于 硯

（吉林師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 四平 136000）

政府公共支出是政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一個(gè)重要方面.本質(zhì)上，政府公共支出是政府行為的成本，與政府的特性和制度密不可分.政府公共支出與政府職能有關(guān)，政府職能范圍的大小影響著支出的規(guī)模.政府公共支出與公共利益有關(guān)，是代表公共利益的政府為維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益而支付的成本.政府公共支出與政府從事的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，實(shí)際上是社會需要政府作用而付出的代價(jià).從世界范圍來看，公共支出規(guī)模不斷擴(kuò)大是一種發(fā)展趨勢，這種發(fā)展趨勢反映出公共支出對經(jīng)濟(jì)影響的程度在不斷擴(kuò)大.

1 政府公共支出會對國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重要影響

1.1 公共支出有助于矯正因市場失靈而導(dǎo)致的資源不合理配置

經(jīng)濟(jì)資源是稀缺的，通常情況下，市場機(jī)制的作用可以促進(jìn)社會的稀缺資源得到比較合理、有效的配置.不過，市場機(jī)制也有缺陷，存在失靈問題，導(dǎo)致在某些領(lǐng)域、某些時(shí)候經(jīng)濟(jì)資源配置不合理，甚至失效.市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場失靈時(shí)有發(fā)生，為了糾正市場失靈，政府開始介入社會經(jīng)濟(jì)過程，運(yùn)用各種宏觀經(jīng)濟(jì)措施對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù).政府能夠通過公共支出來實(shí)現(xiàn)其干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能.這種政府干預(yù)在某種程度上彌補(bǔ)了市場缺陷.

1.2 公共支出有助于實(shí)現(xiàn)收入的公平分配

目前全國是少數(shù)人掌握著大多數(shù)的財(cái)富，富人有錢消費(fèi)，但畢竟有限.而很多人渴望消費(fèi)，卻消費(fèi)不起.長此下去，就會生產(chǎn)過剩，阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展.可市場機(jī)制自身無法解決收入不均、貧富差距問題，還要靠政府，利用公共支出是政府解決相關(guān)問題的常用手段.公共財(cái)政支出的目的之一就是為了實(shí)現(xiàn)收入的再分配，政府可以通過對公共財(cái)政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方向的控制，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政支出向經(jīng)濟(jì)貧窮的地區(qū)、群體和個(gè)人傾斜，以轉(zhuǎn)移支付、加強(qiáng)稅收調(diào)節(jié)的方法達(dá)到縮小貧富差距的目的.例如，規(guī)定最低工資水平，并安排針對貧困線以下的低收入者的社會保障支出，從而改善窮人的絕對貧困和相對貧困狀況.當(dāng)然，要使收入分配狀況趨于公平合理，公共支出的制度設(shè)計(jì)必須合理，否則將適得其反.

2 我國政府公共支出效率有待提高

政府的管理低效、資源的浪費(fèi)問題是全球性問題，不是我國特有的.但我國有自己特殊的國情，政府運(yùn)行中暴露出來的問題尤為突出，產(chǎn)生的后果更嚴(yán)重.

2.1 我國公共產(chǎn)品供給與需求脫節(jié)

我國政府提供公共產(chǎn)品不是按照調(diào)研和調(diào)查得到的需求來提供，幾乎是管理者隨意提供.在提供公共產(chǎn)品時(shí)，決策權(quán)力過分集中，沒有一個(gè)民主決策程序，完全是領(lǐng)導(dǎo)一揮手就決定了，導(dǎo)致非理性的供給.越是公共物品供給不足的反倒不及時(shí)提供，比如我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而某些公共物品明明已經(jīng)飽和了，政府卻不顧現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)供給，造成浪費(fèi).管理層偏向哪個(gè)領(lǐng)域，哪個(gè)領(lǐng)域的投入就多，不偏向哪個(gè)領(lǐng)域，哪個(gè)領(lǐng)域就得不到供給.例如，目前，中國鋼鐵產(chǎn)能既面臨著產(chǎn)能過剩問題，又存在布局結(jié)構(gòu)不合理局面.可我國前幾年卻頻頻上馬鋼鐵項(xiàng)目，加劇這種局面，有專家表示，這是嚴(yán)重的錯(cuò)誤決策，鋼鐵行業(yè)現(xiàn)行已經(jīng)很困難，新的審批項(xiàng)目必將進(jìn)一步加劇行業(yè)的產(chǎn)能過剩.

