屠世超

(紹興文理學院法學院，浙江紹興312000)

城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)現(xiàn)代化程度的重要指標，是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的強大動力。我國的城鎮(zhèn)化具有發(fā)展轉(zhuǎn)型與體制新型雙重轉(zhuǎn)型的特征，因此城鎮(zhèn)化是深化改革的重要組成部分，其重點是要破除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，我國要走新型城鎮(zhèn)化之路，要實現(xiàn)農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”［1］。如何在保住18億畝耕地紅線的前提下，通過建設用地布局的調(diào)整，破解新型城鎮(zhèn)化建設用地障礙，以推進新型城鎮(zhèn)化的有序、健康發(fā)展，是一個亟待研究的重要課題。通過農(nóng)村居民點整治，節(jié)約農(nóng)村建設用地，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，將節(jié)余的農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)，是破解新型城鎮(zhèn)化建設用地障礙，保障農(nóng)民土地權益，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的重要手段。同時，通過農(nóng)村居民點整治，改善了農(nóng)村居住條件和居住環(huán)境，改變了農(nóng)村面貌，有利于實現(xiàn)村、鎮(zhèn)的融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。筆者對浙江省紹興市兩種不同的農(nóng)村居民點整治運作機制和農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑進行了比較分析，探索經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，以期能對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

1 紹興市農(nóng)村居民點整治運作機制基本情況

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展中，與全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一樣，紹興市開展了較大規(guī)模的農(nóng)村居民點整治工作。由于所處的地理、環(huán)境、歷史、社會、經(jīng)濟、文化等條件不同，不同區(qū)域在向城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中采取了不同的方式和路徑，紹興市主要形成了兩種不同的農(nóng)村居民點整治和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

1.1 “城中村”改造模式 紹興市的“城中村”改造模式以越城區(qū)為典型。2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整前，越城區(qū)為紹興市唯一的區(qū)，隨著紹興市區(qū)規(guī)模的擴張，周邊的近郊農(nóng)村逐漸被納入城市建設區(qū)范圍。以越城區(qū)靈芝鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于越城區(qū)的北面，2002年紹興市成立鏡湖新區(qū)(由市政府直管，但行政區(qū)劃上仍屬于越城區(qū)，2013年行政區(qū)劃調(diào)整時被撤銷)，靈芝鎮(zhèn)即位于鏡湖新區(qū)的核心區(qū)域。在鏡湖新區(qū)建設和工業(yè)化發(fā)展中，靈芝鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)用地被大量征收并轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，該區(qū)域的農(nóng)民實際上已基本無地可以耕種，非農(nóng)收入成為農(nóng)民的主要收入來源，但連片的農(nóng)民住宅區(qū)和村落的建制基本上并沒有隨工業(yè)化而改變。隨著紹興市主城區(qū)規(guī)模的擴張和城市建設規(guī)劃的制訂、調(diào)整，以及城市建設的內(nèi)涵式發(fā)展，靈芝鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)村成為典型的“城中村”，迫切需要進行整治和改造，以融入現(xiàn)代城市的發(fā)展。

紹興市的“城中村”改造由地方政府組織實施，并采用對農(nóng)村宅基地整體征收和置換的做法，即按照土地征收程序?qū)⒋寮w經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的全部土地征收為國有，并對農(nóng)民進行合理的拆遷安置和補償。宅基地置換的方式主要有:在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)置換多層或高層公寓房;在城鎮(zhèn)享受購買經(jīng)濟適用房政策;作價領取貨幣補貼自行到城鎮(zhèn)購置商品房;在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)自建或代建聯(lián)立式、躍層式農(nóng)房(只限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的中心村);在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)租住廉租房(只限于低收入農(nóng)戶)等多種。但以在農(nóng)民集中居住區(qū)內(nèi)置換多層或高層公寓房最為普遍。農(nóng)民集中居住區(qū)實行原址或就近建設，由地方政府成立的新農(nóng)村建設有限公司負責投資建設，建設用地通過原有的農(nóng)村集體土地征收為國有后直接劃撥。同時，政府對農(nóng)村宅基地整體征收和置換后，農(nóng)民的戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍，并可以享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(農(nóng)民就業(yè)后可以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險)，可自主選擇參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療(2013年1月起紹興市越城區(qū)范圍內(nèi)的非在職職工實行統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險)，參加社會保險的費用由參保人、村集體經(jīng)濟組織和地方政府分擔。

