姚曙明，楊富文

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007)

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宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律分析

姚曙明，楊富文

(湖南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，湖南 株洲 412007)

在城鄉(xiāng)二元化體制下，我國原則上是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。但隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，我國法律一直在突破這個(gè)原則，理論界對農(nóng)村宅基地能否進(jìn)入土地市場也存在著重大分歧?；诖龠M(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，解決農(nóng)村面臨的融資難題，實(shí)現(xiàn)“物盡其用”的物權(quán)原則，應(yīng)當(dāng)放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)，許可宅基地使用權(quán)進(jìn)入土地流通市場。同時(shí)建立與完善宅基地使用權(quán)的取得與登記制度，完善農(nóng)村保障體系，確保宅基地使用權(quán)有序、平穩(wěn)地進(jìn)入流通市場。

宅基地使用權(quán)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；農(nóng)村社會(huì)保障

在城鄉(xiāng)二元化體制下，基于對有限耕地資源進(jìn)行保護(hù)，防止因宅基地轉(zhuǎn)讓而使大量農(nóng)民失去安身之所的考慮，我國現(xiàn)行法律體系原則上是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的。但隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度能否放開，能否許可農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，理論界一直存在著重大分歧，我國現(xiàn)行法律體系也是相互沖突、模棱兩可，這導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的混亂，因而對于這一問題進(jìn)行研究是很有現(xiàn)實(shí)意義的。

一 現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法體系及存在的問題

(一)法律

《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r(shí)，《土地管理法》作為調(diào)整土地管理方面的主要法律，其中第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！鄙鲜龇杀砻髁苏氐臋?quán)屬關(guān)系，明確了“一戶一宅”的基本原則，條文中并沒有明確禁止農(nóng)村住房的流轉(zhuǎn)，只是限制農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)讓住房后再申請宅基地。

我國現(xiàn)行《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)的規(guī)定僅僅列了四個(gè)原則性條文，其中第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使、和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。依此可以看出，《物權(quán)法》對宅基地的規(guī)定都是較為原則性的，具體的規(guī)定仍然適用《土地管理法》。此外，《擔(dān)保法》第三十七條明確將宅基地列入禁止抵押的財(cái)產(chǎn)范疇，同理，2007年施行的《物權(quán)法》第一百八十四條為契合擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定也對宅基地使用權(quán)的抵押予以了禁止。

綜合上述法律，對宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)的問題法律并沒有給出明確規(guī)定，并且《物權(quán)法》第一條確立了物盡其用的基本原理，第十三章對宅基地使用權(quán)做了原則性規(guī)定，確立了宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，作為具有用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，法律僅賦予宅基地使用權(quán)占有和使用權(quán)能，嚴(yán)格限制其轉(zhuǎn)讓，這一規(guī)定又與物權(quán)法的基本原理相悖，不能有效發(fā)揮物權(quán)效用，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高。近年來，我國城市化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)量增加，使得農(nóng)村居民尤其是城郊農(nóng)宅的村民宅基地流轉(zhuǎn)的意愿空前活躍。宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，使得外出務(wù)工的農(nóng)民和因繼承取得宅基地的出嫁婦女只能將其宅基地閑置、荒廢，同時(shí)也導(dǎo)致農(nóng)民融資困難，在其發(fā)展生產(chǎn)時(shí)無法從其獲得的宅基地上得到經(jīng)濟(jì)支持，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高。

(二)行政法規(guī)、部門規(guī)章

在我國，法律對于宅基地規(guī)定都是較為原則性的，具體適用情況仍需行政法規(guī)和部門規(guī)章加以規(guī)定。

1995年國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》以及其他的行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定中出現(xiàn)的“接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地”字眼，我們可以看出，我國相關(guān)國家權(quán)力部門某種程度上是允許宅基地使用權(quán)的繼受取得。繼此之后， 2007下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中都提到，農(nóng)村的住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不能到農(nóng)村購買宅基地、住宅和“小產(chǎn)權(quán)房”，此規(guī)定對城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地是嚴(yán)格限制的，但是允許宅基地在集體組織內(nèi)流轉(zhuǎn)。作為我國宅基地使用權(quán)制度的主要依據(jù)，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》也明確了禁止農(nóng)村住房向城鎮(zhèn)居民出售。

