楊再美

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 貴陽 550000）

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的整合與促進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。與我國發(fā)達(dá)地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年人口基數(shù)大，老齡化態(tài)勢嚴(yán)峻。為了應(yīng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，進(jìn)一步加快推進(jìn)我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立和完善，探索適合我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老保障模式是現(xiàn)實(shí)必要的。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要養(yǎng)老保障模式現(xiàn)狀

（一）居家式養(yǎng)老模式

目前，我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村居家式養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老模式、土地養(yǎng)老模式以及自我養(yǎng)老模式等。家庭養(yǎng)老模式是華夏民族傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，是“孝道”文化的強(qiáng)調(diào)，贍養(yǎng)老人是每一個子女內(nèi)在的責(zé)任和不可推卸的義務(wù)，也是一種孝敬老人的方式和具體體現(xiàn)，這在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村也表現(xiàn)得毫不例外。家庭在提供經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉方面的作用無可厚非。因此，家庭養(yǎng)老目前仍是我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式，具有不可替代的作用和地位。

對于依靠土地養(yǎng)老的農(nóng)民而言，土地是他們賴以生存的物質(zhì)生活基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，貴州省農(nóng)村60歲及以上的留守老人占全省農(nóng)村老年人口的61.94%，很大一部分農(nóng)村老年人都是通過耕種現(xiàn)有的土地來養(yǎng)老。但隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展與土地流失速度的加快，土地養(yǎng)老模式已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平之下，依靠土地維持最基本的生活，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)。[1]

自我養(yǎng)老模式是指60歲及以上的老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料和精神慰藉方面全部依靠自己的一種養(yǎng)老模式。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村大多數(shù)老年人都是“活到老勞作到老”，通過自己的勞作獲得生存資料來保障基本生活，這種自我養(yǎng)老模式僅限于那些身體健康和愿意勞作的老農(nóng)。但隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高和收入的增加，家庭養(yǎng)老功能的弱化和人們養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變以及子女贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的加重，僅僅依靠家庭和社會來提供養(yǎng)老資源勢必會造成養(yǎng)老資源的不足，促使自我養(yǎng)老模式在未來具有一定的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二）社會化養(yǎng)老模式

社會化養(yǎng)老模式是指由國家、集體和社會保險等方面為老年人解決后顧之憂的養(yǎng)老保障模式。目前，我國農(nóng)村社會化養(yǎng)老模式主要有以下幾種：一是“五?！惫B(yǎng)制度，二是農(nóng)村最低生活保障，三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。[2]“五保”供養(yǎng)是我國對無勞動能力和無生活保障的老、弱、孤、寡、殘的農(nóng)村居民在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面實(shí)施保障的一種社會救助制度。據(jù)了解，我國農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)對象在中西部地區(qū)共有460多萬人，每人每月按照要求不能低于20元，同時在某種程度上發(fā)放臨時價格補(bǔ)貼。

農(nóng)村居民最低生活保障制度（簡稱農(nóng)低保），其保障的對象主要是低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。2007年底，民政部宣布農(nóng)村最低生活保障制度全面建成，在我國有11個省（自治區(qū)）全面建立了農(nóng)低保，這11個省份都處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在1 401個建立農(nóng)低保的縣（市、區(qū)）中有85%也處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。由此可見，在加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)將是農(nóng)村最低生活保障制度完善的主要區(qū)域。

隨著1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的出臺，我國解決農(nóng)村養(yǎng)老問題提出了由國家、集體和個人三方共同承擔(dān)的新思路。2009年開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作，2010年底參保范圍不斷擴(kuò)大，參保率達(dá)到70%以上，2012年實(shí)現(xiàn)了制度上的全覆蓋。從實(shí)踐的成效來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有助于緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老問題，在未來有很大的發(fā)展空間。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)行養(yǎng)老模式面臨的挑戰(zhàn)及原因分析

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)行的居家式養(yǎng)老模式和社會化養(yǎng)老模式都面臨著各種社會考驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）計劃生育政策的實(shí)施和家庭功能的轉(zhuǎn)變，加上欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老齡化速度加快，增加了家庭的養(yǎng)老壓力

勞動力的轉(zhuǎn)移使得居家式養(yǎng)老所需的人力資源日益緊張，家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式必然面臨著巨大的考驗(yàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口流動的加速，“孝道”文化也受到了沖擊。忠孝理念和贍養(yǎng)老人的責(zé)任感在子女身上有所淡化，家庭養(yǎng)老道德風(fēng)險上升，農(nóng)村家庭出現(xiàn)的不承擔(dān)贍養(yǎng)責(zé)任、歧視甚至虐待老年人的案件就是很好的例證。[3]