實踐中，“城中村”改造建設的農(nóng)民集中居住區(qū)，對住宅戶型、面積、小區(qū)容積率、小區(qū)規(guī)模等，通過各種途徑多方面征求農(nóng)民意見，并考慮農(nóng)民集中居住后的實際生活、生產(chǎn)需要，在交通、農(nóng)村集體物業(yè)項目用房和小區(qū)管理用房等配套設施方面，為集中居住的農(nóng)戶盡可能提供各種便利。以靈芝鎮(zhèn)界樹村為例，2006年實行“城中村”改造拆遷安置，全村140多戶農(nóng)戶，除少數(shù)幾戶已在市區(qū)購買商品房定居的農(nóng)戶選擇領取貨幣補貼外，全部通過宅基地置換進入集中居住區(qū)界樹坊小區(qū)。界樹坊小區(qū)全為多層住宅，住房分為41、81、121、141 m24種戶型，供農(nóng)戶根據(jù)自身需要和實際情況選擇，小區(qū)交通方便、設施齊全，配有公共停車場、充裕的社區(qū)活動用房和小區(qū)物業(yè)管理用房。擇房過程中通過搖號確定每個農(nóng)戶的擇房順序，擇房后由鏡湖新區(qū)城中村改造辦公室(授權靈芝鎮(zhèn)城中村改造辦公室)與農(nóng)戶簽訂安置協(xié)議。通過宅基地置換，每個農(nóng)戶至少安置得到2套房屋，人口多未分戶、原農(nóng)房建筑面積大且選擇中小戶型的農(nóng)戶，分戶后甚至安置得到4套房屋。安置面積內(nèi)以成本價購買(均價1 200元/m2)，扣除舊房拆除補貼后，農(nóng)戶只要花7萬～8萬元就能買到一套面積120 m2左右的房子，而當時這樣的房子市價已近40萬元，農(nóng)戶通過宅基地置換獲得了不菲的財產(chǎn)性收益，全村無一戶“釘子戶”，宅基地征收和置換工作得以順利進行。

紹興市“城中村”改造中的農(nóng)民集中居住區(qū)建設，按照市場化原則，實行項目制形式運作。對“城中村”改造農(nóng)民集中居住區(qū)建設的前期投資，除新農(nóng)村建設有限公司的自有資金外，主要通過銀行貸款解決，在政府的協(xié)調(diào)下，銀行通常對“城中村”改造項目實行貸款優(yōu)惠政策。為平衡農(nóng)民集中居住區(qū)的建設資金，根據(jù)規(guī)定，農(nóng)民集中居住區(qū)允許規(guī)劃總建筑面積的30%作為結(jié)余房源，在補辦土地出讓手續(xù)后公開拍賣，其拍賣收益主要用于農(nóng)民集中居住區(qū)配套建設、宅基地置換補償?shù)?，以實現(xiàn)項目投資資金平衡。

1.2 “主動融入城鎮(zhèn)”模式 紹興市柯橋區(qū)的農(nóng)村居民點整治采取了與越城區(qū)截然不同的模式，柯橋區(qū)的前身為紹興縣，2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整時撤縣設區(qū)，改名為柯橋區(qū)。改革開放后，紹興縣利用其獨特的地理優(yōu)勢和傳統(tǒng)手工業(yè)基礎，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)得到迅猛發(fā)展，在20世紀80年代就已經(jīng)躋身全國工業(yè)“百強縣”，后來經(jīng)過改制，原先的鎮(zhèn)、村集體企業(yè)大多已經(jīng)改制為股份制民營企業(yè)。在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化過程中，大量農(nóng)村集體土地包括農(nóng)業(yè)用地，經(jīng)過地方政府的審批轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，但集體所有的性質(zhì)并沒有改變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和工業(yè)化發(fā)展中，紹興縣內(nèi)形成了為數(shù)不少的小城鎮(zhèn)，再加上政府的引導，政府對小城鎮(zhèn)基礎設施建設等的進一步投入，吸引企業(yè)逐漸向小城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)漸成一定的規(guī)模。