結(jié)合上述法規(guī)及規(guī)章，可以得知，我國對于宅基地使用權(quán)到底能否流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)該如何規(guī)制的問題，法律規(guī)定各有千秋。但是，進(jìn)一步分析可知，法律法規(guī)并沒有對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)表示明確限制，僅僅是出于宅基地的主體身份性以及對農(nóng)民的保護(hù)考慮，限制城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地。[1]然而，僅僅允許宅基地使用權(quán)在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)與社會(huì)實(shí)際狀況存在較大矛盾，在本集體組織內(nèi)部并不存在對宅基地需求的市場，農(nóng)民所擁有的宅基地不能出手，就使得農(nóng)村多余的宅基地閑置、荒廢，導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，不利于土地的集約化利用。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地利用率不高，但是農(nóng)民卻占據(jù)著大量宅基地，這將嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給土地資源造成嚴(yán)重壓力。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村居民土地利用總體上比較粗放，用地總量偏大，住宅用地分散，集約化程度低，建新不拆舊，一戶多宅、宅基地閑置現(xiàn)象普遍。[2]另有學(xué)者調(diào)查得知在農(nóng)村的村莊中，夾雜著許多廢舊的宅基地，閑置和廢棄的宅基地占宅基地總量的20%左右，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、村級行政權(quán)力薄弱的地方，宅基地荒廢的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。[3]由此可見，我國目前的宅基地使用權(quán)制度存在嚴(yán)重弊端是不容爭辯的事實(shí)，限制宅基地使用權(quán)在本集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不僅浪費(fèi)大量的土地資源，加劇人地之間的矛盾，而且還會(huì)引發(fā)各類社會(huì)問題。

(三)地方政策

十八屆三中全會(huì)通過的中央一號文件中，明確表示了在改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的前提下，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。此項(xiàng)規(guī)定表明當(dāng)前政策正在逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，這是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)理論的重大突破，相應(yīng)法律制度的出臺也是指日可待。

在過去的政策中，我國禁止城市居民到農(nóng)村購買住房，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，它強(qiáng)化了我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這與當(dāng)下國家著力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的政策相背離，是我國現(xiàn)代法律制度的悲哀。如果這一現(xiàn)象得不到及時(shí)、合理的解決，將嚴(yán)重阻礙城市化進(jìn)程，給我國城鄉(xiāng)一體化以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展帶來致命打擊。在目前城市化背景下，只有允許宅基地使用權(quán)在一定條件下流轉(zhuǎn)，才能使土地資源在農(nóng)村與城市得到有效、合理的利用，提高土地資源的利用效率，發(fā)揮其最大效用，滿足人們對宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益追求。針對現(xiàn)行法律的弊端，國家雖然對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做了一些規(guī)定，但都是較為原則性的，不能在實(shí)踐中發(fā)揮其功效，基于此情，不同地區(qū)在遵循相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)各自的情況分別制定了適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，比較著名的有“廣州模式”和“天津模式”。

基于以上法律分析，我們可以看出，我國在宅基地方面的相關(guān)立法規(guī)定存在很大問題，法律法規(guī)之間盤根錯(cuò)節(jié)，缺乏統(tǒng)一體系，存在著諸多的矛盾與沖突。

一方面，法律限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻許可其上房屋轉(zhuǎn)讓其間存在的沖突。土地流轉(zhuǎn)，是指土地的轉(zhuǎn)讓和流通，依照其作用和特性的區(qū)別，可區(qū)分為土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)兩部分，但一般法律上規(guī)定的是土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)。[4]土地權(quán)利又區(qū)分為土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，在我國土地的所有權(quán)包括國家所有和集體所有，現(xiàn)行法律是不允許土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)的，因而，能夠流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利只限于使用權(quán)。宅基地使用權(quán)作為土地權(quán)利的一種，其能夠流轉(zhuǎn)的也僅限于使用權(quán)。從我國現(xiàn)行宅基地相關(guān)法律的規(guī)定我們知道，法律雖然禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買住房或者宅基地，但是允許農(nóng)民將其住房及附屬設(shè)施在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。既然法律允許農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)，依據(jù)物權(quán)法“地隨房走”的原則，用于建造住房的宅基地自然也是可以流轉(zhuǎn)的，但是受讓主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。如此就會(huì)產(chǎn)生以下兩個(gè)問題：其一，當(dāng)本集體成員作為受讓人時(shí)，受讓人作為本集體成員原已擁有一處宅基地，再受讓一處宅基地，必將違反“一戶一宅”的原則。其二，法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民是不能到農(nóng)村購買宅基地的，但現(xiàn)實(shí)生活中，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買住房的現(xiàn)象屢見不鮮，當(dāng)他們到農(nóng)村購買住房時(shí)，只要符合合同法的相關(guān)規(guī)定，合同自然是有效的，但受讓人卻無法辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)登記，訴至法院時(shí)，法院如判決合同有效就會(huì)違反禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地的規(guī)定，如判決合同無效就明顯違反合同法的有關(guān)規(guī)定，這就使得法院處于兩難的境地。

