趙福軍

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

2007年國際金融危機以來，主要發(fā)達國家紛紛致力于經(jīng)濟復(fù)蘇，制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為重點。世界主要發(fā)達國家和地區(qū)在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中，財稅政策充當(dāng)了重要角色。他山之石，可以攻玉。當(dāng)前新一輪國際經(jīng)濟競爭，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略制高點。面對新一輪國際競爭，2009年黨中央國務(wù)院明確地提出了發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重大戰(zhàn)略。當(dāng)前，我國各部門、各地區(qū)正在積極推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為充分發(fā)揮財稅政策在支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，對目前世界主要國家和地區(qū)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策實踐開展研究，具有重要的意義。目前，國內(nèi)研究世界各國財稅政策在促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成果還不是很多，主要有代表性有張少春（2010）、鄭勝利（2010）、王宏、駱旭華（2010）、曹文平、周留彬（2012）等。這些研究成果為我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了財稅政策經(jīng)驗借鑒。但是，這些研究成果基本上是對個別幾個國家進行研究，對世界范圍內(nèi)的主要國家和地區(qū)進行系統(tǒng)的研究還不多。本文運用統(tǒng)計分析方法，歸納總結(jié)世界主要國家和地區(qū)財稅政策在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，從中找出一般的特征與規(guī)律，為我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供政策參考。

一、主要國家和地區(qū)財稅政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的樣本描述

（一）財稅政策在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過程中充當(dāng)重要角色

市場在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的缺陷，主要表現(xiàn)為市場本身不存在或協(xié)調(diào)失靈，具體表現(xiàn)為：一是在市場需求方面，面臨市場需求不足或不存在、不確定等問題；二是在產(chǎn)品供應(yīng)商方面，面臨巨大的不確定性投入、技術(shù)及生產(chǎn)能力不穩(wěn)定、原輔料及相關(guān)產(chǎn)業(yè)不配套、與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭等問題；三是在中間制造商方面，面臨缺乏最終需求引導(dǎo)的投入、要素成本過高、缺乏風(fēng)險分配市場、路徑鎖定等問題；四是在科研要素市場方面，面臨基礎(chǔ)研究投入不足等問題；五是在人力資本方面，面臨“干中學(xué)”環(huán)境不具備、大學(xué)缺乏相應(yīng)的專業(yè)或生源不足等問題；六是在金融保險服務(wù)方面，面臨缺乏風(fēng)險投資支持等問題；七是在行業(yè)協(xié)同與成熟度方面，面臨與產(chǎn)品相關(guān)聯(lián)配套的產(chǎn)品不存在、因缺乏足夠的規(guī)模而導(dǎo)致成本無法分攤等問題；八是在公共政策與服務(wù)方面，面臨缺乏相應(yīng)公共政策、政策不配套等問題。

正因為市場在培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中存在明顯的缺陷，需要財稅政策糾正市場缺陷。當(dāng)前，主要國家和地區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，財稅政策充當(dāng)重要的角色。即使是一慣遵循自由市場的國家在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，財稅政策都充當(dāng)了決定性角色。日本、芬蘭等國家在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，政府都起到很重要的作用。日本政府利用財稅政策推進新能源汽車發(fā)展、印度財稅政策推動醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)崛起、芬蘭成功實現(xiàn)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等，都體現(xiàn)了政府財稅政策在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的重要作用。

（二）與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的財稅政策變量與產(chǎn)業(yè)績效變量描述

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈由消費群（包括整個產(chǎn)業(yè)鏈的最終消費者）、最終生產(chǎn)和服務(wù)廠商、中間品及要素市場、關(guān)聯(lián)服務(wù)業(yè)四類主體組成。政府以各種政策工具和資源的配置來影響產(chǎn)業(yè)選擇，因此，需要收集與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈所涉及到的可能關(guān)聯(lián)經(jīng)濟利益主體相關(guān)的財稅政策等。我們主要收集的變量包括：產(chǎn)業(yè)差別政策、政府承諾與保障、財政支出、政支出的持續(xù)性、稅收政策、政府債務(wù)政策、公共資源政策、與其他公共部門的配合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效評價。各變量的分類及特征見表1所示。

