市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府治理能力的影響及對(duì)策建議

主要研究中國(guó)近現(xiàn)代史、商會(huì)史。

胡曉飛1，顧玲琍2，顧承衛(wèi)2

(1.浙江師范大學(xué)，金華 321004； 2.上海科學(xué)技術(shù)政策研究所，上海 201800)

摘要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)政府治理能力提出了更高的要求，轉(zhuǎn)變治理模式，實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化是全面深化改革的目標(biāo)。目前我國(guó)政府治理面臨著很多挑戰(zhàn)，只有使政府治理適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，不斷加強(qiáng)政府治理能力建設(shè)，才能促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；政府治理；能力建設(shè)

中共十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！眹?guó)家治理能力，是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力[1]。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，全面深化改革總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府治理的關(guān)系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以維護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)平等和保護(hù)自由市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以自由選擇、自愿交換和合作為前提，以分散決策、自發(fā)形成、自由競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)。政府治理則是指政府運(yùn)用權(quán)力引導(dǎo)、控制和規(guī)范各種活動(dòng)，最大限度地滿(mǎn)足公共利益，包括政治權(quán)威的規(guī)范、處理社會(huì)事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理[2]。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要有效的政府治理

十八屆三中全會(huì)指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。有效的政府治理對(duì)下一階段的改革來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。在當(dāng)前開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但在資源配置、價(jià)格機(jī)制、外部效應(yīng)以及宏觀調(diào)控方面，單靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，甚至?xí)斐缮鐣?huì)資源的浪費(fèi)和分配的不公平，給經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展造成負(fù)面影響，這就要求政府采取有效治理手段糾正和彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種矛盾，指導(dǎo)和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

(二)政府治理要建立在高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域都納入了市場(chǎng)化軌道，政府治理也要緊密?chē)@市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)律性實(shí)施。脫離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府治理必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序混亂、國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例失調(diào)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。此外，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀趨勢(shì)，這也考驗(yàn)著我國(guó)政府的治理能力。政府治理只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)行，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模才能保證政府治理的科學(xué)性，必須將政府治理放在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，才能從根本上實(shí)現(xiàn)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府治理目標(biāo)[3]。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府治理能力的要求和挑戰(zhàn)

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)呼喚科學(xué)的治理理念

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多領(lǐng)域取得了重大成就，綜合國(guó)力不斷提升，政府的行政管理水平也得到了前所有的提高。但是直至今日，“官本位”的思想依然占據(jù)著重要地位，而這必將直接影響到政府的治理行為與治理能力。其次，統(tǒng)治理念較強(qiáng)，服務(wù)理念不足。除了傳統(tǒng)封建“官本位”思想的影響，蘇聯(lián)模式下高度集權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制也對(duì)當(dāng)下我國(guó)政府正確治理理念的確立起到了阻礙作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以及民主意識(shí)的不斷覺(jué)醒，高度集中的政府治理模式與統(tǒng)治式的政府能力顯然已經(jīng)不再適用，改變政府治理模式并提高政府治理能力已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。這就要求政府的治理理念也要隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，要從傳統(tǒng)的統(tǒng)治行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。再次，法治治理理念不足。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)重視人際關(guān)系的社會(huì)政治文化，歷來(lái)就形成了重視親情禮法，而忽視程序法則，講究人治而非法治，人情行政，管制行政仍然占據(jù)著重要位置。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要有效的政策能力