另一方面，物權(quán)法相關(guān)規(guī)定及理念與實(shí)際狀況之間的矛盾。首先，《物權(quán)法》規(guī)定宅基地屬于用益物權(quán)范疇，因此它自然就應(yīng)具有用益物權(quán)性質(zhì)，權(quán)利人理所應(yīng)當(dāng)?shù)南碛糜靡嫖餀?quán)權(quán)能，即占有、使用、收益和處分的權(quán)利，然而，在現(xiàn)實(shí)生活中我們知道宅基地的使用權(quán)人能行使的權(quán)利相當(dāng)有限，僅限于占有和使用權(quán)，作為用益物權(quán)權(quán)利人宅基地使用權(quán)人的處分權(quán)受到了極大限制，在處分權(quán)受到限制的情況下，收益權(quán)自然也不容樂觀。其次，“物盡其用”作為新的物權(quán)法理念，而法律卻限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，致使宅基地不能得到有效合理的利用，導(dǎo)致其使用價(jià)值大打折扣，這與當(dāng)代物權(quán)法理念相背離。

二 放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

基于現(xiàn)行法律體系對農(nóng)村宅基地規(guī)定存在的沖突性，學(xué)界對這一問題也存在很大的爭議。有學(xué)者主張宅基地應(yīng)當(dāng)放開，許可宅基地使用權(quán)進(jìn)入土地市場，如高富平教授就認(rèn)為：“限制宅基地使用權(quán)抵押、出租、入股及進(jìn)行其他商業(yè)化利用，將嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快,也與市場經(jīng)濟(jì)的基本原則相背離。因此,必須向農(nóng)民開放其宅基地商業(yè)化利用途徑和規(guī)則,但是,應(yīng)當(dāng)將宅基地使用權(quán)規(guī)范在農(nóng)村范圍內(nèi)的繼承、轉(zhuǎn)讓和處分”。[5]梁慧星教授就認(rèn)為:“宅基地使用權(quán)可通過讓與、交換、贈(zèng)與等方式流轉(zhuǎn),但集體組織成員申請無償取得的宅基地使用權(quán)除外”。[6]劉俊教授認(rèn)為：“效率是在動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)中產(chǎn)生的,因而農(nóng)村宅基地使用權(quán)從某些特性上具有可轉(zhuǎn)讓性”。[7]另有學(xué)者則認(rèn)為，農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地市場應(yīng)該進(jìn)行限制，有條件地放開。如王衛(wèi)國教授認(rèn)為:“宅基地使用權(quán)是能夠本著調(diào)劑余缺的規(guī)則在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間協(xié)議流轉(zhuǎn)的,但必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府許可,且出讓不得謀取利益”。[8]還有學(xué)者則認(rèn)為宅基地具有權(quán)利主體身份性、權(quán)利取得無償性等特征，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而言，它具有一定的社會(huì)福利性質(zhì)，是農(nóng)村居民生活的最低保障，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能會(huì)使土地市場混亂，導(dǎo)致強(qiáng)勢群體利用其優(yōu)勢地位從中謀取不當(dāng)利益，損害農(nóng)民利益，因此主張宅基使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，例如，王利明教授以為:“宅基地使用權(quán)只能在集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，至于抵押，同理應(yīng)當(dāng)適用這一原則”。[9]孟勤國認(rèn)為:“允許宅基地交易或變相放開宅基地流轉(zhuǎn)市場僅是強(qiáng)勢群體的利益訴求，具有非正當(dāng)性和非公平性”。[10]

