劉宏軍

論新形勢下強化公共資金績效審計

劉宏軍

新時期，公共資金績效審計對于推動國家治理實現(xiàn)良治具有重要作用，本文在回顧審計機關(guān)近年來開展公共資金績效審計的基礎(chǔ)上，著重從公共資金績效審計在服務(wù)國家治理新常態(tài)的視角進行分析，提出做好公共資金績效審計的建議。

公共資金；績效；審計

強化公共資金績效審計是審計工作適應(yīng)國家治理新常態(tài)的重要發(fā)力點。國家審計在新時期應(yīng)多措并舉，加大公共資金審計監(jiān)督力度，加強權(quán)力制約，保障公共民主權(quán)利，促進公共利益提升。

一、公共資金績效審計相關(guān)情況

（一）公共資金范圍及特征

公共資金范圍十分寬泛，不僅包含稅收、非稅收入、政府性債務(wù)資金等財政性資金，還包括社?；?、住房公積金、住房維修基金、社會捐贈資金、國外援助資金等政府或公共部門管理的公共性資金。此外，國家近年來在公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等公共投入方式中出現(xiàn)的PPP、投資基金、政府購買服務(wù)等方式引導(dǎo)社會資本投入，也成為公共資金的重要來源渠道。我國現(xiàn)階段公共資金管理主要集中在政府部門或者政府授權(quán)管理單位，結(jié)合我國五級政府及村居基層組織管理體系來看，公共資金具有管理使用單位多、資金總量大、種類多、鏈條長、分布廣等特征。

（二）公共資金績效審計概念

公共資金績效審計是審計機關(guān)依法對公共資金管理使用的真實性、合法性審計基礎(chǔ)上，突出經(jīng)濟性、效率性、效果性以及政策目標(biāo)實現(xiàn)情況的審查，通過收集、分析、評價相關(guān)審計證據(jù)，使用一定的審計方法，得出結(jié)論、提出建議并利用成果的審計行為。近期，土地出讓金、涉農(nóng)資金、水電油民生“附加費”、公交卡押金、住宅維修資金、高速公路收費、科研資金等公共資金日益引起社會輿論關(guān)注，國家審計作為公共利益的保護者，應(yīng)在加強公共資金的監(jiān)管中起到應(yīng)有作用。

（三）公共資金績效審計開展情況

審計機關(guān)近年來一直積極開展公共資金績效審計實踐，學(xué)界和實務(wù)界提出的全部政府性資金審計以及國家審計署統(tǒng)一組織的公共突發(fā)事件、政府性債務(wù)、社保資金、住保、存量財政資金等審計項目更加從績效角度關(guān)注政策執(zhí)行和公共利益，拓展審計范圍，突出審計時效性和審計力度，取得良好的效果。此外，地方政府也在公共資金績效審計方面進行了積極探索，如山東省下發(fā)《關(guān)于開展公共資金審計全覆蓋工作的通知》，全面部署公共資金審計全覆蓋?？偟目磥?，國家審計主要在以下公共資金績效審計方面形成了監(jiān)督常態(tài)：一是利用財政大格局等平臺對公共資金績效開展審計；二是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況開展常態(tài)監(jiān)督；三是對政府投資建設(shè)項目開展審計；四是對醫(yī)療、保險、資源環(huán)境、農(nóng)林水利等資金開展審計；五是對重點資源和特殊專項資金開展審計；六是對公共突發(fā)事件、特定項目開展審計調(diào)查。

二、公共資金績效審計在國家治理新常態(tài)中的作用

政府績效管理是行政管理的重要內(nèi)容，公共資金績效審計是強化政府績效管理的重要抓手，在服務(wù)國家治理新常態(tài)中具有重要作用。

（一）公共資金績效審計是推動政府會計目標(biāo)改革的有效手段

公眾對公共資金擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公開公共資金的收支、管理以及相關(guān)的決策程序等情況，促使信息公開透明，提高公共資金使用績效，是當(dāng)前政府會計改革需重點解決的一項內(nèi)容。在當(dāng)前積極鼓勵民營資本進入公共領(lǐng)域的政策背景下，國家審計通過公共資金績效審計提升政府會計信息質(zhì)量，提高政府會計透明度，促進權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告形成，促使全面反映資金管理使用者的受托責(zé)任，便于信息使用者決策，保障投資人利益，最終促進公共利益提升。