政府治理能力的高低與治理效能的大小在很大程度上取決于政府的政策能力。政府的政策能力包含制定政策的能力和執(zhí)行政策的能力。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，政府的政策制定能力與政策執(zhí)行能力不足影響甚至是制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府治理實(shí)踐的發(fā)展。一是政府政策制定能力不足，主要表現(xiàn)為：政策制定資源不足，政策資源分布不均，政策制定的公開(kāi)性、可預(yù)測(cè)性較差，政策制定人員的素質(zhì)有待提高，政策工具缺乏創(chuàng)新等。由于政府政策制定能力不足，影響著對(duì)政策制定的認(rèn)識(shí)、理解和設(shè)計(jì)能力，且容易產(chǎn)生公平缺失現(xiàn)象。二是政府政策執(zhí)行能力不足，主要表現(xiàn)為：政策執(zhí)行效率不高，缺乏時(shí)效觀念、效率低下，政策執(zhí)行疲沓、實(shí)施緩慢；政策執(zhí)行力度不足，拒不執(zhí)行、象征性執(zhí)行、截留政策、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行；機(jī)械執(zhí)行，即執(zhí)行政策時(shí)不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，機(jī)械地照搬上級(jí)政府政策等，使得公共政策目標(biāo)落空，政策問(wèn)題得不到有效地解決。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求強(qiáng)大的社會(huì)管理能力

現(xiàn)代政府社會(huì)管理能力在整體上主要包括維護(hù)社會(huì)秩序能力、社會(huì)整合能力與社會(huì)協(xié)調(diào)能力[4]。從我國(guó)目前政府的社會(huì)管理能力現(xiàn)狀來(lái)，存在的主要問(wèn)題是：政府社會(huì)管理職能界定不清，導(dǎo)致政府社會(huì)管理能力在政府能力結(jié)構(gòu)體系中占有較少比重，其在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為政府社會(huì)管理的越位、缺位等問(wèn)題；政府社會(huì)管理能力的制度化水平較低。我國(guó)政府社會(huì)管理能力往往依靠的仍是傳統(tǒng)的強(qiáng)制性的行政權(quán)力，社會(huì)管理能力沒(méi)有達(dá)到制度化的水平；政府社會(huì)管理能力的運(yùn)行機(jī)制不完善，手段單一、多頭管理、能力分散、缺乏監(jiān)督，難以使社會(huì)管理能力發(fā)揮整體效應(yīng)；政府社會(huì)管理能力的評(píng)價(jià)機(jī)制不健全。

(四)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尋求充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給

政府公共能力最主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：公共服務(wù)的決策能力、公共服務(wù)的投入能力、公共服務(wù)提供能力。與發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共服務(wù)能力相比，目前我國(guó)仍存在著以下不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的方面，現(xiàn)有的政府公共服務(wù)與公共產(chǎn)品提供能力與人民日益增長(zhǎng)的需求相比還有很大的差距。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化水平較低，社會(huì)組織和其他機(jī)構(gòu)無(wú)法通過(guò)有效途徑加入到為社會(huì)公眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的隊(duì)伍中來(lái)。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府治理能力建設(shè)的路徑

(一)明確政府職能定位，構(gòu)建公共服務(wù)型政府

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，要提高政府治理能力首先必須理清政府與社會(huì)的關(guān)系，清晰而正確地定位政府職能，按照“強(qiáng)政府、大社會(huì)”的模式，將政府的公共管理職能與一般社會(huì)組織的自我管理職能分開(kāi)，逐步培養(yǎng)社會(huì)自我組織、自我管理的能力，將大部分社會(huì)事務(wù)還給社會(huì)組織去進(jìn)行管理。政府、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體，既相輔相承，又不可替代。三者職能領(lǐng)地不同，角色舞臺(tái)有別，功能優(yōu)勢(shì)各異。建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的有機(jī)生態(tài)，關(guān)鍵是看最具能動(dòng)性的政府，能否認(rèn)清本分，擺正關(guān)系，扮好角色。