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造、升級、轉(zhuǎn)型，小城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大，政府對小城鎮(zhèn)發(fā)展建設規(guī)劃和用地規(guī)劃的加強，小城鎮(zhèn)發(fā)展中建設用地的結(jié)構(gòu)和布局也發(fā)生相應的調(diào)整和改變，而這同時伴隨著對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)農(nóng)村居民點的整治。當然，對農(nóng)村居民點的整治，不僅僅是小城鎮(zhèn)發(fā)展和政府加強城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、用地規(guī)劃的需要，同時也是農(nóng)村自身發(fā)展的需要，是廣大農(nóng)民自身的迫切要求。在我國嚴格的農(nóng)地保護和土地用途管制制度下，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的建設用地十分緊張，而在企業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟得到較快發(fā)展的新形勢下，農(nóng)民也迫切希望能融入城鎮(zhèn)，利用其集體土地資源參與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的利益。并且，傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，建設用地浪費現(xiàn)象比較普遍。尤其是交通不便的老村落，隨著農(nóng)民逐漸向交通便捷、設施完善的新居住點的遷建，老住宅大多被廢棄，有些地方甚至出現(xiàn)了“空心村”，成片破敗的老住宅和繁榮的新居民點往往并存，形成鮮明的對比，老住宅區(qū)土地閑置和新居住點無序擴張的雙重矛盾十分突出，迫切需要通過農(nóng)村居民點整治得以解決。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民非農(nóng)收入的增加，農(nóng)民迫切要求改善居住條件和居住環(huán)境，并且，不管是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是農(nóng)民個體，都已經(jīng)有經(jīng)濟能力承擔改善居住條件和居住環(huán)境的成本。在這多種因素的共同作用下，紹興市柯橋區(qū)的不少小城鎮(zhèn)在地方政府的指導下，由村集體經(jīng)濟組織主持，自發(fā)地開展了農(nóng)村居民點整治工作。

以柯橋區(qū)福全鎮(zhèn)為例，福全鎮(zhèn)與紹興市越城區(qū)接壤，位于越城區(qū)西邊。越城區(qū)作為紹興市的主城區(qū)，是紹興市的行政、經(jīng)濟、文化中心，而福全鎮(zhèn)鎮(zhèn)中心離紹興市中心的距離不足10 km，獨特的區(qū)位優(yōu)勢為福全鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展帶來了各種便利條件。20世紀90年代初，福全鎮(zhèn)在鎮(zhèn)東南靠近越城區(qū)的楊紹公路和樹漓公路交匯的三角形地帶，設立鎮(zhèn)級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，稱為“福全金三角”，工業(yè)企業(yè)逐漸向該區(qū)域集中，商業(yè)、貿(mào)易、服務業(yè)也隨之得到較快發(fā)展，逐漸成為該鎮(zhèn)的經(jīng)濟中心，此后，各類鎮(zhèn)級機關、事業(yè)單位也逐漸遷往該區(qū)域，發(fā)展成為各種配套設施完善、功能齊全的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)。

在企業(yè)向“福全金三角”集中的過程中，企業(yè)建設用地的來源基本上是農(nóng)村集體土地，包括部分農(nóng)用地經(jīng)過地方政府的審批轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，主要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織入股、向村一次性支付租金租用等方式取得。隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大，建設用地日趨緊張。在地方政府的指導下，一些集體經(jīng)濟實力較強的村開始自發(fā)地開展農(nóng)村居民點整治工作。通過農(nóng)村居民點整治，一方面改善了農(nóng)民的居住條件，改變了農(nóng)村的面貌;另一方面，將部分通過居民點整治節(jié)余的建設用地建造標準廠房等，并對外出租，進一步增加村集體的經(jīng)濟收入。如福全鎮(zhèn)沈家畈村，位于“福全金三角”的中心區(qū)域，又在楊紹公路邊上，地理位置十分優(yōu)越，村民的住房大多建造于20世紀80年代，已經(jīng)日益不適應現(xiàn)代生活的需要。2005年村“兩委”在充分征求村民意見的基礎上，決定開展居民點整治工作，經(jīng)過規(guī)劃審批，分批將全部民房拆除，建造統(tǒng)一的連體排屋分配給村民，農(nóng)戶只要花較少的錢就能入住新房，同時專門劃出部分土地在楊紹公路沿邊建造營業(yè)房，屬于村集體資產(chǎn)，用于出租以增加集體經(jīng)濟收入。通過居民點整治，各種公共設施、公益設施也得以完善，基本滿足了村民的現(xiàn)代生活要求，實現(xiàn)了村、鎮(zhèn)的接軌和融合，使農(nóng)村融入了城鎮(zhèn)的發(fā)展。

