林燕華

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

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自然資源管理制度改革中的水資源管理

林燕華

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

水資源是重要的自然資源，也是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。梳理了當(dāng)前我國水資源管理的體制和制度現(xiàn)狀，認(rèn)為當(dāng)前我國水資源管理存在著多部門分割管理、水資源產(chǎn)權(quán)制度不健全、水資源生態(tài)功能管理缺乏的主要問題。為了順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源綜合管理的需要，提出了水資源管理要向水資源綜合管理、水資源產(chǎn)權(quán)制度明晰和“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管控”三位一體管理的趨勢發(fā)展。今后水資源管理的改革，要推進(jìn)水資源管理體制改革，促進(jìn)水資源綜合管理；建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展水資源市場；創(chuàng)新管理理念，促進(jìn)水資源生態(tài)文明建設(shè)；重視基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)水資源管理的信息化建設(shè)；嚴(yán)格水資源管理責(zé)任，完善水資源管理考核制度。

水資源管理；水權(quán)；資源綜合管理；水生態(tài)文明

水資源是重要的自然資源，也是生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素。水資源管理是自然資源管理的重要方面，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和基礎(chǔ)支撐。在我國積極深化自然資源管理制度改革，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，水資源管理制度改革也迫在眉睫。

1 我國水資源管理現(xiàn)狀

1.1 水資源管理的體制現(xiàn)狀《水法》十二條規(guī)定國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。并且明確了各大流域機(jī)構(gòu)作為水行政主管部門派出機(jī)構(gòu)綜合管理流域水資源的職能及縣級以上地方人民政府水行政主管部門的職能。

《水法》十三條規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。

目前，我國水資源管理仍然是一種統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合，逐步建立了五級(即中央—流域—省級—地市級—縣級)水資源管理體制[1]。

1.2 水資源管理的制度現(xiàn)狀

1.2.1逐步完善水資源管理的法律制度。目前，我國初步形成了以《水法》為基礎(chǔ)的，包括《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》等在內(nèi)的4部法律、18件行政法規(guī)、55項(xiàng)部門規(guī)章、700多項(xiàng)地方性法規(guī)的水事法律法規(guī)體系，內(nèi)容涵蓋了水資源保護(hù)和管理的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)，為依法管理和保護(hù)水資源提供了法律依據(jù)[2]。

1.2.2逐步建立水權(quán)管理制度?！端ā返谄邨l規(guī)定國家對水資源依法實(shí)行取水許可制度和有償使用制度，并在《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中明確該制度的具體實(shí)施辦法。同時(shí)，新修訂的《水法》確立了水資源論證制度，規(guī)定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證；在水資源不足地區(qū)，應(yīng)當(dāng)對城市規(guī)模和建設(shè)耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目加以限制。水資源論證制度的建立，為水資源管理提供科學(xué)的制度保障，同時(shí)保障了民眾保護(hù)水資源的知情權(quán)和參與權(quán)。2007年12月實(shí)施的《水量分配暫行辦法》把原來由國家擁有的水資源的使用權(quán)逐級明確分配到省、地市、縣市等各級行政區(qū)域和終端用戶。通過水量初始分配，把水資源使用權(quán)在各個(gè)區(qū)域和用戶間明晰化，可以為用水管理、水權(quán)交易提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)[3]。

1.2.3實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)[2012]3號)與《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》(國發(fā)[2013]2號)確定水資源開發(fā)利用的“三條紅線”——開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線與水功能區(qū)限制納污紅線，明確實(shí)施“四項(xiàng)制度”——用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任和考核制度。同時(shí)指出，要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

