翟翊先

（南昌大學，南昌 330046）

受《預算法》的限制，中國地方政府不能自行通過發(fā)行債務的方式進行獲得資金，只能通過其他融資渠道籌措資金，來彌補其財政收入與財政支出的巨大缺額。尤其是在一些特定時期，如2008年金融危機時期，受世界經(jīng)濟下滑的影響，中國不少地方政府為了刺激經(jīng)濟，大行舉債之策，導致債務規(guī)模不斷擴大，其潛在的風險必然也隨之增大。要使中國經(jīng)濟繼續(xù)平衡發(fā)展，不使這些潛在的風險爆發(fā)，中央和地方政府必須加緊優(yōu)化地方政府債務管理機制。

一、優(yōu)化地方政府債務風險管理機制

一般來說，債務風險管理機制由債務風險識別、債務風險衡量、債務風險控制和債務風險管理效果評價四個環(huán)節(jié)構(gòu)成。這四個環(huán)節(jié)基本覆蓋了從政府債務發(fā)行到最后償還的過程。中國地方政府債務風險管理機制也可沿用這四個環(huán)節(jié)來構(gòu)建。

從中國目前地方債務出現(xiàn)的問題來看，首先問題就出在各地方政府的債務發(fā)行和形成各自為政，沒有得到有效的監(jiān)管和引導。因此，優(yōu)化債務地方政府風險管理機制首先要規(guī)范地方政府的債務發(fā)行行為。風險識別和衡量是借債行為發(fā)生之前的必須環(huán)節(jié)。一是要明確和規(guī)范各級地方政府的發(fā)債權(quán)，明確各融資主體的權(quán)利和義務，改變當前中國四級地方政府都有發(fā)債權(quán)，最終導致發(fā)債行為無序、規(guī)模無序的現(xiàn)象。建議中央政府應該盡量收回地方政府的發(fā)債權(quán)，盡可能將地方政府的發(fā)債權(quán)賦予省級政府。然后，再由省級政府視下轄政府的具體情況，統(tǒng)籌安排發(fā)行本級政府和下轄各級政府的債券，這樣便于管理與監(jiān)督，避免出現(xiàn)天高皇帝遠而管不著的問題，也可以防止因無序發(fā)債，導致債務風險增大甚至不可控的問題；二是規(guī)范債券發(fā)行內(nèi)容，明確償還方式，并設立專門的債務管理部門，加強對債務發(fā)行程序的管理，必要時，可以要求地方政府建立債務償還準備金；三是通過專門的管理機構(gòu)，嚴格債務發(fā)行審批程序，包括嚴格評估債務項目可行性、債務項目資產(chǎn)負債風險和償債準備金風險等事項。在審批過程中，要充分保證和發(fā)揮上級政府對下級政府債務發(fā)行的審核審批權(quán)及本級政府有關(guān)機構(gòu)如人大、政協(xié)和社會的知情與參與權(quán)，以保證債務發(fā)行的科學性。

其次，在審批通過后，上級政府和本級政府還要對債務使用、債務發(fā)行過程、債務清償?shù)拳h(huán)節(jié)進行嚴格管理。尤其是專門的管理機構(gòu)要全程跟蹤債務的流入和流出，債務項目的進展情況，清償準備金的變動情況等事項，及時把握情況，以備及時防范與補救風險，并對一些已經(jīng)發(fā)生的或即將發(fā)生的風險采取必要的補救措施，盡量將風險減少或減輕其影響程度。

最后，債務風險管理的效果評價環(huán)節(jié)不是可有可無的環(huán)節(jié)。盡管債務已經(jīng)清償，通過對整個債務管理的過程各環(huán)節(jié)重新反思和推演，對債務管理中所有環(huán)節(jié)和措施進行分析、檢查，對地方政府的債務的實際風險與發(fā)行初的預期風險進行對比分析，反思整個債務的風險管理是否已經(jīng)達到預期目標，債務風險管理是否有效從中吸取經(jīng)驗和教訓，可以為以后的債務風險管理提供借鑒。

