李伍榮(教授) 周 艷

自 2012年年初以來，由美國、歐盟和澳大利亞主導(dǎo)的“服務(wù)業(yè)摯友”(RGF)集團發(fā)起并進行著《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(Trade in Services Agreement，TISA)談判，迄今已歷時近三年。何時結(jié)束談判，目前并無硬性的時間表，不過歐美服務(wù)業(yè)界普遍呼吁和期待于2015年內(nèi)完成。TISA作為諸邊的、單獨的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，談判伊始就確立目標，要以GATS多邊化、最優(yōu)區(qū)域化承諾為基礎(chǔ)，做出“高雄心水平”(high level of ambition)的市場開放承諾。目前，巴基斯坦和巴拉圭尚未提出減讓表，其他21個參與方提出的減讓表也只是初始的、有條件的，且只有瑞士、冰島、挪威和歐盟做了公開，因而要對具體承諾水平做出定量分析還不可行。但是，減讓表的結(jié)構(gòu)和承諾的方式業(yè)已清楚地呈現(xiàn)，加上有的談判參與方官方提供的相關(guān)文件等，完全可以從市場開放承諾的機制設(shè)計上進行前瞻性探究。我們發(fā)現(xiàn)，與多邊貿(mào)易體系GATS相比，TISA的確在保證高水平的具體承諾上有著重要的機制創(chuàng)新。

一、減讓表采用混合清單

由于影響服務(wù)貿(mào)易更多的是國內(nèi)規(guī)制而不是邊境措施，且國家之間差別很大，因而服務(wù)貿(mào)易自由化是通過眾多但不雷同的減讓表方式實現(xiàn)的。減讓表基本上有兩種范式:正面清單和負面清單。值得指出的是，正負面清單的分類，主要是針對減讓表對承諾開放的服務(wù)部門的列表方式而言的，但也可針對減讓表的市場準入、國民待遇等欄目列明條款、限制、條件和資格的方式而言。分清不同的角度、場合是十分重要的。

在TISA談判過程中，美國提倡采用負面清單，而歐盟希望采用正面清單，這是就服務(wù)部門列表方式而言的。經(jīng)過磋商，TISA與GATS一樣，對于服務(wù)部門采取的是正面清單，即只有列入減讓表的服務(wù)部門，締約方才在市場準入和國民待遇上受其約束。至于TISA采用的是混合清單一說，指的是對市場準入采用正面清單，而對國民待遇采用負面清單(見表1)。

除了減讓表的基本類型外，TISA還有兩大新做法:一是體現(xiàn)在水平承諾部分。由于市場準入、國民待遇分別采取的是正面清單和負面清單，因而，在水平承諾部分(即減讓表的上部)呈現(xiàn)的是，國民待遇上下方向又分為A、B兩部分，分別依據(jù)TISAⅡ－1(2)(3) (Ⅱ為“具體承諾諒解”)列出締約方有權(quán)制定和維持的限制措施和依據(jù)TISAⅡ－1(1)列出締約方對所有服務(wù)部門可維持的限制，此時橫向右側(cè)對應(yīng)的市場準入欄位為空白。二是體現(xiàn)在部門承諾部分。通常，市場準入限制多為數(shù)量型，國民待遇限制具有歧視性，當國民待遇限制也體現(xiàn)為數(shù)量型時，它就與市場準入限制難以區(qū)分了，如外國資產(chǎn)限制、雇員或商業(yè)存在的外國雇員的人數(shù)限制等。GATS XX.2規(guī)定:“與第16條和第17條不一致的措施應(yīng)列入與第16條有關(guān)的欄目。在這種情況下，所列內(nèi)容將被視為也對第17條規(guī)定了條件或資格?！倍鳷ISA對同時屬于市場準入和國民待遇的限制要求一并列出，這是由于市場準入和國民待遇采用不同的列表方式，特別是凍結(jié)條款、棘輪條款僅適用于國民待遇這一特點所決定的。