2 我國水資源管理存在的問題

2.1 多部門分割管理盡管新修訂的《水法》規(guī)定國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。但在實(shí)際管理中則存在多個(gè)管理部門分別管理水資源的各項(xiàng)事務(wù)，呈現(xiàn)多部門分割管理。目前，地表水的開發(fā)、利用和保護(hù)主要由水利部門管理，水體的污染與防治則由環(huán)境保護(hù)部門管理，地下水監(jiān)測及地下水污染防治則由國土資源部門管理，城市和工業(yè)用水，城市給排水工程規(guī)劃、建設(shè)和管理由建設(shè)部門管理，農(nóng)業(yè)用水、漁業(yè)水環(huán)境主要由農(nóng)業(yè)部門管理，流域生態(tài)、水源涵養(yǎng)林的保護(hù)與管理則由林業(yè)部門負(fù)責(zé)，內(nèi)陸航運(yùn)與污染控制由交通部門負(fù)責(zé)。在這種部門分割的管理體制下各涉水部門的管理職責(zé)既有交叉又有缺位，各部門間只有分工缺少協(xié)作，沒有形成多部門管理的整體效益，使我國水資源管理長期處于水量與水質(zhì)、地表水與地下水、流域與區(qū)域、農(nóng)村與城市分割狀態(tài)，不利于開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源和防治水害。

2.2 水資源產(chǎn)權(quán)制度不健全按照《憲法》規(guī)定，水資源屬國家所有，即全民公共所有?！端ā芳啊度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了依法取得取水權(quán)的條件，原則性地提及取水權(quán)可有條件轉(zhuǎn)讓及變更，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。在《水量分配暫行辦法》將水量分配到各省，但水權(quán)并沒有明晰到微觀終端用戶[3]。此外未對不同實(shí)體對水的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)做出其他明確規(guī)定。而對水流資源的統(tǒng)一確權(quán)登記還未實(shí)施，基于資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的水權(quán)交易制度也只是剛剛起步。

2.3 水資源生態(tài)功能管理缺乏水資源同時(shí)具有資源性功能和生態(tài)性功能，但目前在對水資源的管理中沒有把水資源作為重要的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)空間進(jìn)行管理，往往側(cè)重于其資源性功能管理，忽略了水資源生態(tài)功能管理，沒有科學(xué)管控水資源的資源功能與環(huán)境功能，導(dǎo)致出現(xiàn)水源地生態(tài)破壞嚴(yán)重、水體生態(tài)修復(fù)能力下降、水體污染等嚴(yán)重的水環(huán)境問題，直接影響居民生活，限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，威脅民族的生存與發(fā)展。

3 水資源管理發(fā)展趨勢

3.1 水資源綜合管理水資源作為一種重要的自然資源，有著資源性功能和生態(tài)性功能。水資源管理是一個(gè)包括水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和防災(zāi)等內(nèi)容，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和制造業(yè)等多行業(yè)的復(fù)雜系統(tǒng)。從生態(tài)性功能看，必須把地表水和地下水，內(nèi)陸水和海洋水綜合考慮，形成一個(gè)比較完整的水資源生態(tài)承載空間。另外，水資源不能完全獨(dú)立于作為其載體的土地資源，二者在量和質(zhì)上都相互影響，同時(shí)二者在開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等方面有著很多相似之處，可以相互借鑒。而且從世界自然資源管理來看，統(tǒng)一立法、綜合管理正成為趨勢。因此，水資源管理應(yīng)該從過去多部門分割管理向水資源綜合管理發(fā)展，統(tǒng)籌地表水和地下水、內(nèi)陸和海洋、城鎮(zhèn)和農(nóng)村、區(qū)域與流域、水質(zhì)和水量、水資源和土地資源的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對有限水資源優(yōu)化配置和合理利用，發(fā)揮水資源綜合管理的整體效益，促進(jìn)我國自然資源綜合管理體制的建立。

3.2 健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，合理的產(chǎn)權(quán)制度就是明確界定資源的所有權(quán)和使用權(quán)，以及在資源使用中獲益、受益、受損的邊界和補(bǔ)償原則，并規(guī)定產(chǎn)權(quán)交易的原則以及保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者利益等。產(chǎn)權(quán)的主要經(jīng)濟(jì)功能在于克服外部性，降低社會(huì)成本，從而在制度上保證資源配置的有效性。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！?/p>

明晰界定水資源產(chǎn)權(quán)是水資源有效管理的理論依據(jù)和調(diào)整、創(chuàng)造新的管理體制的前提，是發(fā)展水權(quán)交易制度，促進(jìn)水資源市場化建設(shè)，優(yōu)化水資源合理配置，加強(qiáng)水資源保護(hù)的前提和基礎(chǔ)[4]。

3.3 水資源“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)”三位一體管理水資源是人類生存發(fā)展不可或缺的一種寶貴資源，具有多種功能和屬性，對經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)維持和改善具有至關(guān)重要的意義。水資源是生態(tài)文明建設(shè)的核心因素，水資源管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和基礎(chǔ)支撐[5]。