再如福全鎮(zhèn)尹家畈村，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展和鎮(zhèn)域面積的擴大，原處于“福全金三角”邊緣地帶的尹家畈村已基本無農(nóng)業(yè)用地，并全部被納入福全鎮(zhèn)域的建設規(guī)劃范圍。為融入城鎮(zhèn)建設和發(fā)展，自2011年始，尹家畈村實施農(nóng)村居民點整治工作，經(jīng)過國土和規(guī)劃等部門批準，利用一塊空余地建設首批農(nóng)民公寓房。此后進行滾動建設，分批拆舊房建新房，到2015年已開始建設第五批農(nóng)民公寓房。通過村集體經(jīng)濟的補貼，農(nóng)戶以較低的價格就能買到公寓房，居住條件和居住環(huán)境大為改善。對通過居民點整治節(jié)余的建設用地，村“兩委”決定用作今后的發(fā)展用地，以引進好的投資項目，進一步增強村集體經(jīng)濟。在農(nóng)民公寓建設過程中，設計、施工、監(jiān)理等單位全部通過招投標產(chǎn)生，同時，為保證房屋建設質(zhì)量，由村民代表組成的監(jiān)督小組全程參與建設過程，對此，村民都比較滿意。通過農(nóng)村居民點整治，尹家畈村已真正融入城鎮(zhèn)發(fā)展。

2 兩種農(nóng)村居民點整治模式的分析和比較

2.1 “城中村”改造模式分析 在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，與全國大多數(shù)城市的普遍做法一樣，紹興市越城區(qū)采取了擴張城區(qū)面積、提高城區(qū)非農(nóng)常住人口數(shù)量的“城市吞并農(nóng)村”的做法，即通過對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地的征收和“城中村”改造，擴大城區(qū)面積，提高非農(nóng)人口的比重。在我國，“市”和“區(qū)”作為行政區(qū)劃單位，并不等同于“城市”和“城區(qū)”，大多數(shù)的“市”和“區(qū)”其實包含了一定面積的農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口［2］42。如越城區(qū)作為紹興市的主城區(qū)，在全國第六次人口普查時常住人口為88萬，而實際的常住非農(nóng)人口為65萬，即轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村人口有23萬。然而，“市”“區(qū)”地方政府往往有著強烈的“城市情結(jié)”，力圖“消滅”轄內(nèi)的農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村人口，將“市”和“區(qū)”變?yōu)檎嬲摹俺鞘小焙汀俺菂^(qū)”。另外，地方政府往往有著片面追求城市發(fā)展“高、大、上”的偏好，比較傾向于擴大城市規(guī)模和區(qū)域面積，喜好發(fā)展大中型城市。而我國現(xiàn)行法律制度又明確規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，這就直接導致了城市發(fā)展中地方政府對城市周邊農(nóng)村集體土地的大量征收。我國法律對城市土地所有權歸屬的規(guī)定，為地方政府在城市建設和發(fā)展中征收農(nóng)村土地提供了充分的法律依據(jù)。在城市面積擴張，農(nóng)村區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袇^(qū)域的過程中，大量的農(nóng)村土地通過地方政府的征收轉(zhuǎn)化為城市國有土地，并用于城市建設，而伴隨著對農(nóng)村土地的征收，被征地農(nóng)民的戶籍也轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艏Ｒ蚨?，在城市化進程中，在“城市吞并農(nóng)村”的過程中，對農(nóng)村居民點的整治便順理成章地采用“城中村”改造的做法，即對農(nóng)村宅基地進行整體征收和置換。