（三）樣本案例、資料來源及其研究方法

1.樣本案例與資料來源

本研究以34個國家和地區(qū)（9個發(fā)展中國家或地區(qū)、25個發(fā)達國家）93個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)案例（涉及到新能源、信息技術(shù)、新材料等9個行業(yè)）為樣本，總結(jié)分析當(dāng)前各國支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策特征與規(guī)律。9個發(fā)展中國家或地區(qū)分別是阿根廷、巴西、俄羅斯、哥倫比亞、泰國、土耳其、印度、智利、中國臺灣地區(qū)；25個發(fā)達國家分別是奧地利、澳大利亞、冰島、丹麥、德國、法國、芬蘭、韓國、荷蘭、加拿大、盧森堡、美國、挪威、葡萄牙、日本、瑞典、瑞士、西班牙、希臘、新加坡、新西蘭、匈牙利、以色列、意大利、英國。資料主要來源：（1）門戶網(wǎng)站；（2）政府門戶網(wǎng)站；（3）專業(yè)性研究網(wǎng)站；（4）圖書館數(shù)據(jù)庫；（5）專業(yè)研究雜志與內(nèi)部資料。

2.研究方法與模型

本文研究主要是采用描述性統(tǒng)計和計量經(jīng)濟學(xué)方法，分析世界主要國家和地區(qū)在支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用。在比較各種財稅政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效力大小時，構(gòu)建多對數(shù)回歸分析模型。以財政支出政策、稅收政策、債務(wù)政策和公共資源政策作為因變量，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)績效為自變量，進行多對數(shù)回歸分析。

二、主要國家和地區(qū)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策的一般特征

根據(jù)收集的案例信息，運用描述性統(tǒng)計方法總結(jié)出世界各國支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策的一般特征：

（一）大多數(shù)國家普遍對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施產(chǎn)業(yè)差別、系統(tǒng)的財政支出、稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保借款、公共資源優(yōu)惠等政策

表2統(tǒng)計結(jié)果顯示，87.1%以上的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)都受到產(chǎn)業(yè)公開差別性待遇，實施稅收優(yōu)惠政策支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的比例為67.7%，政府利用自己的信譽為產(chǎn)業(yè)進行直接或間接債務(wù)融資的比例為49.5%，實施公共資源優(yōu)惠的政策比例達到近48.4%，政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實施系統(tǒng)的財政支出政策的比例高達89.2%。

（二）短期內(nèi)財政支出作用方式以直接作用與間接作用并重，中長期內(nèi)財政支出作用方式以間接作用為主

表3顯示，在短期內(nèi)，財政支出的直接作用方式與間接作用方式在案例中各占74.2%，這說明財政支出的直接作用方式與間接作用方式并重。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，可能因新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場不存在或需求不足，需要政府采購。在中期內(nèi)，財政支出以間接作用方式在案例中占66.7%，財政支出以直接作用方式在案例中占25.8%。在長期內(nèi)，財政支出以間接作用方式在案例中占80.6%，財政支出以直接作用方式在案例中占33.3%。這充分說明在中長期，財政支出以間接作用方式為主。在中長期，政府對科研創(chuàng)新、產(chǎn)品更新等領(lǐng)域支持，創(chuàng)造外部機會和市場比財政支出的直接作用方式要重要的多。

表1 支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策特征統(tǒng)計變量與政策的特征描述

表2 各項財稅政策使用頻率統(tǒng)計

表3 政策作用期限與作用方式的側(cè)重點

（三）在實施財稅政策時，與其他部門、其他公共政策配合

從表4可以看出，政府使用得最廣泛的政策組合是多部門配合、有力的稅收優(yōu)惠和財政支出、產(chǎn)業(yè)差別支持性政策。在93個案例中，這類政策組合的樣本共53個，占案例總數(shù)比例接近60%。

從表5可以看出，多部門配合、系統(tǒng)的財政支出和強有力的公共資源優(yōu)惠政策支持也是所有案例中的常見組合現(xiàn)象。在93個案例中，這類政策組合的樣本共37個，占案例總數(shù)比例的39.8%。