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民人均純收入水平低，保障水平低

2012年全國31個省市農(nóng)民人均純收入排行如表1所示。

很顯然，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民人均純收入總體水平偏低，普遍低于全國平均水平，使得贍養(yǎng)能力弱，養(yǎng)老保障水平低。傳統(tǒng)上依靠種植土地維持基本生活甚至養(yǎng)老的方式也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，2013年農(nóng)民人均純收入的數(shù)據(jù)顯示，家庭經(jīng)營純收入（42.6%）首次低于工資性收入（45.3%）。收入來源的變化表明依靠土地養(yǎng)老在不斷弱化。隨著老年農(nóng)民年齡的增長、健康狀況和勞動能力不斷減弱甚至喪失，自我養(yǎng)老也將變得不切實(shí)際。

表1 2012年全國31個省市農(nóng)民人均純收入排行表

（三）社會化養(yǎng)老模式發(fā)展滯后，養(yǎng)老作用有限

在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會化養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，主要表現(xiàn)為發(fā)展緩慢、覆蓋面小、受益人少、保障水平低等特點(diǎn)。農(nóng)村低保和“五保”是針對特殊群體，如在全國農(nóng)村老年人中享受“五保”的老人只占6.2%，絕大多數(shù)農(nóng)村老年人無法享受“五?！?。由于保障標(biāo)準(zhǔn)低,范圍窄，很多貧困人口還未被納入保障范圍，隨著城鄉(xiāng)差距的拉大,農(nóng)民對生活保障制度的需求卻日益迫切。[4]

自2009年新農(nóng)保試點(diǎn)和2012年基本實(shí)現(xiàn)制度上的全覆蓋之后，民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年，在財力相對較差的四川、甘肅等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村參保的老年人每人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金最低只有55元，雖然保障了最基本的生活，但對于高昂的醫(yī)療保健費(fèi)用來說卻是“小巫見大巫”。另外，養(yǎng)老保險的管理模式和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制上不夠完善等問題，在一定程度上也會影響群眾對養(yǎng)老保險政策的信任與參保積極性。因而，作為一種輔助性的社會化養(yǎng)老模式在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村并沒有得到積極有效的發(fā)揮，作用仍然有限。

三、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的優(yōu)化組合

我國已經(jīng)進(jìn)入“未富先老”的老齡化社會，農(nóng)村地區(qū)老齡化態(tài)勢突出，養(yǎng)老壓力與日俱增，養(yǎng)老保障問題日益凸顯。居家式養(yǎng)老模式面臨著諸多挑戰(zhàn)，態(tài)勢嚴(yán)重；社會化養(yǎng)老模式的發(fā)展相對落后，對農(nóng)村養(yǎng)老重任的承擔(dān)能力有限。因此，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的政策背景下，結(jié)合我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其特殊性，因地制宜地探索出適合我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式勢在必行。

（一）以社區(qū)居家養(yǎng)老為中心，重視政府的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)作用

社區(qū)居家養(yǎng)老是指按照老年人的生活習(xí)慣，選擇在家庭中居住，以社區(qū)為平臺，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，調(diào)動社會各方面力量，為老人提供社會化的養(yǎng)老服務(wù)，構(gòu)建一個最符合老年人意愿的以家庭為核心、以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為支撐、以養(yǎng)老保險制度為保障的社區(qū)居家養(yǎng)老體系。[5]學(xué)者高秀艷、方秀云認(rèn)為社區(qū)居家養(yǎng)老較之機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具有投資少、成本低、服務(wù)廣、收益大、收費(fèi)低、見效快的特點(diǎn)，能減輕機(jī)構(gòu)服務(wù)養(yǎng)老的壓力，又能滿足老人對熟悉環(huán)境的情感需求，[6]既符合聯(lián)合國老年人原則和國際行動計劃，也符合中國國情特點(diǎn)。在農(nóng)村地區(qū)，一般以行政村為單位作為社區(qū)，在堅持和諧發(fā)展、以人為本、因地制宜、權(quán)益保障的原則下，建立符合農(nóng)村老年人實(shí)際需求的欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老模式。