2.2 資源的浪費(fèi)較嚴(yán)重

由于我國問責(zé)制度的缺乏、法制不健全、監(jiān)管上存在漏洞，刺激了政府官員對政府機(jī)構(gòu)自身利益及個(gè)人利益的追求，在政府機(jī)構(gòu)中，各部門都努力增加預(yù)算，這個(gè)預(yù)算不是調(diào)查研究的結(jié)果，而是盡可能夸大需求得來的數(shù)字.得到預(yù)算后，官僚們又絞盡腦汁研究怎么把預(yù)算最大限度地花費(fèi)掉，從中他能得到多少好處，卻不管預(yù)算是否用在刀刃上，是否用在關(guān)乎國計(jì)民生的關(guān)鍵處.甚至出現(xiàn)一種怪現(xiàn)象，越到年末，各單位越急著花錢，因?yàn)槭Ｓ嗟念A(yù)算不僅要上交，而且還將導(dǎo)致下一年預(yù)算撥款的減少，所以，他們拼命花錢，買來的很多東西有可能長期閑置，他們也不心疼，也不會有誰會被追責(zé).這樣，大量的財(cái)政資源被低效、無效使用，年復(fù)一年、周而復(fù)始.可見，在缺少公共部門民主監(jiān)督的情況下，我國政府支出的過度增長是不正常的，把政府支出的過度增長都?xì)w結(jié)于經(jīng)濟(jì)的快速增長是及其不負(fù)責(zé)任的.政府隨意提供的過剩公共產(chǎn)品，與社會實(shí)際需求相脫節(jié)，造成社會資源的極大浪費(fèi).

3 我國政府公共支出效率不高的原因

3.1 我國公共部門管理低效

管理低效的重要原因是政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理.在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中，政府規(guī)模擴(kuò)張是必然的，但應(yīng)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自然地?cái)U(kuò)張，而不是脫離實(shí)際想怎么擴(kuò)張就怎么擴(kuò)張人.在政府組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理層次與管理幅度都應(yīng)適當(dāng)，必須貫徹精簡原則，可我國公共部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻完全違背了這個(gè)原則，機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊.一個(gè)人能勝任的工作，卻配置了五個(gè)人；還有一個(gè)怪現(xiàn)象就是領(lǐng)導(dǎo)多，作為我國最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院，才設(shè)總理一名，副總理四名，可我國即使基層機(jī)關(guān)，配備的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)也比國務(wù)院人數(shù)還多，組織機(jī)構(gòu)這樣臃腫、分工模糊、人浮于事，行政效率怎么會高.有人調(diào)侃我們現(xiàn)今的官僚機(jī)構(gòu)是古今中外最龐大、消費(fèi)最高、效率最低的了.龐大的政府機(jī)構(gòu)造就了龐大的需要財(cái)政資金供養(yǎng)的公務(wù)員隊(duì)伍，該部分支出也降低了政府支出的效率.

3.2 制度缺陷

這種制度缺陷主要指我國現(xiàn)階段沒有建立起嚴(yán)格的問責(zé)制度及政府工作程序化制度.政府官員手中掌握著權(quán)力，會代表政府行使各種政府行為，如果缺乏約束，政府官員就會漸漸喪失理性，利用政府賦予的權(quán)力為自己謀私利，造成尋租活動(dòng)泛濫.我國雖然也一直強(qiáng)調(diào)建立嚴(yán)格的問責(zé)制度及政府工作程序化的必要性，但研究的熱熱鬧鬧，可總由于各種原因沒能貫徹落實(shí)，最后還是流于形式.我國政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及管理模式受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理思路和模式影響很深，權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，決策過程缺乏公開性，甚至專制.凡事都是一把手說了算，缺乏一個(gè)民主決策成序，決策失誤在所難免，決策失誤了，相關(guān)責(zé)任人無論產(chǎn)生的后果多嚴(yán)重，由于我國問責(zé)制度的不完善，受到的處罰都很輕.付出的代價(jià)太小，使他們更加變本加厲.

3.3 評估體系不完善

各國公共支出隨著經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步，都呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，我國經(jīng)濟(jì)增長速度很快，經(jīng)濟(jì)增長必然使社會財(cái)富增加，一定程度上也刺激了公共支出的增長.政府通過公共支出深深地介入經(jīng)濟(jì)生活，發(fā)揮著重要作用.但公共支出必須要注重效益，使資源得到最優(yōu)化配置；也要嚴(yán)格遵循公平原則，符合各階層成員的需要.可我國目前對公共支出的各環(huán)節(jié)都缺乏一個(gè)有效的考評制度進(jìn)行科學(xué)的評估.公共支出是政府實(shí)現(xiàn)其職能的一個(gè)重要活動(dòng)，從預(yù)算到實(shí)施，再到評價(jià)應(yīng)當(dāng)有一套完整的評估體系.如果從預(yù)算到實(shí)施，都沒有計(jì)劃、沒有標(biāo)準(zhǔn)，或者即使有計(jì)劃、有標(biāo)準(zhǔn)也是做樣子，由于監(jiān)管漏洞和問責(zé)制度的不完善，官僚們自然是為所欲為，導(dǎo)致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性，使公共支出對經(jīng)濟(jì)的影響大打折扣，并且后患無窮.