全心全意為人民服務(wù)是我黨的立黨宗旨，與此同時(shí)也是我國(guó)政府的行動(dòng)指南。擁有有效的治理能力的政府必定是全心全意為人民服務(wù)的政府，必定會(huì)以為社會(huì)、公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為基本宗旨。最近，隨著我國(guó)“建設(shè)服務(wù)型政府”理念的推廣，各級(jí)政府的服務(wù)理念意識(shí)相比從前已經(jīng)大為增強(qiáng)，各級(jí)政府也積極改變以往“重管理、輕服務(wù)”的治理模式，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革等方式探索服務(wù)型政府建設(shè)的有效途徑。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，要想提升我國(guó)政府的治理能力，當(dāng)務(wù)之急就是要讓各級(jí)政府在“以人為本”的理念的指導(dǎo)下，轉(zhuǎn)變政府職能，把政府職能的重心放在為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的工作中來(lái)；進(jìn)一步深化行政管理體制改革，建立規(guī)范、高效的管理體制；進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)制度，加大政府工作的透明度。只有通過(guò)這種方式，提高我國(guó)政府的行政效率與質(zhì)量才會(huì)不斷攀升，而行政效率與質(zhì)量的提升就是政府的治理能力的提升[5]。

(二)轉(zhuǎn)變治理方式，構(gòu)建協(xié)同型政府

社會(huì)發(fā)展進(jìn)程不斷加快，以前大一統(tǒng)式管理的治理方式已經(jīng)不再適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)社會(huì)治理的需要了。因此，要想切實(shí)提高政府治理能力，就必須建立、健全政府治理體系，轉(zhuǎn)變政府治理方式，加大社會(huì)資源的整合力度與速度，拓寬公共服務(wù)主體，發(fā)揮各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，最廣泛最充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的一切積極因素，爭(zhēng)取早日形成社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的合力，共同為社會(huì)發(fā)展、民生福祉謀利。在不斷變化的社會(huì)環(huán)境中，公共管理領(lǐng)域各種各樣的新問(wèn)題、新需要也在不斷涌現(xiàn)，政府必須對(duì)飛速發(fā)展的社會(huì)有清晰而正確的認(rèn)識(shí)，在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中對(duì)現(xiàn)存政治制度、社會(huì)制度的價(jià)值取向進(jìn)行判斷、調(diào)整和維持；其次，政府必須要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的以行政權(quán)力為主的一元化、單向的社會(huì)整合方式，以靈活性的規(guī)則和制約機(jī)制來(lái)促使各社會(huì)階層按照組織目標(biāo)行事；其三，政府要大力培育公民社會(huì)組織，以市場(chǎng)化為主導(dǎo)，培育中國(guó)特色的公民社組織，建設(shè)具有中國(guó)特色的非政府組織格局，促進(jìn)不同階層、不同組織之間良性、合理、有序的互動(dòng)協(xié)作機(jī)制的建立，促進(jìn)政府社會(huì)治理能力的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的和諧發(fā)展和共同進(jìn)步。

隨著技術(shù)變革更新速度的加快、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)復(fù)雜性的增強(qiáng)，多利益者合作與互動(dòng)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)合作模式引致了一種相互滲透協(xié)作的社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而使政府的職能不再是單方面行使管理控制權(quán)力，而應(yīng)重視與整個(gè)社會(huì)利益主體的互動(dòng)與合作，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)協(xié)作化治理的需求。網(wǎng)絡(luò)化治理包括整個(gè)社會(huì)內(nèi)所有參與網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者，他們具有彼此相關(guān)的利益，互相依賴(lài)，努力尋求通過(guò)集體行動(dòng)解決問(wèn)題。因此，政府網(wǎng)絡(luò)化管理的重點(diǎn)在于各行動(dòng)者間的協(xié)調(diào)與合作，以使各種正式與非正式網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮最大治理效力。這種情況下，政府管理體系的組織構(gòu)架也應(yīng)該發(fā)生相應(yīng)的變化，將原先至上而下的金字塔型政府管理組織構(gòu)架轉(zhuǎn)變?yōu)榈菇鹱炙危茖咏M織直接面向公眾，而政府管理體系則成為資源提供者和政策保障者，這是政府管理觀念和方式的顛覆性轉(zhuǎn)變，真正實(shí)現(xiàn)從管理者到提供服務(wù)者[6]。