要樹立生態(tài)文明理念，按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的要求,將水資源管理從過去單一的水量管理，向統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)關(guān)系，統(tǒng)籌區(qū)域關(guān)系,統(tǒng)籌防御與治理的關(guān)系,統(tǒng)籌自然修復(fù)與人工治理的關(guān)系，更加注重水資源質(zhì)量管理和生態(tài)管控，實(shí)現(xiàn)水資源“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)”三位一體管理。

4 對策建議

4.1 推進(jìn)水資源管理體制改革，促進(jìn)水資源綜合管理要順應(yīng)自然資源綜合管理發(fā)展趨勢，將水資源管理納入自然資源綜合管理體制，建立起以土地、礦產(chǎn)和水資源為基礎(chǔ)的自然資源綜合管理平臺(tái)，促進(jìn)自然資源合理利用和有效保護(hù)。

要結(jié)合當(dāng)前中央關(guān)于機(jī)構(gòu)改革和轉(zhuǎn)變政府職能的相關(guān)精神，推動(dòng)水資源管理體制改革，打破當(dāng)前多部門分割管理的現(xiàn)狀。充分考慮當(dāng)前我國自然資源管理現(xiàn)狀，國土資源部系統(tǒng)管理著土地資源和礦產(chǎn)資源這兩大類最為重要的自然資源，資源管理基礎(chǔ)深厚，隊(duì)伍健全，技術(shù)完備，平臺(tái)先進(jìn)，同時(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度也在穩(wěn)步推進(jìn)，為自然資源綜合管理搭建平臺(tái)。因此，要積極推進(jìn)符合大部制改革要求的自然資源綜合管理體制，整合涉及資源管理和生態(tài)保護(hù)的有關(guān)部門，成立以國土資源部為主體的自然資源部，將水資源管理納入自然資源部的管理職能，將水資源由多部門管理轉(zhuǎn)變?yōu)閱我徊块T系統(tǒng)管理，理清管理職能，消除多部門職能交叉和缺位，健全部門內(nèi)部水資源管理協(xié)調(diào)機(jī)制，打破多部門間協(xié)調(diào)不利，配合不暢的局面。

要按照自然資源綜合管理的要求，積極推進(jìn)水資源管理職能轉(zhuǎn)變，努力實(shí)現(xiàn)六個(gè)“統(tǒng)籌”，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)、多級優(yōu)化綜合管理。一是要統(tǒng)籌地表水和地下水管理；二是要統(tǒng)籌淡水資源和海洋資源開發(fā)與保護(hù)；三是要統(tǒng)籌水量和水質(zhì)管理；四是要統(tǒng)籌區(qū)域和流域管理；五是要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村用水；六是要統(tǒng)籌土地資源和水資源管理。

4.2 建立水資源產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展水資源市場按照十八大報(bào)告關(guān)于“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”的精神，嚴(yán)格水資源論證和取水許可管理，完善定額標(biāo)準(zhǔn)，按照水源屬性和用水戶類型，科學(xué)核定取用水戶的水資源使用權(quán)限，開展確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[6]。在水權(quán)初始配置和流轉(zhuǎn)過程中，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控的作用，建立合理的水權(quán)價(jià)格形成機(jī)制，加快建立完善有利于發(fā)揮市場作用的水權(quán)交易平臺(tái)，明確交易規(guī)則，維護(hù)良性運(yùn)行的交易秩序，建立便于操作的水權(quán)交易制度，共同推動(dòng)水權(quán)市場交易的發(fā)展，進(jìn)一步為發(fā)揮水市場的水資源配置基礎(chǔ)作用提供制度保障。