二、優(yōu)化地方政府債務風險預警機制

一定的預警機制是預防和及時處理各種突發(fā)性公共安全事件的必須手段。在防范債務風險實踐中，建立健全債務風險預警機制是各地各國通用的手段。地方政府的債務風險預警機制同樣重要。健全的債務風險預警機制能盡早識別和預警地方政府債務風險，為風險控制采取的防范和化解風險的措施提供依據(jù)。

我們認為，地方政府債務風險預警機制應覆蓋債務的形成、使用和清償所有環(huán)節(jié)。在舉債環(huán)節(jié)，政府應該在合理評估的基礎(chǔ)上確立關(guān)于債務發(fā)行的規(guī)模、方式和償還期限等的預警指標；在債務形成后，政府要對債務資金的使用、潛在債務風險的程度、實際項目進展與預期目標是否相符，如果不符，距離多大、債務償還過程和違約債務處理措施等內(nèi)容進行預警，以備全程監(jiān)控；另外，債務是否能如期清償，一旦違約后，如何處理和補救等都是預警機制的重要內(nèi)容。

一般來說，在確定預警內(nèi)容和預警目標后，就是確定和選擇債務風險的預警方法了。目前各地和各國的債務風險預警通用方法主要有單變量分析、多變量判別分析模型、Logistic回歸分析、神經(jīng)網(wǎng)絡模型、失敗樹預警法等。目前國內(nèi)關(guān)于地方政府債務風險預警的方法并不統(tǒng)一，不同的學者觀點也不一?，F(xiàn)有財政風險預警的最終目的是建立財政風險“值”的評價系統(tǒng)，并通過預先設置的預警區(qū)間來確定警度，并決定是否應該采取控制方案和措施。然而，在制定不同指標權(quán)重的分配時，依據(jù)并不客觀，甚至存在根據(jù)個人的判斷進行賦權(quán)的現(xiàn)象。因此，為保證債務風險預警體系與地方政府債務風險評估機制的一致性，通過兩個過程采用一致的評價標準，應在風險預警體系中選擇與債務風險評估過程同樣的評價指標，或者也可以采取覆蓋并超出債務風險評估的評級指標。如可以考慮如可以將資產(chǎn)負債分析法和債務風險資產(chǎn)負債評價指標體系，作為地方政府債務風險評估和地方政府債務風險預警體系的標準。

三、優(yōu)化地方政府債務清償保證機制

任何借債都有不能如期清償?shù)娘L險。為了給債務的如期清償提供進一步的保證，地方政府在舉債評估預算時就應該就債務的未來如期清償或不能如期清償時的擔保措施做一定的準備預案，如明確償債資金來源及組成結(jié)構(gòu)、建立償債基金、明晰償債責任、債務化解和違約債務處理等。

首先，地方政府要明確規(guī)定好將來的償債資金來源及組成部分，并管理這批資金。一般來說，地方政府借債主要用于公共性服務支出。在確定借債時，政府應該按照資金使用的不同項目，預留好未來償債準備金。如公共投資類如公共交通、公共休閑場所建設項目所產(chǎn)生的債務，因其沒有直接的經(jīng)濟效益，一般應由地方財政作統(tǒng)一的預算，如利用地方稅收收入、債券發(fā)行溢價，逐年預留出一定比例的資金作為償債準備金；而如果借債用于一些收益項目和市場化項目，收益應該優(yōu)先預留一定比例用于清償借債。對于預留償債資金，地方政府可以通過合適的方式組成償債基金，并通過市場投資達到保值增值的目的。同時，政府要設法拓寬償債資金來源，在政策范圍內(nèi)拓寬政府投融資渠道，并加強項目管理，提升投資效率；在項目經(jīng)營時，也考慮通過BOT、TOT、PFI和PPP等模式，引入社會資本，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低政府償債壓力和償債風險，增加債務清償?shù)陌踩禂?shù)。