對TISA而言，負面清單只是針對國民待遇，因而，一般意義上展開的關(guān)于它與正面清單的優(yōu)劣之辯，特別是負面清單的優(yōu)勢的討論并不適用于此，這里必須做具體分析。眾所周知，非歧視是WTO奉行的最基本的原則，最惠國待遇和國民待遇是其兩大支柱，然而在GATS框架內(nèi)則受到了嚴重侵蝕。因為最惠國待遇盡管是在“一般義務(wù)和紀律”部分提出的，但依據(jù)GATS附件2可以做出豁免;而國民待遇更是在“具體承諾”部分提出的，這樣便由一般原則變?yōu)榫唧w承諾。而在TISA中，最惠國待遇仍然被作為一般義務(wù)且沒有例外;國民待遇盡管仍然是作為具體承諾，但由于采用負面清單方式，如果其清單足夠短，那么它在程度上就更趨近于它的原則性質(zhì)。考慮到RGF成員堅持國民待遇采用負面清單方式的意圖和實際，這種認知是成立的。因而可以說，TISA對國民待遇采取負面清單做法，有力地維護了WTO非歧視原則的完整性、純潔性，保證了國內(nèi)外相同服務(wù)和服務(wù)提供者可在公開、公平、公正的市場環(huán)境中基于質(zhì)量、能力而非國籍而競爭，維護了市場經(jīng)濟的要義，體現(xiàn)了美國貿(mào)易談判代表聲稱的美國應(yīng)該積極“出口”的價值觀。

二、覆蓋廣泛的服務(wù)部門

在烏拉圭回合談判時，WTO秘書處參考《聯(lián)合國中央產(chǎn)品分類標準》(CPC)制訂了一份服務(wù)業(yè)談判版的分類標準《服務(wù)部門分類及對應(yīng)CPC編碼》(W/120)。盡管這是參考性的而非強制的，但各成員大都是以此為基礎(chǔ)來填寫減讓表的。減讓表中列入的服務(wù)部門的數(shù)量，代表著服務(wù)業(yè)市場開放的廣度。

自GATS生效至今已近20年時間，期間世界經(jīng)濟活動發(fā)生了重大變化，除服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易的作用整體不斷增強外，某些特定服務(wù)部門的地位和敏感性日益凸顯。同時，由于科學技術(shù)的進步，特別是ICT技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，企業(yè)服務(wù)創(chuàng)新的加快，出現(xiàn)了W/120沒有涵蓋或歸屬不明確的新服務(wù)，這種趨勢今后會更加顯著。TISA減讓表對此做出了靈敏的反應(yīng)，在減讓表中有的談判方把某一服務(wù)部門獨立出來，并考慮納入新服務(wù)。

表1 TISA具體承諾減讓表

由于對能源產(chǎn)品與能源服務(wù)的邊界缺乏明確的劃定，對能源服務(wù)的可貿(mào)易性認識不足，在W/120中沒有獨立的能源服務(wù)部門，只是商務(wù)服務(wù)中的與能源分銷有關(guān)的服務(wù)、運輸服務(wù)部門中的管道運輸被認為屬于能源服務(wù)，顯然其范圍十分有限。在GATS減讓表中，各成員對能源服務(wù)做出的承諾十分有限，但相關(guān)談判和學術(shù)討論一直在持續(xù)。能源服務(wù)屬于一國戰(zhàn)略部門，地位十分重要。同時，能源服務(wù)大多由國有企業(yè)控制，因此，一些TISA談判方在減讓表中把能源服務(wù)獨立出來作為一大服務(wù)部門。如歐盟把能源服務(wù)作為第14個服務(wù)部門，具體涵蓋與采礦相關(guān)服務(wù)(CPC883)，燃料管道運輸服務(wù)(CPC7131)，通過管道運輸燃料的倉儲服務(wù)(CPC742)，固體、液體和氣體燃料及相關(guān)產(chǎn)品的批發(fā)貿(mào)易服務(wù)(CPC62271)，汽車燃料的零售服務(wù)(CPC613)，燃料油、灌裝煤氣、煤和木材的零售服務(wù)(CPC63297)。

對于“新服務(wù)”，TISA涉及兩類:一是市場型新服務(wù)，即在某一締約方領(lǐng)土內(nèi)尚不存在但在其他締約方領(lǐng)土內(nèi)有提供的服務(wù)，目前主要指新金融服務(wù)。按照泄露出的《金融服務(wù)附件》規(guī)定:締約方必須允許其他締約方在自己領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立的金融機構(gòu)提供新金融服務(wù)，但事前應(yīng)獲得授權(quán)。授權(quán)必須在合理時間內(nèi)做出，如拒絕授權(quán)必須基于審慎的理由。二是技術(shù)型新服務(wù)，即“未被認知的服務(wù)”。從發(fā)起TISA談判開始，把這類新服務(wù)納入減讓表就一直是美國的追求。這與美國提倡的負面清單主張是一致的，因為負面清單能夠自動地涵蓋新的服務(wù)。但由于TISA最終采取的是正面清單 (服務(wù)部門角度)而似乎實現(xiàn)不了，但這并非無計可施。一種可替代的思路是，在第12類“其他服務(wù)部門”下，除締約方可列出W/120未包含的但已被認知的服務(wù)外，在最后設(shè)“以上未提及的其他服務(wù)”，且在市場準入和國民待遇下做出完全自由化承諾 (None)或只做較少限制。還有一種思路是，像GATS《金融服務(wù)諒解》或TISA《金融服務(wù)附件》一樣，在TISA中加入締約方允許其他締約方在自己領(lǐng)土內(nèi)提供新服務(wù)的義務(wù)。