紹興市“城中村”改造實踐中，嚴格在現(xiàn)行法律制度的框架范圍內(nèi)運作，避免了地方政府在農(nóng)村居民點整治和農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)中可能產(chǎn)生的合法性爭議。紹興市“城中村”改造中，由于對農(nóng)戶原有的農(nóng)房補償較高，而農(nóng)戶購買安置房的價格較低(根據(jù)政策規(guī)定，安置面積內(nèi)以成本價購買，超出部分以商品價的80%購買)，農(nóng)戶能得到較多的實惠和財產(chǎn)性收益，加上農(nóng)民集中居住區(qū)地理位置相對較好(實行原址建設或就近建設)、交通便利、設施齊全，以及宅基地征收和置換中政策的宣傳、解釋和發(fā)動工作到位，因此普遍能得到農(nóng)戶的支持，宅基地征收和置換工作一般都能順利進行。但紹興市“城中村”改造實踐中也存在一定的問題，由于受資料收集途徑的限制，紹興市“城中村”改造項目實現(xiàn)資金平衡外，是否有盈余，作為投資主體的地方政府和新農(nóng)村建設有限公司是否有盈利，不得而知。但據(jù)估計，對一些區(qū)域位置較好、周邊配套設施建設已經(jīng)完善的“城中村”改造項目，地方政府和新農(nóng)村建設有限公司應是能夠盈利的。然而，在宅基地征收和置換中，只對農(nóng)戶即宅基地使用權人進行補償，而忽視了對土地所有權人即農(nóng)民集體的土地征收補償，實際上剝奪了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地發(fā)展權，將本應對農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的征地補償，轉(zhuǎn)化為了地方政府和新農(nóng)村建設有限公司的項目投資盈利。另外，政府通過投資設立新農(nóng)村建設有限公司，直接參與“城中村”改造項目運作的妥當性，也有待進一步考量。

2.2 “主動融入城鎮(zhèn)”模式分析 紹興市柯橋區(qū)的前身為紹興縣，紹興縣原縣級機關全部設在越城區(qū)，自2001年始，紹興縣各縣級機關才陸續(xù)遷往柯橋鎮(zhèn)，柯橋鎮(zhèn)逐漸發(fā)展成為紹興縣的縣城，2013年紹興市行政區(qū)劃調(diào)整時，紹興縣建制被撤銷，改設柯橋區(qū)，柯橋鎮(zhèn)改名為柯橋街道。在此特殊的背景下，紹興縣的城鎮(zhèn)化從一開始就定位于發(fā)展小城鎮(zhèn)，加強鎮(zhèn)的建設，與越城區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式有著顯著的區(qū)別。在地域分布上，鎮(zhèn)介于城市和農(nóng)村之間，是“半城半農(nóng)”的區(qū)域，并且我國現(xiàn)行法律只規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有，并未規(guī)定鎮(zhèn)的土地屬于國家所有，因此，在發(fā)展小城鎮(zhèn)的過程中，鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的土地可以保持農(nóng)民集體所有而無需改變其所有權性質(zhì)。隨著鎮(zhèn)域面積的擴張，在農(nóng)村融入小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點整治的過程中，也同樣無需改變建設用地的所有權性質(zhì)。在農(nóng)民集體保持對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)建設用地所有權的制度背景下，農(nóng)民能夠在很大程度上分享到城鎮(zhèn)化和集體土地非農(nóng)使用帶來的利益，農(nóng)民的權益得到較好的保障。在小城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村融入小城鎮(zhèn)的過程中，通過農(nóng)村居民點整治節(jié)余的建設用地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以采用出讓、出租、入股等多種方式進行使用權對外流轉(zhuǎn)，集體土地非農(nóng)使用的級差收益也絕大部分為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得，且大多數(shù)情況下能夠在一個較長的時間內(nèi)獲得相對比較穩(wěn)定的收益，這是在征地制度下所無法實現(xiàn)的。柯橋區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“主動融入城鎮(zhèn)”模式，契合柯橋區(qū)產(chǎn)業(yè)在鎮(zhèn)域集聚的實際，既使得城鎮(zhèn)化得到穩(wěn)步、健康的發(fā)展，又維護了農(nóng)民的合法權益，維護了農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標，提高了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