（二）公共資金績效審計是推動公共資金發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的著力點

改善當(dāng)前公共資金制度碎片化問題，提高民營資本在公共領(lǐng)域頂層設(shè)計的參與度，優(yōu)化公共政策、公共服務(wù)、公共管理必須以公共資金為載體。公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源是全民共有的財富，公眾對其存在的違規(guī)違法問題深惡痛絕，審計監(jiān)督應(yīng)該實現(xiàn)全覆蓋。公共資金是公共資源、公共資產(chǎn)的重要體現(xiàn)形式，以公共資金績效為主線的審計監(jiān)督模式極大擴展了審計監(jiān)督視野，是實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的主要途徑，比如公共資金績效審計是當(dāng)前開展的自然資源離任審計、資源環(huán)保審計等審計的主要切入點。新形勢下必須抓住公共資金績效審計的基礎(chǔ)性主導(dǎo)作用，以公共資金績效審計為突破口，有效發(fā)揮公共資金績效審計作用。

（三）公共資金績效審計是強化權(quán)力制約的必要途徑

孟德斯鳩提出“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想是審計制度產(chǎn)生的重要來源，歷史上發(fā)達國家政府審計的產(chǎn)生和發(fā)展說明審計機關(guān)的建立與預(yù)算制度等公共權(quán)力設(shè)置密切相關(guān)。構(gòu)建權(quán)責(zé)對等的有效問責(zé)機制是政府績效管理的重點，公共資金績效審計本質(zhì)上作為一種監(jiān)督權(quán)力，在強化權(quán)力制約方面起到重要基礎(chǔ)性作用。官員是國家治理的重要基礎(chǔ)，掌握和運用公共權(quán)力，如果徇私舞弊、濫用職權(quán)，將會使公共利益遭受重大損失，我國自古以來都非常重視對官員的考績，如戰(zhàn)國以后針對地方行政長官設(shè)計的“上計”制度。審計實踐表明，績效管理問題很大程度與腐敗問題相伴，審計通過嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違紀(jì)案件線索、重大失職瀆職行為、重大決策失當(dāng)和損失浪費、重大管理漏洞以及不作為、亂作為等問題，促進依法行政、履職盡責(zé)，確保政令暢通。

（四）公共資金績效審計是公共民主權(quán)利的保障

公共資金的管理使用作為一項進行公共管理、提供公共服務(wù)的國家權(quán)力，公共性是其本質(zhì)特征。在具體審計實踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前民眾在公共事務(wù)中的參與度還不夠，公共資金績效審計是保障民眾有效參與社會公共事務(wù)管理，提升公民民主法治素養(yǎng)，履行國家審計受托責(zé)任的主要方式。從法律修訂看，修訂后的審計法在具體條款上增加了績效審計的規(guī)定；新預(yù)算法的實施對于全口徑預(yù)算、政府性債務(wù)、政策執(zhí)行審計等提出了新要求，這些都從立法層面對公共資金績效審計提供了保障。加強公共資金績效審計是貫徹落實依法治國和依法行政的必然要求，審計監(jiān)督要適應(yīng)經(jīng)濟形勢變化，轉(zhuǎn)變審計重點，推動深化經(jīng)濟體制改革，保障公共民主權(quán)利實現(xiàn)，推動國家治理走向善治。

三、完善公共資金績效審計的路徑選擇

完善公共資金績效審計是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須從審計立項、資源整合、審計方法、審計重點、成果利用等方面發(fā)力，做好公共資金績效審計工作。

（一）統(tǒng)籌審計立項

財政轉(zhuǎn)型在引導(dǎo)國家治理轉(zhuǎn)型中起基礎(chǔ)作用，國家審計要以財政審計統(tǒng)籌公共資金績效審計，在經(jīng)責(zé)審計、投資審計、專項資金審計等具體審計方式中突出公共資金績效審計立項要求。當(dāng)前公共資金績效審計需求和審計資源存在矛盾，央企等機構(gòu)輻射面廣掌握大量的公共資金，還存在審計監(jiān)督盲區(qū)，國家審計需進一步拓展審計范圍，緊跟政策形勢和資金流向，科學(xué)做好審計立項，統(tǒng)籌全國統(tǒng)一組織項目和地方審計機關(guān)自定項目，加強重要領(lǐng)域和社會關(guān)注熱點的審計力度，落實公共資金審計全覆蓋要求。

（二）整合審計資源

公共資金績效審計涉及領(lǐng)域廣，要根據(jù)項目實施需要，優(yōu)化審計人員知識結(jié)構(gòu)，利用外部專家知識，整合內(nèi)外兩種審計資源。結(jié)合行政區(qū)域管理的實際情況，創(chuàng)新審計資源管理模式，積極探索省以下審計機關(guān)垂直管理，理順審計機關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)管理關(guān)系，推行審計項目扁平化管理，歸納總結(jié)公共資金績效審計組織經(jīng)驗，有效提高工作效率。