三、財稅政策促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用規(guī)律

通過描述性統(tǒng)計與計量模型分析得出以下三個結(jié)論：

表4 政策組合配套 單位：個數(shù)

表5 政策配套組合 單位：個數(shù)

（一）財稅政策工具都具有促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，支持力度越大，績效越好

產(chǎn)業(yè)差別政策、政府承諾與保障政策、財政支出政策、稅收政策、政府債務(wù)政策、公共資源政策、部門配合政策等各項政策，不管是何種支持強度、何種類型的政策，都能促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。即使是財政支出象征性的支持、公共資源一般性的支持、財政政策獨立地使用等政策，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也有一定的促進作用。

各項財稅政策工具支持的力度越大，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)績效越好。從產(chǎn)業(yè)差別政策發(fā)揮的政策效力來看，存在公開性差別政策比產(chǎn)業(yè)政策的其他類型的產(chǎn)業(yè)績效好，存在公開性差別政策的成功案例占總案例比例的69.9%。從政府承諾與保障政策來看，政府完全承諾與保障政策比該政策的其他類型的產(chǎn)業(yè)績效好，政府完全承諾與保障政策的成功案例占總案例比例的66.7%。從財政支出政策發(fā)揮的政策效力來看，系統(tǒng)性的財政支出政策比零星的項目支持政策、象征性的支持政策的產(chǎn)業(yè)績效好，系統(tǒng)性的財政支出政策的成功案例占總案例比例的74.2%。從稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮的政策效力來看，系統(tǒng)性的稅收優(yōu)惠政策比一般性的稅收優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)績效好，系統(tǒng)性的稅收優(yōu)惠政策的成功案例占總案例比例的58.1%。從政府債務(wù)政策發(fā)揮的政策效力來看，政府擔(dān)保政策比有政策但不擔(dān)保的債務(wù)政策的產(chǎn)業(yè)績效好，政府擔(dān)保政策的成功案例占總案例比例的41.9%。從公共資源政策發(fā)揮的政策效力來看，有力的公共資源優(yōu)惠政策比一般性公共資源優(yōu)惠政策的產(chǎn)業(yè)績效好，有力的公共資源優(yōu)惠政策的成功案例占總案例比例的38.7%。從政府各部門配合的政策效力來看，多部門配合的成功案例高于無配合或單一部門配合的案例，多部門的聯(lián)合效應(yīng)對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展有顯著績效。

（二）財政支出政策最有效果，短期內(nèi)財政支出的直接作用方式更有效，中長期內(nèi)財政支出間接作用方式更有效

以財政支出政策、稅收政策、債務(wù)政策和公共資源政策作為因變量，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)績效為自變量，進行多對數(shù)回歸分析。其結(jié)果如表7所示。

表6 各項財稅政策的績效

從財政支出政策、稅收優(yōu)惠政策、政府債務(wù)政策、公共資源政策發(fā)揮的政策效力來看，財政支出政策最有效。從表7中可以看出，財政支出政策、公共資源政策、稅收優(yōu)惠政策等顯示出了統(tǒng)計顯著性。其中，系統(tǒng)性的財政支出政策的政策效力最為明顯。系統(tǒng)性的財政支出政策使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功概率提高了近42倍,而零星的財政支出政策雖然有效力,但所產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)績效（成功概率）僅增加24.5%。

如表6所顯示，財政支出短期直接作用方式的成功案例占總案例比例的61.3%，財政支出短期間接作用方式的成功案例占總案例比例的37.6%，這說明短期內(nèi)財政支出的直接作用方式比間接作用方式更有效。

相比較而言，財政支出中長期間接作用方式比直接作用方式更有效。財政支出中期直接作用方式的成功案例占總案例比例的19.4%，財政支出中期間接作用方式的成功案例占總案例比例的52.7%；財政支出長期直接作用方式的成功案例占總案例比例的29%，財政支出中期間接作用方式的成功案例占總案例比例的64.5%。