2.3 兩種農(nóng)村居民點整治模式的比較 紹興市以越城區(qū)為典型的“城中村”改造模式和以柯橋區(qū)為典型的“主動融入城鎮(zhèn)”模式，是在不同的歷史條件和社會環(huán)境下選擇的農(nóng)村居民點整治和城鎮(zhèn)化路徑?！俺侵写濉备脑煊傻胤秸M織實施，農(nóng)民是被動地接受城鎮(zhèn)化，同時由于“城中村”改造是通過對農(nóng)村宅基地整體征收和置換的方式實施，農(nóng)戶在與地方政府或地方政府設立的新農(nóng)村建設有限公司談判的過程中，往往處于相對弱勢的地位，有時不免發(fā)生違背其意愿強拆的情形，其利益容易受到侵害。不過從總體上講，紹興市作為沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在“城中村”改造中對農(nóng)戶的補償相對是比較高的，農(nóng)戶也能夠得到較多的實惠，并且，為規(guī)范“城中村”改造工作，紹興市、區(qū)兩級政府于2010年先后制定頒布了《關于推進農(nóng)村宅基地置換鼓勵農(nóng)民進城鎮(zhèn)居住的若干意見(試行)》《關于推進越城區(qū)農(nóng)村宅基地置換鼓勵農(nóng)民進城鎮(zhèn)居住的實施細則(試行)》，對宅基地置換補償?shù)臉藴?、農(nóng)民待遇等作了具體、統(tǒng)一的規(guī)定，實踐中對農(nóng)戶的補償相對比較公平、合理，因此社會矛盾較小。但在欠發(fā)達地區(qū)，如果對宅基地置換補償?shù)臉藴视秩狈y(tǒng)一的規(guī)定，“城中村”改造中就容易產(chǎn)生農(nóng)民對置換補償?shù)牟粷M，容易引發(fā)甚至激化社會矛盾，直接影響農(nóng)村居民點整治和城鎮(zhèn)化的社會效果。其次，“城中村”改造中只有被拆遷的農(nóng)戶得到補償，而作為土地所有權人的農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻得不到征地補償，侵害了農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益。另外，地方政府直接參與“城中村”改造項目并獲取土地增值收益的妥當性，也值得考量。

與之相反，“主動融入城鎮(zhèn)”模式中，農(nóng)民是主動地接受城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民，從根本上反映了農(nóng)民自身的意愿。農(nóng)村居民點的整治由村組織實施，地方政府只起指導和必要的管理作用。雖然在村組織實施農(nóng)村居民點整治的過程中，有時也不免發(fā)生農(nóng)戶個體與村委會或村集體經(jīng)濟組織之間的爭議，但在農(nóng)村“熟人”社會中，一般都能夠通過協(xié)商得到妥善解決。更為重要的是，通過農(nóng)村居民點整治節(jié)余的建設用地，在符合建設規(guī)劃和用地規(guī)劃的前提下，村集體組織可以通過各種方式對外流轉(zhuǎn)，土地增值收益絕大部分為農(nóng)民集體取得，村集體經(jīng)濟得到更好的充實，農(nóng)民的權益得到更好的保障，對農(nóng)民來說，其實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的成本更低，因而更能激發(fā)農(nóng)民城鎮(zhèn)化的積極性，更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的社會效益。通過比較不難發(fā)現(xiàn)，紹興市農(nóng)村居民點整治和城鎮(zhèn)化的二種模式雖都能實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，但相比較而言，“主動融入城鎮(zhèn)”模式比“城中村”改造模式的社會效果可能更好。

也正因此，一直以來在城鎮(zhèn)化中采用傳統(tǒng)的征地和“城中村”改造模式的紹興市越城區(qū)，近年來也借鑒柯橋區(qū)的實踐做法，進行了農(nóng)村居民點自發(fā)整治和節(jié)余建設用地流轉(zhuǎn)的嘗試。如2012年，越城區(qū)鑒湖鎮(zhèn)上謝墅村根據(jù)國土部門的統(tǒng)一規(guī)劃和審批，由村集體墊資開發(fā)，利用1.667 hm2建設用地指標共建造41套連體排屋，其中建筑面積288 m26套，建筑面積370 m235套，以1 400元/m2的成本價，優(yōu)先出售給住房困難農(nóng)戶，公共設施建設成本基本由村集體承擔，共安置人口1 600余人。退出的老房子和宅基地由村里統(tǒng)一回收和處理，老房子根據(jù)新舊程度按100、200、400元/m2不等的價格進行補貼。整個過程向村民公示，既解決了部分村民的住房困難問題，又大大改善了居住環(huán)境和面貌，取得了很好的效果。對通過居民點整治節(jié)余的建設用地，由鎮(zhèn)政府設立的建設投資開發(fā)公司統(tǒng)一對外招商引進項目，在項目落地后將獲取建設用地流轉(zhuǎn)收益。