（三）創(chuàng)新審計方法

公共資金績效審計應(yīng)在傳統(tǒng)審閱法、問卷調(diào)查法、抽樣法、趨勢分析法、比率分析法等審計方法的基礎(chǔ)上，注重公眾參與，實現(xiàn)審計方法創(chuàng)新，如在中小學(xué)布局調(diào)整調(diào)查中采用走訪調(diào)查方法。根據(jù)項目特點對審計技術(shù)方法進行改進和創(chuàng)新，使用投入產(chǎn)出、實證模型等科學(xué)分析工具。加強大數(shù)據(jù)環(huán)境下現(xiàn)代信息技術(shù)在審計管理和審計分析中的運用，推進聯(lián)網(wǎng)審計建設(shè)，切實增強在信息化環(huán)境下開展公共資金績效審計能力。

（四）關(guān)注五項重點內(nèi)容

一是關(guān)注公共資金管理情況，加大賬戶清理整合力度，促進制度完善、運作科學(xué)，壓縮存量資金規(guī)模，保證資金安全和效益。二是關(guān)注公共資金預(yù)算編制的完整和細(xì)化，揭示資金收支不實、滯留挪用、脫離預(yù)算監(jiān)管等問題；強化對權(quán)力運行的監(jiān)督與制約，加強對公共資產(chǎn)資源管理使用和處置情況的審計。三是關(guān)注公共資金支出績效目標(biāo)的設(shè)定、實現(xiàn)以及考核的審查，嚴(yán)肅查處政策執(zhí)行不到位，資金損失浪費、績效低下、違法犯罪等問題，促使政府科學(xué)界定財政作用邊界，引導(dǎo)財政資金從一般競爭性領(lǐng)域退出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。四是加強對稅收、補貼、政府采購等政策工具審查力度，增強政策的公平性、可持續(xù)性。五是促使相關(guān)單位在嚴(yán)肅查處和糾正違規(guī)管理使用公共資金行為的同時，自覺維護憲法和法律的權(quán)威，以法治要求履行職責(zé)，推動陽光公開，促進國家治理現(xiàn)代化。

（五）強化問責(zé)機制

有效問責(zé)是公共資金績效審計質(zhì)量的重要保障，問責(zé)的基礎(chǔ)在于定責(zé)，科學(xué)的責(zé)任評價體系是定責(zé)的保證。公共資金績效審計要突出對決策過程的審查，加強相關(guān)法規(guī)建設(shè)，設(shè)計科學(xué)的量化考評指標(biāo)，結(jié)合財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)，通過數(shù)據(jù)采集、定量分析，合理科學(xué)地鑒別管理使用部門履職方面存在的問題，推動公共資金合理配置、高效使用。問責(zé)的落腳點在于追責(zé)，要強化審計成果意識，在審計監(jiān)督獨立性的基礎(chǔ)上，提升審計取證水平，加強與紀(jì)檢、公安、檢察院等相關(guān)部門的合作，做好審計移送工作，發(fā)揮審計在懲治和預(yù)防腐敗中的積極作用。

（六）加強審計質(zhì)量控制

公共資金績效審計具有審計面廣、環(huán)節(jié)多、要求高等顯著特點，審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)崗位職責(zé)，細(xì)化質(zhì)量控制方面的具體內(nèi)容，依法審計，明確相應(yīng)責(zé)任。要注重原因分析、提煉具有前瞻性和操作性的審計建議，突出審計信息的有用性。加強審計實施方案、現(xiàn)場審計、審計成果匯總、審計結(jié)果核實完善、跟蹤審理、審計業(yè)務(wù)會議、執(zhí)行等時間節(jié)點的銜接力度，制定相對完備的操作規(guī)程。

強化公共資金績效審計，對于深化改革具有重要意義，需要深入研究探索新形勢下公共資金績效審計發(fā)揮作用的路徑，發(fā)揮國家審計在新常態(tài)下服務(wù)依法治國方面的積極作用。

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［6］邁向現(xiàn)代財政的堅實一步——財政部部長樓繼偉詳解新預(yù)算法［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/10/ c_1112430189.htm.

［7］山東省政府強力推進公共資金審計全覆蓋［EB/OL］.http：//www.sdaudit.gov.cn/Section/InfoDisplay2.aspx？InfoId=a6e66a48-aef4-46e4-abdf-8aeb644cbb7d.

［8］代表委員追問三大公共資金“去哪了”［EB/OL］.http：//news. xinhuanet.com/politics/2014-03/04/c_119597400.htm.

（作者單位：常德市審計局）