3.4 信息不對稱

政府與公民的責(zé)任關(guān)系體現(xiàn)為一種“委托—代理”關(guān)系.二者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱.這種信息不對稱損害了廣大民眾的利益.我國政府機(jī)構(gòu)管理模式僵化、專制，權(quán)力過分集中，官僚主義嚴(yán)重，政府公共支出活動(dòng)成了少數(shù)人的事.這種嚴(yán)重的信息不對稱問題，使由于信息不對稱帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題更加突出.

公開與透明是民主國家政府工作的基本要求，也是確保公共支出效率的前提條件.目前我國的政府支出在公開性和透明度上存在的問題較多，公共服務(wù)的委托人是民眾，可有治理權(quán)的民眾卻處于知之甚少的狀態(tài)，以至于不可能有效地控制代理人—公共管理者，委托人也沒有適當(dāng)?shù)氖侄未_保代理人實(shí)現(xiàn)他們的愿望，使公共部門中的委托—代理問題更為嚴(yán)重，更助長了決策者的為所欲為，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)低效率、不公平的公共支出決策，對國家造成難以挽回的影響.

4 提高我國政府公共支出效率的策略探討

4.1 建立科學(xué)的績效評估體系

績效考評是提高政府支出效率的一個(gè)有力工具.西方發(fā)達(dá)國家在行政改革問題上，是走在我國前面的，它們有很多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我國學(xué)習(xí)和借鑒，例如它們對政府采用的績效評價(jià)管理，是評價(jià)政府管理的非常有效的工具，就值得我國借鑒.我國也應(yīng)逐步建構(gòu)一個(gè)適合我國國情的政府部門的績效評估系統(tǒng)，通過規(guī)范的考核、評價(jià)，獎(jiǎng)懲有依據(jù)，客觀公正，激發(fā)政府工作人員的積極性，政府部門的工作效率自然就高.一個(gè)公開透明的有效的考評制度能讓政府主動(dòng)把政府的政策目標(biāo)和公眾需要結(jié)合起來，明確責(zé)任，反映民意，真正對公眾負(fù)責(zé).

4.2 提高支出效率的關(guān)鍵問題是法治

在當(dāng)前的社會條件下，不受任何監(jiān)督的權(quán)力害處是很大的.法治對提高政府公共支出效率很重要.法治使政府只能在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)做出決策，不能超越權(quán)限，將政府機(jī)構(gòu)和官員的權(quán)力在監(jiān)督下運(yùn)行，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的發(fā)生.如果政府決策失誤，應(yīng)當(dāng)依法追究法律責(zé)任，包括政府機(jī)關(guān)及個(gè)人的責(zé)任.公民所服從的是法律，而不是當(dāng)權(quán)者的想法，以依法執(zhí)政、執(zhí)政為民為核心的法治政府必定會制定法律和制度來約束政府及政府工作人員的權(quán)力，防止權(quán)力的隨意擴(kuò)張而損害國家和社會公眾的利益，維護(hù)社會公正.

4.3 建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制和科學(xué)的民主決策制度

權(quán)責(zé)界定，是建立嚴(yán)格的問責(zé)制度的先決條件.要實(shí)行問責(zé)制，公共部門就要權(quán)責(zé)明確，而不是僅說說而已.權(quán)責(zé)不清，有問題大家就會踢皮球，責(zé)任追究也就難以落到實(shí)處.為此，要嚴(yán)格界定不同部門權(quán)責(zé)，部門內(nèi)每個(gè)人員的權(quán)責(zé)也要有明確的劃定，做到部門和部門權(quán)責(zé)不交叉，部門內(nèi)部人員權(quán)責(zé)也不交叉.出現(xiàn)了問題，就很容易找到責(zé)任人，他想賴也賴不掉.有嚴(yán)格的監(jiān)督，才能調(diào)動(dòng)政府工作人員的工作積極性和激發(fā)他們的責(zé)任心，切實(shí)提高政府公共支出效率.

科學(xué)的民主決策制度一個(gè)重要標(biāo)志是政府行為的透明度，政府做出的公共支出決策應(yīng)最大限度地考慮各有關(guān)利益主體的意見.政府公共支出過程，實(shí)際上是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的決策過程.政府部門代表的是民眾的利益，民眾是公共決策的利益相關(guān)者，政府有義務(wù)向社會公眾提供信息，公開自己的行為，以接受公眾的監(jiān)督，減少由于信息不對稱而帶來的低效率問題.政府行為的過程越公開，民眾對政府活動(dòng)過程越了解，即參政議政，又對政府及其工作人員行為進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府提高工作效率.

〔1〕郭曉聰．政府經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2013．

〔2〕潘明星．政府經(jīng)濟(jì)學(xué)（第二版）[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2008．