3 紹興市農(nóng)村居民點整治機制的創(chuàng)新啟示

通過分析和比較不難發(fā)現(xiàn)，紹興市柯橋區(qū)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)村主動融入城鎮(zhèn)和就地城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)化中進行農(nóng)村居民點整治并實現(xiàn)節(jié)余的農(nóng)村集體建設用地使用權流轉(zhuǎn)，是一種很好的城鎮(zhèn)化實踐創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村就地實現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，同樣可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。所謂就地城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)民不向城市遷移，而是在現(xiàn)有居住地，通過生產(chǎn)方式和生活方式的根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)與城市居民同樣的生產(chǎn)和生活方式，社會結(jié)構(gòu)從農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會演進的過程［3］。即農(nóng)民通過由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)生產(chǎn)方式，由農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)生活方式，實現(xiàn)向市民身份和待遇的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)城市化中，隨著大量人口進入城市，人口的急劇膨脹嚴重地考驗著城市的承載能力，就業(yè)、住房、交通、生態(tài)環(huán)境、社會保障等各方面問題日益突出，使得城市管理面臨嚴峻的考驗，城市發(fā)展步履維艱，產(chǎn)生了嚴重的“城市病”。同時，農(nóng)民大量進城還引發(fā)了農(nóng)村“空心化”、留守人群等問題，造成城鄉(xiāng)差距擴大，城鄉(xiāng)二元格局日益固化。這些嚴重的社會問題與傳統(tǒng)城市化模式下大城市的過度膨脹有著直接的關系。我國的基本國情決定了我們不能以西方發(fā)達國家的城市化經(jīng)驗來謀劃我國的城鎮(zhèn)化進程，我國有13億人口，而農(nóng)村人口和農(nóng)村區(qū)域又占大多數(shù)，這就決定了我國的城鎮(zhèn)化進程僅靠拓展城市空間是不現(xiàn)實的。我國的城鎮(zhèn)化必須注重在廣大農(nóng)村區(qū)域擴展以農(nóng)村工業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)集群，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)代化帶動農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化［4］，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并實現(xiàn)生活方式的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化一方面避免了大批農(nóng)民涌入城市帶來的副作用，另一方面，通過對農(nóng)村的城鎮(zhèn)化改造，可以有效解決農(nóng)村建設缺乏規(guī)劃、土地浪費、基礎設施不完善等問題。這將有效防治傳統(tǒng)城市化模式下“城市病”和“農(nóng)村病”的產(chǎn)生，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在就地城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展中，勢必發(fā)生建設用地格局的變化和調(diào)整，受我國嚴格的土地用途管制和基本農(nóng)田保護制度的制約，小城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨一定的建設用地障礙。這一方面當然仍可以繼續(xù)通過政府對農(nóng)村土地的征收，或者在嚴格履行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的前提下農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地解決，另一方面，更為重要的途徑是，可以通過對農(nóng)村居民點整治，實現(xiàn)建設用地的集約利用，由村集體組織將節(jié)余的建設用地對外流轉(zhuǎn)，用于非農(nóng)建設項目和城鎮(zhèn)化建設。當然，農(nóng)村居民點的整治以及節(jié)余建設用地的流轉(zhuǎn)和使用，都必須嚴格符合城鎮(zhèn)發(fā)展建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。這樣，通過農(nóng)村居民點整治，一方面實現(xiàn)了農(nóng)村主動融入城鎮(zhèn)，另一方面也解決了城鎮(zhèn)發(fā)展的建設用地來源，并且更好地保護了農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化進程中相關利益各方的共贏。

而問題的關鍵在于我國農(nóng)村土地制度的改革。土地制度改革是推進城鎮(zhèn)化繞不過去的一個難題，在快速城鎮(zhèn)化過程中，耕地保護難度加大，建設用地矛盾突出，征地拆遷引發(fā)的社會矛盾凸顯，保資源、保發(fā)展、保權益這3個目標必須兼顧［5］。既然農(nóng)村土地的所有權屬于農(nóng)民集體，那么，它的處置權就只能在代表農(nóng)民集體的農(nóng)村集體組織。但在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)村集體建設用地不具備完全的商品屬性，其權能受到嚴格的限制，作為土地所有者的農(nóng)民集體并不具備對土地的處置權，這個權利被政府所取得，政府通過土地征收制度和農(nóng)地非農(nóng)使用的行政審批制度，實際上取消了農(nóng)村集體組織對集體土地的處置權。