當然，由于服務(wù)部門覆蓋面廣，內(nèi)部異質(zhì)程度高，任何國家都不可能具有全面的資源稟賦和競爭優(yōu)勢，都有所謂的敏感部門，在對外開放時不做承諾或只做有限承諾，如美國對海運服務(wù)、歐盟對視聽服務(wù)、澳大利亞對健康和公共教育服務(wù)等。

三、引入禁逆轉(zhuǎn)機制

凍結(jié)條款和棘輪條款共同構(gòu)成禁逆轉(zhuǎn)機制。凍結(jié)條款 (standstill clause)要求締約方承諾從協(xié)定生效時起，不得實施新的或更嚴格的貿(mào)易投資限制措施，它約束了現(xiàn)有的開放水平。GATS中有些條款與凍結(jié)條款相關(guān)，如GATSⅤ在規(guī)范WTO成員締結(jié)經(jīng)濟一體化協(xié)定(EIA)時要求必須滿足的條件之一，即“取消現(xiàn)有歧視性措施和/或禁止新的或更多的歧視性措施”，意味著WTO成員在GATS及其承諾生效后不能因締結(jié)EIA而在多邊承諾中增加新的或更多的歧視性措施，這實質(zhì)上是對WTO成員提出了凍結(jié)義務(wù)要求。GATSⅥ是關(guān)于國內(nèi)規(guī)制的，它要求WTO成員在WTO制定出相關(guān)紀律前不得以“不可能合理預(yù)期的”方式實施使具體承諾失效或減損的許可要求、資格要求和技術(shù)標準。何謂“不可能合理預(yù)期的”方式呢?顯然，只有在水平承諾和部門承諾中列明了的限制措施之外的“新”的限制措施是不可能合理預(yù)期的，這正是凍結(jié)條款的意涵。

GATS中有些條款與凍結(jié)條款相關(guān)，如GATSⅤ在規(guī)范WTO成員締結(jié)經(jīng)濟一體化協(xié)定(EIA)時要求必須滿足的條件之一，即“取消現(xiàn)有歧視性措施和/或禁止新的或更多的歧視性措施”，意味著WTO成員在GATS及其承諾生效后不能因締結(jié)EIA而在多邊承諾中增加新的或更多的歧視性措施，這實質(zhì)上是對WTO成員提出了凍結(jié)義務(wù)要求。GATSⅥ是關(guān)于國內(nèi)規(guī)制的，它要求WTO成員在WTO制定出相關(guān)紀律前不得以“不可能合理預(yù)期的”方式實施使具體承諾失效或減損的許可要求、資格要求和技術(shù)標準。

以上這些只是隱含凍結(jié)義務(wù)，而TISA在核心文本中有專門的、顯性的凍結(jié)條款，即TISAⅡ－1(2):第1款應(yīng)遵守締約方列入具體承諾減讓表中的條件、限制和資格，這些條件、限制和資格僅限于具體承諾減讓表生效時締約方領(lǐng)土內(nèi)實施的措施。 《金融服務(wù)附件》X.4為凍結(jié)條款，規(guī)定在公共實體購買的金融服務(wù)、商業(yè)存在、跨境貿(mào)易、人員臨時流動領(lǐng)域做出承諾的條件、限制和資格僅限于現(xiàn)行的不一致措施。而且，凍結(jié)條款不僅作為一般義務(wù)出現(xiàn)在核心文本中，作為做出具體承諾的依據(jù)和基礎(chǔ)，還具體體現(xiàn)在減讓表水平承諾國民待遇欄目的A部分(見表1)。在貿(mào)易協(xié)定中做出承諾后，如果有締約方愿意對其他締約方實際執(zhí)行更為優(yōu)惠的待遇，當然這是允許的。但是進入下一回合自由化談判時，不排除該締約方在新的減讓表中做出的新承諾高于原減讓表但低于實際執(zhí)行水平，顯然新承諾存在“水分”，引入凍結(jié)條款后可以防止這種現(xiàn)象。