基于學(xué)者們的分析，筆者認(rèn)為，在城鄉(xiāng)一體化趨勢下，基于對農(nóng)村居民權(quán)益的保護(hù)以及解決農(nóng)村當(dāng)前宅基地存在各種問題，放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)，使其進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場迫在眉睫。

(一)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是適應(yīng)社會(huì)需求，彌補(bǔ)法律漏洞的基本要求

眾所周知，生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力，上層建筑順應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是人類社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律。在特定社會(huì)條件下，當(dāng)上層建筑順應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)就會(huì)對社會(huì)發(fā)展起促進(jìn)作用，反之，則會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)步，破壞經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。法律制度屬于上層建筑領(lǐng)域，由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定，且反作用于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)關(guān)于宅基地方面的法律制度成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是嚴(yán)格限制的，其立法目的在于保護(hù)農(nóng)村居民因轉(zhuǎn)讓宅基地后可能會(huì)永遠(yuǎn)失去其住宅，而導(dǎo)致居無定所，以及為防止宅基地?cái)D占耕地資源。然而，在市場經(jīng)濟(jì)活躍的當(dāng)今社會(huì)，上述問題已經(jīng)不再是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的充分依據(jù)，通過完善法律以及出臺相應(yīng)的法規(guī)、政策，上述問題是可以得到妥善處理的。同時(shí)，我國《土地管理法》和《物權(quán)法》許可農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)的，卻限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這與物權(quán)法“地隨房走”的原則相沖突，相關(guān)法律制度的完善對彌補(bǔ)這一法律漏洞具有重要意義。當(dāng)前城市化進(jìn)程加速，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所引出的弊端逐步暴露，允許宅基地使用權(quán)在一定條件下流轉(zhuǎn)是解決這一問題的唯一出路，這有這樣才能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，滿足人們對于宅基地的經(jīng)濟(jì)利益需求，使大量閑置宅基地發(fā)揮其最大效用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)注入活力。

(二)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是解決農(nóng)民融資困難，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

當(dāng)前國家正著力構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村，在此背景下，越來越多的農(nóng)民開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，然而，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著起步晚、起點(diǎn)低等不利因素，農(nóng)民所擁有的資金量有限，對大部分農(nóng)民來說，宅基地及其上建造的住房是他們的主要財(cái)產(chǎn)，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中，當(dāng)碰到擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、引進(jìn)新技術(shù)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問題時(shí)，常常會(huì)在資金問題上犯難，而我國現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，使得村民手中的宅基地不能變現(xiàn)，在得不到資金支持的情況下，這部分產(chǎn)業(yè)往往生產(chǎn)效率低下，有的甚至瀕臨破產(chǎn)。由此可見，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。據(jù)有些學(xué)者估計(jì)和推算:現(xiàn)在全國有兩億多農(nóng)戶，平均每戶擁有100平方米宅基地，依此類推全國宅基地總量達(dá)到200多億平方米,按每平方米300元的市場價(jià)計(jì)算，農(nóng)村將有6萬億元的市場潛力。即便只是按10%的抵押貸款比重，就會(huì)引進(jìn)6 000億元的貸款投入農(nóng)村，為村民所用，這將對農(nóng)村生產(chǎn)和消費(fèi)市場啟動(dòng)產(chǎn)生不可估量的作用。[11]因此，相應(yīng)土地政策的調(diào)整是可以取得事半功倍效果的，實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，才是解決新農(nóng)村建設(shè)中資金短缺問題的真正出路。

(三)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是以物盡其用為核心的新的物權(quán)法理論的本質(zhì)要求