(三)推進(jìn)依法行政，構(gòu)建法治型政府

貫徹依法治國(guó)基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是政府真正履行服務(wù)職能的前提。建設(shè)法治政府要努力做到以下要求：第一，要樹(shù)立依法辦事意識(shí)。執(zhí)行法律是政府及其所有工作人員的首要職責(zé)。政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、守法、用法，切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力。提高法律意識(shí)的主要渠道是學(xué)法。要完善行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度、行政工作人員和執(zhí)法人員法律培訓(xùn)制度、任職晉升人員法律知識(shí)考試和考核制度等，促進(jìn)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化法律意識(shí)培育。第二，要加強(qiáng)制度建設(shè)。要重點(diǎn)加強(qiáng)有關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)，加強(qiáng)法規(guī)的科學(xué)化、民主化、程序化，確保法規(guī)體現(xiàn)人民群眾的意志，謹(jǐn)防單方面體現(xiàn)部門(mén)意志，謹(jǐn)防小范圍體現(xiàn)專(zhuān)家意見(jiàn)；還要健全規(guī)范性文件的制定程序，強(qiáng)化規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查。第三，要堅(jiān)持科學(xué)決策。各級(jí)政府及其行政部門(mén)要健全重大行政決策規(guī)則，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。還要建立和完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究。對(duì)違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。第四，要規(guī)范公正文明執(zhí)法。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，加大行政執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等方面的違法案件，維護(hù)公共利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。地方各級(jí)政府要排除地方保護(hù)主義，杜絕選擇性執(zhí)法；排除人情干擾，杜絕不公正執(zhí)法；排除權(quán)力意識(shí)，杜絕粗暴執(zhí)法。各級(jí)政府要著力加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀(jì)律和職業(yè)道德教育，全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)[7]。

(四)培育效能意識(shí)，構(gòu)建高效型政府

高效型政府應(yīng)該是以高效益、高能力以及正確目標(biāo)為導(dǎo)向的政府，效率與公平、民主的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、是其應(yīng)該主張的理念；政府與市場(chǎng)互補(bǔ)發(fā)生作用，是其應(yīng)該使用的手段。首先，要樹(shù)立效能理念。從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的“官本位”或者“政府本位”的思想觀念中轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨。其次，要樹(shù)立革新意識(shí)。只有通過(guò)革新意識(shí)的指導(dǎo)，加快政府機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)度、力度與準(zhǔn)確度，真正切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，才能提高政府治理能力。第三，要擁有運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)政的意識(shí)。隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)已經(jīng)開(kāi)始影響政府治理活動(dòng)，并且這種影響呈現(xiàn)出越來(lái)越大的趨勢(shì)。因此，為了迎合社會(huì)的發(fā)展速度以提高政府治理能力，科技意識(shí)必須要存在于政府及其公務(wù)人員的腦海之中。就目前來(lái)看，在政府治理層面，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)主要就是加強(qiáng)電子政府建設(shè)。眾所周知，作為一種開(kāi)放式的管理方式，與傳統(tǒng)政府相比，政府治理信息化具有便捷、快速、效率高、開(kāi)支低等優(yōu)勢(shì)，是非常值得推廣的一種政府治理形式，也是提升政府效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量的有效方式。

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DOI:10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.011 10.3969/j.issn.1009-8976.2015.02.012

收稿日期：2015-05-07

基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地“中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)對(duì)考驗(yàn)化解風(fēng)險(xiǎn)的歷史實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：KYZSKY14189)

作者簡(jiǎn)介：胡曉飛(1973—)，男(漢)，浙江淳安，副教授

中圖分類(lèi)號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-8976(2015)02-0039-03

The influences of the market economy
on government’s governance and some countermeasures

HU Xiao-fei，et al.

(ZhejiangNormalUniversity，Jinhua321004，China)

Abstract：Market economy makes higher request for our government’s governance.Changing governing model and modernizing it is our goal.At present，there are lots of challenges we should face in governance.Only to make the government’s governance meet the needs of the market economy and strengthen capacity building of governance can we promote the further development of our national economy.

Key words：market economy；government’s governance；capacity building