棘輪條款 (ratchet clause)針對的是單邊、自主方式實現(xiàn)的貿(mào)易投資自由化，一旦做出，在下一回合談判時要把其納入貿(mào)易投資協(xié)定中而永久受其約束。GATS并無相關(guān)內(nèi)容，而TISAⅡ－1(3)規(guī)定:如果一締約方以減少或取消的方式對條款Ⅰ－4的條件、限制和資格相關(guān)的措施的不一致性做出修改，這種修改約束締約方，除非該締約方在具體承諾減讓表中予以排除。棘輪條款具有重要的意義，它保證服務(wù)貿(mào)易自由化不斷向更高水平推進。任何締約方不管是以諸邊方式還是單邊方式減少或取消的歧視性貿(mào)易措施，一旦做出承諾就被鎖定，不得回退，這樣“當前的”自由化水平總是低的，而未來的水平總是相對高的。

四、貫徹最優(yōu)PTA實踐

依據(jù)GATSⅩⅨ具體承諾的談判:“各成員應(yīng)不遲于WTO協(xié)定生效之日起5年開始并在此后定期進行連續(xù)回合的談判，以期實現(xiàn)更高的自由化水平。此類談判應(yīng)針對減少或取消各種措施對服務(wù)貿(mào)易的不利影響，以此作為提供有效市場準入的手段?！盬TO對服務(wù)貿(mào)易的談判從2000年2月正式開始，并于2001年11月納入多哈發(fā)展議程(DDA)。就市場準入來說，談判頗為不順，各成員提交承諾表的響應(yīng)度低，而且質(zhì)量貧乏?？v向來看，提交的32份修正的出價清單(提交率只有20.9%)開放水平仍然是有限的。按照《服務(wù)貿(mào)易談判指南與程序》 (S/L/93)，初始清單的出發(fā)點是先前承諾表，即1995年GATS生效時或成員加入WTO時提出的承諾表。即便是修正清單，有的也只是把實際執(zhí)行的自由化水平拿到新的承諾中，從特定角度上來說，等于沒有實現(xiàn)進一步的自由化。橫向來看，雙邊、區(qū)域的特惠貿(mào)易協(xié)定(統(tǒng)稱PTA)遠高于GATS多邊承諾，即通常所說的具有GATS+特征。自20世紀90年代中期以來，PTA盛行，當前生效的達260多個，TISA談判方與RGF成員之間、與其他WTO成員間簽訂了許多PTA。而且，大都是同時涵蓋貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易，在規(guī)則紀律方面與GATS存在不同，在市場開放承諾方面的確呈現(xiàn)出顯著的GATS+特征。如果用0－100來刻畫貿(mào)易的自由度，那么，整體上PTA要比GATS高出25個百分點，當然在不同的服務(wù)提供方式和部門上存在差異(見圖1、圖2)。

圖1 主要國家 (地區(qū))GATS與PTA開放程度比較

圖2 主要國家(地區(qū))PTA超越GATS分部門比較

在談判之初，TISA就明確要達成具有“高雄心水平”的市場開放承諾，這體現(xiàn)在各締約方做出承諾的依據(jù)上。除了締約方表示要以修正的GATS減讓表為基礎(chǔ)，且有凍結(jié)條款保證約束實際執(zhí)行水平外，還貫徹了最優(yōu)PTA做法，即引入非成員最惠國待遇 (non-party MFN)。最惠國待遇是WTO的一項基本原則，也是GATS的一般紀律與義務(wù)，它要求每一成員對于任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者，應(yīng)立即和無條件地 (列入豁免附件的除外)給予不低于其給予任何其他成員同類服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇，這是就特定協(xié)定締約方內(nèi)部而言的。TISA引入的非成員最惠國待遇的意思是，TISA締約方在其他PTA中給予該協(xié)定中其他締約方的優(yōu)惠待遇必須給予TISA其他締約方，即把在其他PTA中最優(yōu)惠的待遇在TISA諸邊化。美國、歐盟承諾以美韓自由貿(mào)易協(xié)定(KORUS)、歐韓自由貿(mào)易協(xié)定(EU-Korea FTA)作為TISA承諾的基礎(chǔ)。

貫徹最優(yōu)PTA，引入非成員最惠國待遇條款的意義是顯著的，無疑將會實現(xiàn)更高水平的自由化，而且能消除過多的自由貿(mào)易協(xié)定而帶來的“意大利面碗效應(yīng)”，是PTA成為多邊貿(mào)易體制墊腳石的重要機制和保證。然而，應(yīng)該認識到，這一提議只是體現(xiàn)了TISA對推動服務(wù)貿(mào)易進一步自由化的企圖心，要最終完全落實將會有相當?shù)碾y度。