在就地城鎮(zhèn)化模式下，農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主體，因此應確立農(nóng)民的主體地位，就地城鎮(zhèn)化的力量也理所當然地主要來自于由“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆忻瘛钡哪康男院椭鲃有裕瑧獙w土地的處置權歸還給農(nóng)民集體。政府依行政權能可以根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展和建設需要，將某些農(nóng)地規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)使用，但不是作為交易一方主體，應由農(nóng)村集體組織在履行必要手續(xù)和繳納相關稅費后，進行建設用地使用權流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村集體組織自發(fā)進行農(nóng)村居民點整治節(jié)余的建設用地，更應允許其自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的級差收益應大部分為農(nóng)村集體組織所取得，并用于城鎮(zhèn)化的建設成本以及城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民社會保障和公共服務等，地方政府只能收取法定的稅收和市政配套建設等有關費用。同時，政府土地管理職能應進行轉(zhuǎn)型，政府應從注重對土地的直接管理，轉(zhuǎn)向規(guī)范對土地用途的管制和充分利用土地市場并重，同時應增進國土部門與建設部門在城鄉(xiāng)建設規(guī)劃職能方面的協(xié)調(diào)。

十八屆三中全會提出要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力;從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率，為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向和路徑。紹興市柯橋區(qū)的農(nóng)村居民點整治和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和規(guī)律。在大中城市的發(fā)展規(guī)模和建設用地供給受到嚴格控制的情況下，城市周邊農(nóng)村區(qū)域的城鎮(zhèn)化應走小城鎮(zhèn)發(fā)展道路，以承接城市的溢出要素，承載城市的部分溢出功能。在小城鎮(zhèn)發(fā)展中，應充分尊重農(nóng)民的主體地位，轉(zhuǎn)變政府的職能。地方政府在小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展中要起到必要的指導和管理作用，但城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)村和農(nóng)民。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民自發(fā)的行為，通過農(nóng)村居民點整治融入城鎮(zhèn)化，通過節(jié)余建設用地的流轉(zhuǎn)，以及嚴格履行法定手續(xù)前提下的農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變和流轉(zhuǎn)，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。而地方政府應加強城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的規(guī)劃管理，對農(nóng)村居民點整治進行必要的指導和規(guī)范，并提供相應的服務，以尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的合法權益，保障農(nóng)村居民點整治和城鎮(zhèn)化的規(guī)范、有序發(fā)展。

在這方面，紹興市柯橋區(qū)的做法具有一定的借鑒意義?？聵騾^(qū)人民政府于2014年制訂出臺了《柯橋區(qū)農(nóng)村土地使用管理制度創(chuàng)新試驗實施方案》，并制訂相應配套文件，鼓勵農(nóng)村居民點整治，實現(xiàn)農(nóng)村建設用地集約利用。同時，積極推進農(nóng)村產(chǎn)權交易中心建設，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許村級集體經(jīng)濟組織依法通過轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式，盤活集體存量建設用地，僅2014年就盤活集體存量建設用地36.667 hm2，為城鎮(zhèn)化發(fā)展起到積極的推動作用。

十八屆三中全會提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，為農(nóng)村土地制度改革作了頂層設計，2015年起全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)的試點工作也已經(jīng)展開。紹興市柯橋區(qū)的小城鎮(zhèn)建設發(fā)展和農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的實踐探索走在了全國前列，符合農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向，取得了比較成功的經(jīng)驗，并因此在2012年被列為浙江省農(nóng)村土地使用管理制度創(chuàng)新工作試點縣(市、區(qū))之一。紹興市柯橋區(qū)的實踐做法對各地農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的試點工作也具有很好的借鑒和參考價值。

［1］厲以寧.中國應走農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”道路［J］.農(nóng)村工作通訊，2013(21):40.

［2］葛劍雄.近憂遠慮［M］.北京:華夏出版社，2015.

［3］徐匡迪.關于中國特色城鎮(zhèn)化的若干思考［J］.現(xiàn)代城市，2014(1):1－6.

［4］劉云喜.中國農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型條件下的農(nóng)民就地城市化問題研究［D］.北京:中央民族大學，2013.

［5］韓俊.城鎮(zhèn)化既是發(fā)展問題更是改革問題［N］.中國經(jīng)濟時報，2013－05－13(1).