□ 李 文

所謂養(yǎng)老保險制度并軌，是指對機關事業(yè)單位人員實行和企業(yè)職工基本相同的養(yǎng)老保險制度。最近幾年，社會保障事業(yè)受到全社會的高度重視，機關事業(yè)單位人員和企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇的差距過分懸殊引起了社會的普遍關注和不滿，影響了社會和諧，要求企事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌的呼聲越來越高。2015年1月份，國務院出臺了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，按照要求，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度從2014年10月1日起進行改革。我們要抓住這一改革契機，對公務員和事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度進行創(chuàng)新性改革，做到與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接到位，構建一個令人民群眾滿意的中國特色社會主義養(yǎng)老保險體系。

一、企事業(yè)單位養(yǎng)老保險“雙軌制”的成因與缺陷

20世紀90年代初，我國率先對企業(yè)職工養(yǎng)老保險進行了改革。此后經過很多年的實踐，我國一步步建立了統(tǒng)籌互濟的社會化養(yǎng)老保險制度，對各個各類企業(yè)之間的退休費用負擔進行了平衡，形成了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度模式。隨著時代的發(fā)展和改革的深化，這一養(yǎng)老保險制度模式已經基本覆蓋了各類所有制企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民。而在我國機關事業(yè)單位，養(yǎng)老保險制度多年來一直維持原樣，改革進度沒有進步，企業(yè)養(yǎng)老保險開始改革的時候，機關事業(yè)單位沒有參加，一直延續(xù)著20世紀50年代確立的離退休制度，養(yǎng)老金仍由國家財政和單位按照退休前工資的一定比例支付，工作期間不需要交納任何費用。這就是“雙軌制”的由來。

現(xiàn)如今，我國經濟飛速發(fā)展，社會進步加快，對養(yǎng)老保險制度提出了新的要求，由此機關事業(yè)單位長期以來一直延續(xù)的養(yǎng)老保險制度的矛盾開始不斷暴露:一是現(xiàn)行的養(yǎng)老保險繳納方式給國家財政和單位帶來了較大的財政負擔。因為公務員和事業(yè)單位從業(yè)者實際上并沒有繳納養(yǎng)老保險費用，等他們到年齡退休時，養(yǎng)老保險費用完全由國家財政或單位承擔。隨著近年來公務員和事業(yè)單位人員大量增加，國家財政和事業(yè)單位的負擔越來越大。二是阻礙了人才的合理流動。由于機關事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老保險制度模式不同，企業(yè)職工繳納養(yǎng)老保險費，而機關事業(yè)單位人員不繳納，這導致人才在由一方向另一方流動時，由于養(yǎng)老保險關系相互轉移接續(xù)存在的障礙，使人才無法順利調動，從而制約了人力資源的有效配置。三是機關事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休費存在很大的差距，激發(fā)了社會矛盾。如今，機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率在90%以上，而企業(yè)職工養(yǎng)老金的替代率僅在40%左右，遠低于國際上通用的50%的警戒線標準。當前企業(yè)職工和公務員退休金差距大約是2～4倍，同類人員之間的養(yǎng)老金待遇差距拉大，必然會導致企業(yè)職工產生不公平感，不利于社會的和諧穩(wěn)定。

多年來雖然一些地方開展了機關事業(yè)單位養(yǎng)老金改革試點，但多數(shù)僅是在形式上繳納養(yǎng)老保險費用，養(yǎng)老保險體制和機制并沒有發(fā)生根本改變。2008年，國務院在5個省市開展了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點，雖然遇到了不少的阻力，但也取得了一些成功的經驗，為這次機關事業(yè)單位全面實施養(yǎng)老保險制度改革奠定了實踐基礎。

二、完善企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度“并軌”改革的措施

機關事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老金“并軌”改革的目標是兩者之間人員實行大致相同的養(yǎng)老保險制度模式，養(yǎng)老金待遇確定和調整機制基本相同，在制度和規(guī)則上體現(xiàn)公平。國務院《決定》頒布后，拉開了我國機關事業(yè)單位的退休保障制度的改革帷幕。但我們從《決定》內容來看，不管是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，還是與企業(yè)養(yǎng)老保險的“并軌”，都僅僅是確定了思路框架，具體措施還需要進一步完善。