在傳統(tǒng)的物權(quán)法理念中，顧名思義，物權(quán)即所有權(quán)，然而隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，物權(quán)法理念已經(jīng)逐步從以“所有權(quán)為中心”向以“利用為中心”的新的物權(quán)法理念發(fā)展。羅馬法系曾創(chuàng)立了所有權(quán)絕對的物權(quán)理念，隨著社會(huì)變遷，對物的利用已不再局限于所有權(quán)人的自主利用，社會(huì)中物的他主利用現(xiàn)象層出不窮，利用他人之物進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營已然成為資源有效配置和利用的形式。在現(xiàn)代社會(huì)中，生產(chǎn)社會(huì)化，人們在關(guān)注所有權(quán)的同時(shí)，更注重對物充分利用的方式，因此，用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)制度的地位顯得尤為重要，對物的利用已從傳統(tǒng)的所有權(quán)發(fā)展到對物的價(jià)值層面的支配和利用。我國關(guān)于土地方面法律法規(guī)的發(fā)展也在一定程度上反映了這一演變過程，隨著社會(huì)情勢變化，關(guān)于土地問題我國已從以“所有權(quán)為中心”發(fā)展到了以“利用為中心”的高度。然而，我國土地市場發(fā)展的不完善，城鄉(xiāng)之間的差距決定了農(nóng)村的土地市場必然要落后于城市，在城市土地流轉(zhuǎn)是合法的，受法律保護(hù)，而在農(nóng)村由于缺乏有效地土地流轉(zhuǎn)市場，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)往往是隱形的、不合法的，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)很難尋求法律的保護(hù)。農(nóng)村宅基地很難實(shí)現(xiàn)其高效利用的物權(quán)理念，這就說明我國宅基地使用權(quán)制度與現(xiàn)代物權(quán)法理念不相符合，反映了我國物權(quán)立法同其他國家之間還存在很大差距，有待進(jìn)一步完善。同時(shí)，如果從物權(quán)法的角度確認(rèn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，充實(shí)市場對房產(chǎn)的需求，也對我國當(dāng)前調(diào)控房價(jià)，打破地產(chǎn)商的利益鏈條，使地方政府從對土地財(cái)政中解脫出來也是非常有利的。[12]

(四)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是解決宅基地閑置現(xiàn)象、提高土地利用效率的內(nèi)在要求。

農(nóng)村宅基地不能流轉(zhuǎn)，不僅給農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益造成嚴(yán)重?fù)p害，使他們不能將具有福利性質(zhì)的宅基地轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)收益，而且造成大量宅基地閑置、荒廢，不利于資源的有效、合理利用。一邊是農(nóng)村居民，因外出務(wù)工、婚嫁他方、繼承等原因，急于轉(zhuǎn)讓其閑置的住房和宅基地，一邊是城鎮(zhèn)居民，有的青睞于農(nóng)村秀麗的風(fēng)景，想在農(nóng)村購買房屋，用于頤養(yǎng)天年，有的是迫于經(jīng)濟(jì)壓力對農(nóng)村廉價(jià)的房屋存在大量需求，但由于在他們之間缺乏合法、有效的流通渠道，導(dǎo)致資源配置效率低下，不能充分發(fā)揮宅基地應(yīng)有的價(jià)值，造成資源浪費(fèi)，使農(nóng)村居民手中的房屋不能出手，只能閑置、荒廢，同時(shí)，也使得城鎮(zhèn)居民的購房或投資需求得不到滿足，這不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。因此，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善勢在必行，我們都知道，我國人口基數(shù)大，存量耕地資源極其有限，每一寸土地對我們都具有極其重要的意義，在面對“空心村”、宅基地閑置、荒廢等問題時(shí)，只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，讓宅基地可以在需要它的地方得到合理利用，滿足不同群體的需求，這樣可以緩解農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象，節(jié)約更多的土地資源，使我們有限的土地資源創(chuàng)造出無限的價(jià)值。

三 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建和完善

農(nóng)村宅基地畢竟承擔(dān)了太多的社會(huì)功能，從最初制度設(shè)計(jì)的禁止流通到允許宅基地進(jìn)入流通市場，是一項(xiàng)重大的制度變革，是一項(xiàng)非常大的法律體系的創(chuàng)新，必須輔以相應(yīng)的配套制度，確保宅基地使用權(quán)有序地進(jìn)入流通市場，筆者認(rèn)為，以下制度建設(shè)是非常重要的。

(一)完善宅基地使用權(quán)取得制度

取得宅基地使用權(quán)是其流轉(zhuǎn)的前提，我國現(xiàn)在宅基地的取得方法有兩種：一是申請取得；一是繼受取得?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在符合條件的情況下，可以申請無償獲得一塊宅基地，但是每戶只能申請一塊宅基地”。宅基地的申請取得即是原始取得，村委會(huì)作為與宅基地聯(lián)系密切的基層組織，在村民申請宅基地的過程中扮演著重要角色，村委會(huì)審查同意是村民獲得宅基地的前提條件，因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律對宅基地的取得缺乏相關(guān)制度規(guī)范，監(jiān)管力度不嚴(yán)，極易在村委會(huì)等基層組織中滋生腐敗現(xiàn)象。村干部為謀求個(gè)人利益，縱容不合法的宅基地申請行為，嚴(yán)重?fù)p害草根百姓權(quán)益，因此，只有完善相應(yīng)制度體系，才能有效遏制上述情況發(fā)生。