五、結(jié)論與建議

TISA是一項高標準的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定，這除體現(xiàn)在制定了“新的和強化的紀律”外，還體現(xiàn)在做出了“高雄心水平”的市場開放承諾，后者不管與GATS相比，還是與現(xiàn)今眾多的PTA相比，都是成立的?！案咝坌乃健钡木唧w程度有待談判完成，各參與方公開各自的減讓表后，通過運用頻度、等值關(guān)稅等方法直接測度，或通過數(shù)理建模從價格、數(shù)量角度來間接進行。即便當前，我們也已清楚地看到，TISA在市場開放承諾的方式、機制和制度方面有重要創(chuàng)新，它采用了混合清單，涵蓋新的服務(wù)部門，引入凍結(jié)條款、棘輪條款，倡導(dǎo)最優(yōu)PTA做法等。正因如此，我們有理由相信，最終的市場開放承諾將在世界服務(wù)貿(mào)易自由化進程中成為新的里程碑。

分析一項貿(mào)易協(xié)定的經(jīng)濟影響，以往研究多關(guān)注市場開放層面帶來的經(jīng)濟增長、就業(yè)、收入等變化，這當然重要但顯得片面。除此之外，還應(yīng)該重視從規(guī)則紀律層面的影響研究，對TISA尤其如此。因為目前作為符合GATSⅤ的經(jīng)濟一體化協(xié)定的TISA，也可能成為WTO體系中的諸邊協(xié)定，一旦條件具備，還可能基于最惠國待遇而多邊化。這是TISA與現(xiàn)存的眾多PTA的根本區(qū)別，從而決定了它對以WTO為核心的多邊貿(mào)易體系，對此后PTA的框架和內(nèi)容，對世界各國國內(nèi)規(guī)制都會產(chǎn)生不同且重要的影響。本文我們提出并強調(diào)市場開放承諾的機制，它介乎規(guī)則紀律與具體承諾之間，對參與方國內(nèi)政策和承諾部門、方式及其程度有著直接的影響，負面清單、凍結(jié)條款、棘輪條款等內(nèi)容對一國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和政策具有挑戰(zhàn)性，甚至革命性影響。

如同其他國際貿(mào)易協(xié)定一樣，TISA規(guī)范的是締約方政府影響服務(wù)貿(mào)易的一切措施，但它最終作用于企業(yè)，即為締約方企業(yè)提供一個公平、開放的競爭環(huán)境。如果說規(guī)則紀律和具體承諾都約束政府行為，那么具體承諾還直接影響企業(yè)。對企業(yè)而言，各締約方所做出的具體承諾對于進入目標市場，制定經(jīng)營策略是至關(guān)重要的。如企業(yè)要進入其他締約方服務(wù)業(yè)市場，就必須在結(jié)合自己服務(wù)產(chǎn)品的前提下，了解目標市場對該種服務(wù)部門和提供方式、國民待遇和市場準入做出了哪些承諾，具體的條件、限制和資格是什么等，從中可以發(fā)現(xiàn)市場機會，也能識別可能遇到的障礙。

2013年9月30日，中國正式宣布加入TISA談判，目前還未被正式接納。不管未來形勢如何發(fā)展，我國都應(yīng)該認真研究TISA承諾機制的創(chuàng)新及其影響，并為將來可能的諸邊或多邊自由化預(yù)研減讓承諾。為此，一方面要基于TISA本身特點和內(nèi)容，包括規(guī)則紀律、承諾機制和減讓水平，另一方面要基于我國國情和貿(mào)易利益，主要考慮以下幾點要素:服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的實際和以開放促改革、促發(fā)展的需要;不僅要考慮當前，更要著眼未來，把握好步驟、節(jié)奏;以GATS和PTA承諾為出發(fā)點，并在此基礎(chǔ)上做較大改進;適當參照RGF成員減讓承諾，與之保持相當?shù)男坌乃健?/p>

如同其他國際貿(mào)易協(xié)定一樣，TISA規(guī)范的是締約方政府影響服務(wù)貿(mào)易的一切措施，但它最終作用于企業(yè)，即為締約方企業(yè)提供一個公平、開放的競爭環(huán)境。如果說規(guī)則紀律和具體承諾都約束政府行為，那么具體承諾還直接影響企業(yè)。對企業(yè)而言，各締約方所做出的具體承諾對于進入目標市場，制定經(jīng)營策略是至關(guān)重要的。如企業(yè)要進入其他締約方服務(wù)業(yè)市場，就必須在結(jié)合自己服務(wù)產(chǎn)品的前提下，了解目標市場對該種服務(wù)部門和提供方式、國民待遇和市場準入做出了哪些承諾，具體的條件、限制和資格是什么等，從中可以發(fā)現(xiàn)市場機會，也能識別可能遇到的障礙。