一項(xiàng)補(bǔ)貼基本上要通過“村組以戶采集——村委會(huì)統(tǒng)一申報(bào)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審——張榜公示——市級(jí)復(fù)核匯總——銀行代發(fā)——發(fā)放公示——資料整理歸檔”等一系列繁雜程序，人、財(cái)、物力投入不菲。市有關(guān)職能部門隔三岔五到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組開展督促檢查，增加了行政運(yùn)行成本。三是農(nóng)民領(lǐng)取成本高。金融機(jī)構(gòu)為了集約資源，撤并了大量的農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)，給農(nóng)民辦事帶來了很大的不便。比如生活在邊遠(yuǎn)地區(qū)的群眾，為了領(lǐng)取為數(shù)不多的補(bǔ)貼款，先后要步行、坐汽車幾個(gè)小時(shí)，趕到距離幾十公里的鎮(zhèn)區(qū)代發(fā)金融機(jī)構(gòu)排隊(duì)領(lǐng)取，扣去車費(fèi)、伙食費(fèi)和誤工費(fèi)等成本，到手的補(bǔ)貼款嚴(yán)重“縮水”。

（四）財(cái)政收支矛盾突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)難發(fā)展

目前，新農(nóng)村建設(shè)過程中存在一種“馬太效應(yīng)”：越是發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)資金相對(duì)寬裕，發(fā)展速度就越快；越是貧困地區(qū)，財(cái)力缺口越大，影響了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展進(jìn)程，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡的問題突出。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政都屬于“吃飯型”財(cái)政，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公用經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)力保障不足導(dǎo)致違規(guī)舉債度日，或者打財(cái)政專項(xiàng)資金的主意。二是重點(diǎn)支出擠壓財(cái)政。鄉(xiāng)村公路、水利、辦公場(chǎng)所、城鄉(xiāng)環(huán)境整治等項(xiàng)目建設(shè)資金缺口大，在財(cái)力入不敷出、預(yù)算編制“糾結(jié)”的困境下，基層政府只得“拆東墻補(bǔ)西墻”，為擠占、套取、改變專項(xiàng)資金用途提供了可能。

（五）抱團(tuán)局面尚未形成，監(jiān)管制度難落實(shí)

從各地情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管缺乏一個(gè)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的良好格局：其一，“上下”銜接不夠緊湊。目前，上級(jí)有關(guān)部門在下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金時(shí)，文件中沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)管責(zé)任和具體要求，不便于基層財(cái)政與主管部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。少數(shù)項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間緊、要求高，基層沒有足夠的時(shí)間和精力進(jìn)行調(diào)查論證、實(shí)地核查，留下了以虛假項(xiàng)目或高估成本套取財(cái)政資金的安全隱患。部分補(bǔ)貼資金撥付進(jìn)度不快、項(xiàng)目驗(yàn)收程序繁瑣，影響了資金撥付進(jìn)度。還有一些項(xiàng)目資金管理權(quán)在上級(jí)、實(shí)施地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，招投標(biāo)、工程監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等均由上級(jí)操辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不知情，也無從監(jiān)管。其二，“左右”配合不夠默契。由于慣性思維和利益使然，有的單位對(duì)財(cái)政部門履行資金監(jiān)管職責(zé)還不夠理解，認(rèn)為干預(yù)過多、攬權(quán)過大，主動(dòng)配合的積極性不高。特別是市直部門直接撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、實(shí)行“報(bào)賬制”的項(xiàng)目資金，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，市財(cái)政也感到監(jiān)管困難很大。其三，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不夠協(xié)調(diào)。財(cái)政監(jiān)督力量較單薄，工作精力集中在單位財(cái)務(wù)收支、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量等方面，對(duì)重點(diǎn)民生專項(xiàng)資金監(jiān)督分身無術(shù)，形成了財(cái)政業(yè)務(wù)科室“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的尷尬局面。

（六）違法違紀(jì)問責(zé)乏力，監(jiān)管成果難利用

財(cái)政監(jiān)督管理是一項(xiàng)軟職能，既沒有審計(jì)部門“經(jīng)責(zé)審”、“離任審”的震懾力，更沒有紀(jì)委監(jiān)察、檢察部門的“刑拘”和“雙規(guī)”等“尚方寶劍”，即便發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，也只能整改糾錯(cuò)、息事寧人，對(duì)當(dāng)事人和責(zé)任人問責(zé)乏力，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金違法違規(guī)成本小、政治風(fēng)險(xiǎn)小，導(dǎo)致財(cái)政部門提出的合理化建議得不到有效采納和利用，挫傷了基層監(jiān)管的積極性。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的違紀(jì)違法行為，可能影響到上級(jí)主管部門，由于擔(dān)心今后在項(xiàng)目安排、資金分配方面受到上級(jí)“制裁”，相關(guān)職能部門在問責(zé)時(shí)，也不得不從寬、從輕處理。