因?yàn)檎厝〉镁哂袩o償性,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的價(jià)值日益凸顯，再加上缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村居民為謀取私利，超占、多占宅基地的現(xiàn)象比比皆是，也有的因繼承等原因，造成一戶多宅的現(xiàn)象，在此情況下，繼續(xù)允許宅基地?zé)o償取得勢必會(huì)導(dǎo)致土地市場混亂，不僅影響土地資源的合理配置，也給社會(huì)和諧安定帶來隱患。筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持農(nóng)村居民可無償取得宅基地原則的基礎(chǔ)上，對超過地方政策規(guī)定面積的宅基地應(yīng)收取適當(dāng)費(fèi)用，針對全國不同地區(qū)，應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，完善宅基地使用權(quán)取得相關(guān)法律制度，必須嚴(yán)守宅基地原始取得關(guān)口，對其申請條件進(jìn)行嚴(yán)格審查，同時(shí)，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，對其受讓主體也應(yīng)該放寬，不應(yīng)只限于本集體組織內(nèi)人員，還要包括其他集體組織成員，或者是城鎮(zhèn)居民，但是繼受取得的宅基地應(yīng)僅限于存量的宅基地范圍內(nèi)。對于農(nóng)村中超占、多占宅基地的現(xiàn)象應(yīng)該堅(jiān)持無償和有償相結(jié)合的宅基地使用權(quán)初始取得制度。

(二)建立宅基地使用權(quán)登記新制度

權(quán)屬關(guān)系明確是一切交易進(jìn)行的前提條件，尤其是不動(dòng)產(chǎn)，所有權(quán)登記與否直接關(guān)系著交易能夠順利進(jìn)行。我國法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬變更時(shí)必須依法進(jìn)行登記，否則是不會(huì)發(fā)生效力的。宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)，如果我國放開對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場，允許宅基地使用權(quán)可以隨同其上的房屋在一般社會(huì)成員之間流轉(zhuǎn)，那么登記制度對于宅基地使用權(quán)及房屋公示將顯得尤為重要。因而，宅基地使用權(quán)登記制度作為允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法的配套制度發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。依據(jù)我國《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，地面建筑物和其他設(shè)施轉(zhuǎn)讓時(shí)，權(quán)利人必須向有關(guān)土地管理部門提出申請，由相關(guān)登記機(jī)構(gòu)履行相應(yīng)登記職責(zé)。因此，依據(jù)法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)及房屋一旦進(jìn)入流通市場，其權(quán)利主體定會(huì)發(fā)生變化，因此權(quán)屬登記也是理所當(dāng)然的。根據(jù)目前的法律規(guī)定和社會(huì)狀況，由縣級土地管理部門行使宅基地和房屋登記權(quán)力是與我國國情相契合的。為配合此項(xiàng)登記制度的實(shí)施，土地管理部門必須做好以下兩項(xiàng)工作：首先，做好農(nóng)村人口和宅基地普查工作；其次，制定適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宅基地使用權(quán)有償使用制度。

(三)完善農(nóng)村相關(guān)社會(huì)保障制度

眾所周知，宅基地具有主體身份性的特點(diǎn)，這是基于對弱勢群體的保護(hù)，對農(nóng)村居民生活的保障，國家將宅基地作為一項(xiàng)社會(huì)福利給予農(nóng)村居民，我國關(guān)于宅基地方面的立法形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，當(dāng)時(shí)的立法目的也是基于宅基地對農(nóng)村居民具有福利性的考慮，希望通過宅基地可以為農(nóng)民提供最后的也是最低的生活保障，防止他們轉(zhuǎn)讓宅基地后無家可歸，成為“流民”，因此對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出了限制性規(guī)定。