（三）稅收政策短期內(nèi)的作用不明顯，市場發(fā)育成熟條件下更能發(fā)揮作用

由表7統(tǒng)計分析顯示，與財政支出政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效力相比，稅收優(yōu)惠政策的作用不存在顯著性，稅收政策短期內(nèi)的作用不明顯。稅收政策對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展在短期內(nèi)的作用不明顯的原因，目前還不太清楚，需要進一步研究。但可以做出以下推測：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有戰(zhàn)略性與前瞻性，往往很難被消費者所認知、認同、偏好，與現(xiàn)行的消費模式不相適應(yīng)，因而，消費者對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品需求不足或沒有需求。培育與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的消費群需要足夠長的時間。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品沒有消費需求或消費需求不足、消費群成長滯后的情況下，單純依靠稅收優(yōu)惠政策并不能解決產(chǎn)品消費需求問題，只能依靠財政支出、政府采購來啟動并維持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場的存在。政府采購戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，從根本上說是解決需求問題。因此，稅收優(yōu)惠政策可能在短期內(nèi)無法發(fā)揮作用或不存在短期績效。等到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品有市場需求了，產(chǎn)業(yè)能自我循環(huán)發(fā)展了，稅收優(yōu)惠政策再作用于需求、成本等，降低企業(yè)成本、刺激消費，更能發(fā)揮作用。

四、基本結(jié)論與經(jīng)驗借鑒

本文采用描述性統(tǒng)計和計量經(jīng)濟學(xué)方法，分析了主要國家和地區(qū)在支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，得出以下三個重要結(jié)論：一是財政支出、稅收等財稅政策工具都具有促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果，支持力度越大，績效越好。二是財政支出政策最有效，短期內(nèi)財政支出的直接作用方式更有效，中長期內(nèi)財政支出的間接作用方式更有效。三是稅收政策在短期內(nèi)的作用不明顯，在市場發(fā)育較成熟的條件下更能發(fā)揮作用。

表7 財政支出、稅收、公共資源等政策的政策效應(yīng)

世界主要國家和地區(qū)運用財稅政策發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，對我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，可提供以下幾點經(jīng)驗借鑒：一是是注重多種財稅政策工具的配套使用。世界大多數(shù)國家注重財稅政策工具的組合運用，針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈上的某一個主體使用多種政策配合，或者針對產(chǎn)業(yè)鏈上的不同主體使用多種政策，最大限度地發(fā)揮財稅政策的效應(yīng)。大多數(shù)國家都綜合運用財政支出、公共資源、政府債務(wù)等財政政策，并沿著“政策-產(chǎn)業(yè)-績效”的作用路徑，激活目標(biāo)主體，發(fā)揮各種政策工具的直接與間接效果、內(nèi)部與外部效果，引導(dǎo)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是注重與其它公共政策的協(xié)調(diào)配合。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈鑲嵌在社會整體的產(chǎn)業(yè)、社會人文和制度環(huán)境中，在短期內(nèi)難以與其發(fā)展相關(guān)的生態(tài)環(huán)境同步協(xié)調(diào)發(fā)展。從世界各國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗來看，注重協(xié)調(diào)配套財稅政策與其它公共政策，形成政策合力，營造與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成

長相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境。三是注重選擇合適的財稅政策工具。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)各發(fā)展階段所處的環(huán)境不一樣，需要實施相應(yīng)的財稅政策。對沒有消費市場或消費市場規(guī)模較小的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，實施政府采購政策，啟動消費市場。對有消費市場，但要素市場、配套市場發(fā)育不成熟的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，財政政策主要作用于加強要素市場、配套市場建設(shè)。一旦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的消費市場發(fā)育成熟，應(yīng)以稅收政策為主引導(dǎo)其發(fā)展。

〔1〕張少春.中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與財政政策.經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010.

〔2〕鄭勝利.主要經(jīng)濟體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略取向及其對我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示.中國發(fā)展觀察，2010（10）.

〔3〕王宏，駱旭華.美國政府技術(shù)政府促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析.商業(yè)研究，2010（11）.

〔4〕曹文平，周留彬.歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對我國發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的啟示.中國商貿(mào)，2012（2）.