(一)進一步完善并軌后養(yǎng)老保險制度體系。這就要求我們必須對基本養(yǎng)老保險費的繳納方式進行明確規(guī)定，改變以往員工不繳費的方式，由單位和個人共同負擔;對基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法進行改革，待遇水平與繳費相關聯(lián)，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制，同時，要保持基本養(yǎng)老金正常調整頻率，對機關事業(yè)單位退休人員和企業(yè)退休人員的退休金發(fā)放數(shù)額和漲幅進行統(tǒng)籌考慮，以保持社會和諧穩(wěn)定;建立規(guī)范的規(guī)章制度，加強對養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督，以確保養(yǎng)老保險基金安全;要建立機關事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險關系轉移正常接續(xù)工作，促進不同性質單位人員的合理流動;要逐步完善職業(yè)年金制度，規(guī)范管理，拓寬投資渠道，保證職業(yè)年金的保值增值。

(二)妥善解決“賬戶欠繳”的歷史遺留問題。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實施后，對不同繳費年限的人員退休后的養(yǎng)老金如何發(fā)放問題，可借鑒企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革之初的處理方式。對改革實施后參加工作、累計個人繳費年限滿15年的人員，按照制度設計正常發(fā)放基本養(yǎng)老金。對改革實施前參加工作的“老人”和“中人”，沒有實際繳費的年限，要做視同繳費年限來處理，在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。對其繳費“欠賬”，可以通過政府轉移支付和國有資產化轉等措施，由國家財政補繳充實賬戶，不能指望通過加大企業(yè)和職工的當前負擔來填平歷史債務，從而保證改革的總體平穩(wěn)運行。這意味著，改革越是往后推遲，單位和職工養(yǎng)老賬戶的虧欠就越大，國家財政買單的代價也就越大。因此，為有效降低改革的代價和成本，為構建公平的國民養(yǎng)老保險基本制度和運行規(guī)則，養(yǎng)老金并軌改革盡早實施對各方都有利。

(三)處理好并軌后企事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險待遇差別問題。企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度“并軌”重在轉機制，“并”的是基本制度模式，“并”的是養(yǎng)老待遇確定和調整機制，也就是要把以前不同群體遵循的不同的規(guī)則，“并”成一個統(tǒng)一、公平的規(guī)則。并不是要把所有人的養(yǎng)老待遇“并”在同一個水平上，不是要把各類不同群體的待遇拉平。因此，養(yǎng)老保險制度的“并軌”制不應該通過降低機關事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇去實現(xiàn)和企業(yè)職工養(yǎng)老金的拉平，而應該通過“補低縮差”來實現(xiàn)養(yǎng)老金待遇的公平。也就是說，改革要側重于提高養(yǎng)老金低的企業(yè)職工的待遇，以此來縮小機關事業(yè)單位人員和企業(yè)職工養(yǎng)老金之間的差距。這需要財政的大力支持。

(四)建立養(yǎng)老保險基金的安全和保值增值機制。養(yǎng)老基金不同于一般的投資基金或者投機基金，通過市場投資來實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，必須堅持安全和穩(wěn)健投資的原則，拓寬投資渠道。根據當前國情，可采取實業(yè)投資、購買政府債券、投資公司股票、購買企業(yè)債券、委托金融機構進行信托投資、銀行存款等多種形式進行基金的保值增值管理。在投資的過程中，必須要建立保障儲備資金的投資機制，以此來保證養(yǎng)老保險基金安全性與流動性。通過規(guī)范和加強基金管理，取得部分資金的投資效益，從而保證在通貨膨脹的情況下，確保退休人員養(yǎng)老金的及時發(fā)放。

(五)完善社會保險立法。在我國機關事業(yè)單位，一直以來存在的問題就是對于養(yǎng)老保險制度的改革速度過于緩慢，跟不上時代發(fā)展，究其原因，缺少社會保險立法是癥結所在。黨的十八屆四中全會指出，要建設完備的法律體系，推進多層次多領域依法治理，在企事業(yè)單位，要推薦實行養(yǎng)老保險并軌制，想實現(xiàn)這個目標，必須完善我國社會保險立法。