在推廣社區(qū)居家養(yǎng)老模式中,政府起到重要的主導(dǎo)作用，既要重視農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在人力、財力、物力上加大支持力度，提高農(nóng)民收入和養(yǎng)老保障水平，又要加強(qiáng)養(yǎng)老保障體系的建立和完善，制定必要的法律規(guī)范對其進(jìn)行監(jiān)督管理。注重市場在資源配置中的作用，在養(yǎng)老商品與養(yǎng)老服務(wù)的供給上，引入市場競爭機(jī)制，改變政府提供的單一形式，積極引入私營企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老助老服務(wù)，使各種社會資源效率達(dá)到最優(yōu)最大化，最終實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（二）以家庭養(yǎng)老為主體，重塑家庭在養(yǎng)老中的地位

家庭養(yǎng)老就是讓老年人生活在熟悉的家庭環(huán)境中，在經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉上更容易獲得親屬幫助，享受親情融洽的家庭氛圍，是符合欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的養(yǎng)老選擇。趙瑞正學(xué)者的著作《中國農(nóng)民養(yǎng)老保障之路》中，進(jìn)行了千戶農(nóng)民調(diào)查和百戶老年農(nóng)民調(diào)查，數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)的農(nóng)村老年人更愿意選擇居家式的家庭養(yǎng)老模式，[7]這也是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式，與其他養(yǎng)老模式并存且將長期存在。

傳統(tǒng)的孝道觀念是家庭養(yǎng)老存在的思想基礎(chǔ)，注重和加強(qiáng)對年輕一代“孝”文化的傳播與教育，使其養(yǎng)成尊老、養(yǎng)老、敬老的良好習(xí)慣，讓子女自覺履行贍養(yǎng)老人的責(zé)任和義務(wù)。老年人隨著年齡的增長，對家庭和子女的依賴會越來越強(qiáng)，于是老人更愿意和下代們聚居在一個屋檐，享受兒孫滿堂的天倫之樂。[8]家庭養(yǎng)老對構(gòu)建小康家庭和促進(jìn)社會和諧有著十分重要的意義。

（三）以社會養(yǎng)老保險為輔助，充分發(fā)揮社會保險的積極作用

在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險政策并軌的探索中，建立一個管理統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系，并作為一種輔助性方式來彌補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式之不足，充分發(fā)揮其積極作用，將有利于緩解老齡化壓力。

以農(nóng)村非城鎮(zhèn)戶籍的居民為保險對象，以個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，不僅是縮小城鄉(xiāng)差距和加快城鄉(xiāng)一體化的有效途徑，還能有效地為廣大參保農(nóng)民解除后顧之憂，同時還有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從而使城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老制度上實(shí)現(xiàn)平等。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，有利于緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)壓力，一定程度上能夠集中有限的財力為老年人提供基本的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，有利于減輕兒女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老壓力，在相當(dāng)程度上緩解了政府的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，從而提高了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障水平，這將有利于推進(jìn)中國特色社會主義新農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。因此，社會養(yǎng)老保險是欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老模式未來的一個發(fā)展方向。

（四）以鄰里互助和社會關(guān)懷為補(bǔ)充，樹立新農(nóng)村文明共濟(jì)新風(fēng)尚

助人為樂是中華民族的傳統(tǒng)美德，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村仍然保留著互幫互助的鄰里關(guān)系，并潛移默化地形成了一種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)風(fēng)村俗。鼓勵年輕人盡可能地去幫助村里需要幫助的老年人，例如陪老年人聊天、下棋等。在注重培訓(xùn)專職專業(yè)的工作人員時，更應(yīng)該注重對低齡老年人的再次“開發(fā)”與“利用”，基于身體力行、自愿服務(wù)的原則，低齡老年人可以為高齡老年人提供力所能及的服務(wù)，待到低齡老年人變成高齡老年人時，新增的低齡老年人又為他們提供服務(wù)，形成一種鄰里老年人互幫互助內(nèi)部化服務(wù)的良性循環(huán)模式，最終形成鄰里互相幫助、互相尊重與互相信任的和諧氛圍，也為教育年青人樹立“養(yǎng)老、敬老、愛老、助老”和“人人為我，我為人人”的農(nóng)村文明提供了氛圍。

社會關(guān)懷應(yīng)傾向于弱者和弱勢群體社會性的關(guān)懷照顧，老年人則是社會群體中特殊的弱勢群體，更需要人們的關(guān)心和社會的關(guān)懷。擴(kuò)大自愿者服務(wù)隊(duì)伍，充分發(fā)揮社會組織的作用。社會組織包括正式的與非正式的社會組織，尤其是公益組織，如慈善機(jī)構(gòu)、自愿者等，通過組織各種老年活動和組織大中小學(xué)學(xué)生以及社會自愿者下鄉(xiāng)，與老年人互動，讓老年人走出家門，豐富欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村老年人生活，實(shí)現(xiàn)老有所樂。

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