（七）隊(duì)伍建設(shè)有局限性，監(jiān)管活力難激發(fā)

一方面，人員偏少。如天門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革后，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所工作的不到17人；財(cái)政系統(tǒng)近10年沒進(jìn)人，一些年輕人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有發(fā)展前途，紛紛調(diào)離財(cái)政部門，剩下都是年齡偏大的人，不能適應(yīng)工作需要；且有許多干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排到了其它非財(cái)政工作崗位，造成人手緊張，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的發(fā)揮。另一方面，待遇偏低。財(cái)政干部不能跳出財(cái)政，甚至不能在財(cái)政系統(tǒng)縱向與橫向間交流，就基本上沒有晉升職務(wù)、提高工資待遇的希望，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所長(zhǎng)副科級(jí)待遇難解決；考取了會(huì)計(jì)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的干部，不能像其他事業(yè)單位一樣享受加薪待遇。這種學(xué)歷、能力與待遇的不對(duì)等，影響了干部的工作積極性和隊(duì)伍的穩(wěn)定。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作經(jīng)費(fèi)短缺，辦公條件和環(huán)境差，也不利于基層履行監(jiān)管職能。

二、幾點(diǎn)建議

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管及基層財(cái)政運(yùn)行中的困難和問題，必須按照十八大精神和財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理要求，從改進(jìn)頂層設(shè)計(jì)入手，從強(qiáng)化“兩基”建設(shè)著力，建立完善與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政政策體系和財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制。

（一）提高財(cái)政監(jiān)管的立法層次

我國(guó)至今沒有一部完整、權(quán)威的有關(guān)財(cái)政支出監(jiān)管工作方面的法律法規(guī)，致使資金監(jiān)管“雷聲大雨點(diǎn)小”，影響了監(jiān)管的威信和效果，必須加快財(cái)政監(jiān)管立法進(jìn)程。要制定《財(cái)政監(jiān)督法》，使之適應(yīng)新時(shí)期財(cái)政監(jiān)管的需要。從湖北來說，要制定 《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理?xiàng)l例》，解決不適應(yīng)工作需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能不明確和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管不深入等主要問題，為基層財(cái)政監(jiān)管提供法律武器。

（二）建立齊抓共管的監(jiān)管格局

資金監(jiān)管僅靠監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等職能部門的作用是不夠的，必須增強(qiáng)四股力量。一是黨政重視。資金監(jiān)管要列入各級(jí)黨委、政府工作的重要內(nèi)容，一級(jí)帶著一級(jí)干，一級(jí)做給一級(jí)看。二是上下聯(lián)動(dòng)。政府牽頭建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管部門聯(lián)席會(huì)議制度、市鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分級(jí)負(fù)責(zé)，一項(xiàng)一項(xiàng)抓落實(shí)。三是專業(yè)監(jiān)督。高度重視財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)問題，抓好機(jī)構(gòu)升級(jí)、編制擴(kuò)充和職能調(diào)整轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督隊(duì)伍的“排頭兵”作用。四是社會(huì)參與。通過加強(qiáng)政策宣傳公示，擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督面，使違規(guī)操作無處藏身。五是司法保障。對(duì)各類違法違規(guī)問題，有關(guān)職能部門要嚴(yán)厲處罰、一查到底，并作為衡量黨政干部業(yè)績(jī)的一項(xiàng)硬指標(biāo)。只有營(yíng)造依法理財(cái)?shù)姆諊?，形成齊抓共管的合力，才能鏟除侵占財(cái)政資金、滋生腐敗的土壤，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管的威懾力。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)政策

近年來，國(guó)家財(cái)力向基層傾斜，但部分支農(nóng)政策的激勵(lì)效應(yīng)不強(qiáng)，甚至“幫懶沒幫窮”。建議上級(jí)出臺(tái)政策應(yīng)慎重、切合實(shí)際，并對(duì)原有政策進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。比如：整合現(xiàn)有糧食補(bǔ)貼項(xiàng)目，按農(nóng)戶實(shí)際種植面積實(shí)行一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，既節(jié)約成本，又便于操作；或者國(guó)家提高糧食收購(gòu)價(jià)，再以平價(jià)供應(yīng)市場(chǎng)，既防止哄抬物價(jià)，又避免谷賤傷農(nóng)。在此基礎(chǔ)上，不再出臺(tái)福利性的補(bǔ)貼政策，相應(yīng)增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶持、農(nóng)機(jī)購(gòu)置等引導(dǎo)性、生產(chǎn)性、技術(shù)性的投入或補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、建設(shè)家園的積極性。建議加大一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)投入力度，這種以村民民主議事為前提、群眾籌資籌勞為基礎(chǔ)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)為支持的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制，充分發(fā)揮了農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)的主體作用，基層干部群眾參與熱情高、反響好。