農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村居民的最低生活生活保障制度，農(nóng)村相應(yīng)社會(huì)保障制度的完善是允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要前提。通過相關(guān)法律的出臺和制度的完善，宅基地的福利性質(zhì)是可以被農(nóng)村社會(huì)保障制度所取代的，換言之，農(nóng)民的社會(huì)保障，最終是需要國家相關(guān)法律政策支持讓農(nóng)民增加收入，而不是限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然我們不得不承認(rèn)，宅基地曾經(jīng)發(fā)揮著很重要的社會(huì)保障作用，但是隨著社會(huì)變遷，農(nóng)民對宅基地的依附程度已經(jīng)下降，農(nóng)村土地對農(nóng)民生活的影響減弱。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大量農(nóng)民涌入城市，導(dǎo)致宅基地閑置、荒廢，不允許其流轉(zhuǎn)，使得大部分宅基地不能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。前文我們已經(jīng)闡述了，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是利大于弊的，現(xiàn)在我們需要重點(diǎn)考慮的問題是在允許其流轉(zhuǎn)后，如何解決失地農(nóng)民自身存在的一些問題。

當(dāng)下，中國已初步形成了包括農(nóng)村新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、被征地農(nóng)民保障和農(nóng)民工社會(huì)保障在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障體系”。[13]土地很早以前就承載著社會(huì)保障的功能，宅基地制度的形成也與此息息相關(guān)。因?yàn)槲覈且粋€(gè)兩極分化非常嚴(yán)重的國家，城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)明顯，一直以來農(nóng)村都是社會(huì)保障的薄弱環(huán)節(jié)，正是土地對于農(nóng)村人民的保障作用彌補(bǔ)著這一制度的缺失。目前，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，解決農(nóng)民失去房屋和宅基地后的居住保障問題，關(guān)鍵就在于如何合理地利用流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后所得的收益。我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)的戶籍制度根源于二元化的城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)，這種制度將人類分為農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民，違背了憲法人人平等的理念。曾有學(xué)者提出取消二元戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的一體戶籍制度，然而問題就在于宅基地使用權(quán)承載著農(nóng)民的福利性，一旦取消將嚴(yán)重影響農(nóng)民利益，對社會(huì)造成極大影響。[14]因此，筆者認(rèn)為，解決這些問題的關(guān)鍵不在于取消二元戶籍制度，而在于完善農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)福利制度，依靠宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中結(jié)余的資金和國家的財(cái)政撥款，建立全面的保障體系，唯有如此，才能使農(nóng)民在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后利益得到最大的保護(hù)。

隨著改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程也在不斷加快，農(nóng)民收入增加，生活水平提高，經(jīng)濟(jì)來源也不再是單一、粗放的農(nóng)耕種植，收入呈現(xiàn)多元化，農(nóng)民對土地的依賴程度逐步減弱。宅基地在社會(huì)中發(fā)揮的保障功能也在逐步退化，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，開放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場已然成為大勢所趨，因而，依據(jù)我國國情，設(shè)計(jì)一套適合廣大人民群眾利益需求的宅基地使用權(quán)制度是非常必要的。

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責(zé)任編輯：黃聲波

Legal Analysis on the Circulation of the Right to Use Homestead

YAO Shuming， YANG Fuwen

(School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou, Hunan 412009 China)

In the urban and rural duality system, our country limits the circulation of the right to use homestead in principle. However, with the speeding up of urban-rural integration, the law has been breaking through this principle, and there also exists significant differences in the theoretical circle whether the homestead in the countryside can enter the land market. We should let go of the right to use rural homestead, and permit the right to use homestead enter the land circulation market to solve the rural financing problem, and implement the property right principle of "making the best use of it" based on promoting the construction of urban and rural integration. At the same time, we should also establish and perfect the acquisition and registration system of the right to use homestead and improve the rural security system so as to ensure the right to use homestead enter the land circulation market orderly and smoothly.

the right to use homestead; circulation of the right to use homestead; circulation system of the right to use homestead; rural social security

10.3969/j.issn.1674-117X.2015.03.011

2014-06-03

姚曙明(1975-)，男，湖南武岡人，湖南工業(yè)大學(xué)講師，東南大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)基礎(chǔ)理論；楊富文(1991-)男，湖南永州人，湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)基礎(chǔ)理論。

D912.3

A

1674-117X(2015)03-0054-06