其次，地方政府要明確償債責任。上級地方政府對下級地方政府的債務形成、使用和償還要嚴加監(jiān)管，本著“誰借債、誰使用、誰償還”的原則明確各級政府的償債責任；本級地方政府同樣要明確政府各部門及機構(gòu)、全額撥款的事業(yè)單位、融資平臺公司等在形成的債務中各自作為借債主體的償債責任。對用于基礎(chǔ)設施建設、公益類項目建設而產(chǎn)生的債務，地方政府應嚴格履行其還款義務，而對于準公共產(chǎn)品或與公共服務無關(guān)的債務，由舉債主體自行承擔償債責任，如果該主體確實無法如期清償，地方政府可通過債務重組和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等化解、分解債務，政府一般不兜底。另外，上級地方政府或中央政府要通過相關(guān)規(guī)定明確地方政府舉債、平臺及債務的投資邊界，將政府債務納入國家法制體系框架下。

第三，地方政府和上級政府要完善債務清償擔保機制。一定的債務清償擔保機制是在借債方因各種原因而無法如期按約定清償債務時，保證借債方合法權(quán)益，保證社會穩(wěn)定，保證政府公信力的最后兜底機制。由于主觀的預算不周、經(jīng)營不善和不可抗力等原因，一些地方政府的債務無法如期清償或仍然留缺口時，地方政府應按違約應急預案處理。如可以通過舉債項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，轉(zhuǎn)移債務承擔，也可以發(fā)行新增債務融資清償原債務，還可以轉(zhuǎn)讓地方政府資產(chǎn)（包括土地等）清償債務，實在不行，一些公共服務類項目必須由上級政府兜底承擔。

四、優(yōu)化地方政府債務監(jiān)督機制

要想實現(xiàn)對地方政府的債務風險管理進行有效監(jiān)督，至少要綜合運用和發(fā)揮中央政府債務管理部門、地方人民代表大會、信用評級機構(gòu)的監(jiān)督作用。

首先要發(fā)揮中央政府專門的債務管理部門的職能。目前中國中央政府的政府債務管理職責是由財政部預算司下設的“地方政府債務管理處”負責具體業(yè)務，另外還有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，“加強地方政府融資平臺公司管理部際協(xié)調(diào)小組”，并沒有地方政府債務管理權(quán)限，虛監(jiān)，弱監(jiān)問題一直存在。因此，為了實現(xiàn)對地方政府債務的專業(yè)化、專門化管理，中央政府要成立專門性管理機構(gòu)，制定全國范圍內(nèi)的地方政府債務相關(guān)管理制度，并實現(xiàn)對各級政府債務的發(fā)行、規(guī)模、方式、償還、清算等環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督與管理。

其次，還要發(fā)揮各級地方政府的權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能。按憲法規(guī)定，各級政府是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，受其監(jiān)督并向其負責，因此地方政府的舉債、用債、償債等事項都應該主動向人大委員會報告，接受其監(jiān)督。地方各級人民代表大會也應從本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展情況出發(fā)，對地方政府舉債的必要性、規(guī)模、使用方向和償債可能性進行嚴格審查、評估和監(jiān)督。

第三，還可以發(fā)揮各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)的作用。信用評級機構(gòu)是地方政府負債情況的客觀評價機制。因此，地方政府要充分利用各專業(yè)性的信用評級機構(gòu)如大公國際、聯(lián)合資信等對自己的借債行為、經(jīng)營項目的可行性及未來的償債能力進行專業(yè)性的審核，從而更準確地了解自己的債務結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負債狀況、財務管理水平，為自己的債務風險評估、管理提供參考。

總之，債務風險歷來都是威脅政府穩(wěn)定、降低政府公信力，最終可能會影響地區(qū)經(jīng)濟和穩(wěn)定甚至世界經(jīng)濟和穩(wěn)定的重要問題。中國的政府債務風險主要表現(xiàn)為地方政府債務風險。中央政府和地方政府必須通力配合，構(gòu)建和優(yōu)化債務風險管理機制，以降低地方政府的潛在債務風險，維護社會穩(wěn)定。