4.3 創(chuàng)新管理理念，促進(jìn)水資源生態(tài)文明建設(shè)把生態(tài)文明理念融入水資源開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)與水害防治的各方面。一是繼續(xù)完善和落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。積極落實(shí)“三條紅線”，嚴(yán)格實(shí)行“四項(xiàng)制度”，制定更加完善的管理制度、考核制度、監(jiān)督制度和監(jiān)控體系，保障最嚴(yán)格水資源管理制度有效落實(shí)。二是加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)。要繼續(xù)推行節(jié)約用水的風(fēng)尚，加快節(jié)水技術(shù)的研發(fā)和推廣，積極實(shí)施水生態(tài)修復(fù)工程，落實(shí)水資源保護(hù)任務(wù)。三是健全水資源有償使用制度。樹立“資源、資產(chǎn)、資本”三位一體的管理理念，堅(jiān)持使用水資源付費(fèi)的原則，按照全面反映市場供求、水資源稀缺程度、水生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益的要求，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，健全水資源有償使用制度[6]。四是建立和實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償制度。堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，推動(dòng)建立江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立流域上下游不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償[7]。五是積極開展水生態(tài)文明創(chuàng)建工作。加快開展水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)和創(chuàng)建工作，完善水生態(tài)文明建設(shè)的制度體系和建設(shè)模式。

4.4 重視基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)水資源管理的信息化建設(shè)建立包括土地、礦產(chǎn)和水資源在內(nèi)的統(tǒng)一監(jiān)測調(diào)查評價(jià)平臺(tái)，加大資金投入，增加監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)，優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局，重視包括水資源監(jiān)測、水生態(tài)監(jiān)測和城市水文監(jiān)測等在內(nèi)的日常監(jiān)測工作，客觀科學(xué)開展水資源各項(xiàng)調(diào)查評價(jià)工作，提高自動(dòng)監(jiān)測和服務(wù)管理能力。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加強(qiáng)水資源信息化管理建設(shè)，將其納入自然資源管理統(tǒng)一信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高水資源管理的科學(xué)性、有效性，提升水資源管理服務(wù)社會(huì)的能力。

4.5 嚴(yán)格水資源管理責(zé)任，完善水資源管理考核制度按照自然資源綜合管理的要求，加快水資源綜合管理體制改革，建立完善水資源綜合管理的制度設(shè)計(jì)，嚴(yán)格落實(shí)水資源綜合管理目標(biāo)責(zé)任。抓緊出臺(tái)最嚴(yán)格水資源管理制度考核實(shí)施方案，完善考核評價(jià)體系，考核結(jié)果納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系。積極探索建立國家水資源督查制度，對地方落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查[6]。探索編制符合自然資源資產(chǎn)負(fù)債表要求的水資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行水資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立水資源水環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

[1] 秦天玲,嚴(yán)登華,宋新山,等.我國水資源管理及其關(guān)鍵問題初探[J].中國水利,2011(3):11-15.

[2] 水利部發(fā)展研究中心青年研究專項(xiàng)課題組.深入推進(jìn)法治中國建設(shè)強(qiáng)化水資源刑事法律保護(hù)[J].水利發(fā)展研究,2014(3):10-12.

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[5] 劉艷飛,王妍.以最嚴(yán)格水資源管理支撐生態(tài)文明建設(shè)[N].中國水利報(bào),2014-02-13(5).

[6] 陳明忠.貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神 推進(jìn)水資源管理體制改革和機(jī)制創(chuàng)新[J].中國水利,2013(13):3-4.

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The Management of Water Resources in the Reform of the Management System of Natural Resources

LIN Yan-hua

(Chinese Academy of Land & Resource Economics, Beijing 101149)

Water resource is an important natural resource, but also the ecological system elements.In the key period of deepening the management system reform of natural resources and promoting ecological civilization construction, reform of water resources management system is imminent.The paper reviews the current situation of water resources management in China, and thinks that there are still many problems in water management, such as multi department division management, the weak water resources property right system, the lack of water resources ecological functions of management.In order to adapt to the construction of ecological civilization and the natural resources comprehensive management,the three trend of water resource management is presentedas follows:comprehensive management, clear property rights of water resources and ecological protection and management.Therefore, in the future, we should promote the reform of management system, promote the comprehensive management of water resources, promote integrated water resources management; establish property right system of water resources, develop water resource market; innovate management concept, promote ecological civilization construction of water resources; pay attention to the basic work, strengthen the informatization construction; strict responsibility, improve the examination system.

Water resources management; Water rights; Integrated management of water resources; Water ecological civilization

林燕華(1984-)，女，廣西宜州人，助理研究員，碩士，從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。

2015-01-29

S 271

A

0517-6611(2015)08-226-03