（四）自上而下整合財(cái)政專項(xiàng)資金

支農(nóng)資金整合是大勢(shì)所趨、現(xiàn)實(shí)所需。建議上級(jí)在加大“三農(nóng)”投入的同時(shí)，從源頭開始，即對(duì)各類支農(nóng)資金進(jìn)行優(yōu)化整合。一方面，盡可能地將項(xiàng)目和資金“打捆切塊”到市財(cái)政，以市為單位向上申報(bào)項(xiàng)目，再由省里審查項(xiàng)目、下達(dá)資金，市鎮(zhèn)嚴(yán)格按文件執(zhí)行。此舉將從源頭上減少項(xiàng)目，大大增強(qiáng)實(shí)施項(xiàng)目的針對(duì)性和資金監(jiān)管的可操作性，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。另一方面，盡可能地將資金歸口一個(gè)渠道下達(dá)，資金文件中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管責(zé)任和具體要求，以便于基層集約財(cái)力資源，履行監(jiān)管職責(zé)。

（五）減輕貧困地區(qū)的政策性配套壓力

近年來，上級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的支持力度持續(xù)加大，且轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化。但是，由于自身財(cái)源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、社會(huì)管理等方面的財(cái)力缺口仍然很大，為此，一是建議中央和省財(cái)政在制定政策時(shí)，充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政承受能力，減少或取消這些地區(qū)的有關(guān)政策配套，從中央和省級(jí)新增財(cái)力中消化；二是建議上級(jí)據(jù)實(shí)測(cè)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力補(bǔ)助，加大對(duì)邊遠(yuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力扶持，并出臺(tái)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財(cái)源、增收節(jié)支、消赤減債、機(jī)構(gòu)改革、資金監(jiān)管等考核辦法，鼓勵(lì)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升財(cái)政實(shí)力。

（六）亟需探索項(xiàng)目資金監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金類別中，監(jiān)管最難、風(fēng)險(xiǎn)最大的莫過于項(xiàng)目建設(shè)資金。加強(qiáng)項(xiàng)目資金監(jiān)管，要堅(jiān)持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，運(yùn)用好信息共享、陽光操作等手段，把握事前審核、事中監(jiān)督和事后檢查三個(gè)環(huán)節(jié)。尤其是要加強(qiáng)申報(bào)項(xiàng)目的前置審查，從源頭上防止“虛假項(xiàng)目”、“水分項(xiàng)目”、“負(fù)債項(xiàng)目”等；從嚴(yán)查處招投標(biāo)中的“分包、轉(zhuǎn)包、拆包”等行為，以防擾亂市場(chǎng)秩序和抬高項(xiàng)目造價(jià)；開展項(xiàng)目抽查巡查，防止“豆腐渣”工程；參與工程竣工決算驗(yàn)收，防止“低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算”。

（七）縱深推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理改革

一要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算制度改革。在整個(gè)資金監(jiān)管過程中，預(yù)算是牽一發(fā)而動(dòng)全身的“牛鼻子”。要加緊完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，規(guī)范預(yù)決算編報(bào)程序，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，建立支出標(biāo)準(zhǔn)體系，合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算收支基數(shù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的約束力和執(zhí)行力。二要將國(guó)庫集中支付改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。找準(zhǔn)鄉(xiāng)財(cái)市管與國(guó)庫集中支付的最佳結(jié)合點(diǎn)，建立國(guó)庫單一賬戶體系，最大限度讓財(cái)政資金直達(dá)商品勞務(wù)供應(yīng)者和用款單位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的運(yùn)行效率。

（八）進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政“兩基建設(shè)”

一方面，要以財(cái)政信息化建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)硬件建設(shè)。依托財(cái)政信息化大平臺(tái)，加強(qiáng)基層財(cái)政與上級(jí)財(cái)政的業(yè)務(wù)銜接，逐步推進(jìn)市級(jí)財(cái)政與涉農(nóng)部門單位、執(zhí)法單位的網(wǎng)絡(luò)對(duì)接和信息交換，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享。同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所辦公場(chǎng)所建設(shè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。另一方面，要以全員培訓(xùn)為手段，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。分級(jí)制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部培訓(xùn)規(guī)劃，先由省對(duì)市開展培訓(xùn)，建好市級(jí)財(cái)政部門的師資隊(duì)伍，然后以市為主，按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部、農(nóng)村財(cái)會(huì)人員進(jìn)行分批分層次的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使教育培訓(xùn)達(dá)到“以一當(dāng)百、以百當(dāng)萬”的乘數(shù)效應(yīng)。同時(shí)，要破除“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的干部考核弊病，創(chuàng)造條件解決基層財(cái)政干部的職級(jí)問題、待遇問題，讓干部用心謀事、安心干事、熱心服務(wù)?！?/p>

（作者單位：湖北省天門市九真鎮(zhèn)財(cái)政管理所）