朱新現(xiàn)

(福建師范大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350108)

新型城鎮(zhèn)化融資方式的轉(zhuǎn)變
——從土地財政到PPP模式

朱新現(xiàn)

(福建師范大學經(jīng)濟學院，福建 福州 350108)

當前我國處于快速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)時期，需要巨大的資金支持，自分稅制以來，地方政府財政缺口逐年擴大。在相當長的時間內(nèi)，地方政府主要依靠土地財政為城鎮(zhèn)化建設(shè)進行融資，產(chǎn)生一系列諸如債務(wù)風險等問題。在這種情況下，地方政府亟待尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資方式來替代傳統(tǒng)的融資方式。后土地財政時代，政府與社會資本合作模式(PPP模式)將成為地方政府拓寬融資渠道的新手段。

新型城鎮(zhèn)化；融資方式；土地財政；PPP模式

當前我國處于城鎮(zhèn)化快速推進時期， 2014年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，《規(guī)劃》指出“城鎮(zhèn)化對于全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義”。隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量的人口涌入城鎮(zhèn)，對城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求更加旺盛，交通路政、環(huán)境綠化、醫(yī)療衛(wèi)生、供水服務(wù)等一大批項目先后開始興建。目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率36%左右，預計2020年城鎮(zhèn)化率將提高到60%。楊婷婷(2013)提出城鎮(zhèn)化率每提高1%就有100-200萬農(nóng)村人口進入城市或者被城鎮(zhèn)化[1]。遲福林(2012)以人均10萬元的固定資產(chǎn)投資為標準，未來十年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移4億人口將帶來約42萬億元的投資需求[2]。薛翠翠、馮廣京(2013)在綜合各類預測結(jié)果的基礎(chǔ)上，保守估計到2020年投資規(guī)模需求也將在16萬億元以上[3]。

城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求逐年上升，而作為城鎮(zhèn)化建設(shè)實際承擔者的地方政府，其財政能力卻有所下降。分稅制以來，“財權(quán)上收”使得地方財政收入能力相對下降，地方財政收入占全國財政收入比重由1994年44.3%提高到2011年50.6%；“事權(quán)下放”使得地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演更多的角色，地方政府財政支出占全國財政支出比重由1995年的70.8%增加到2012年的85.1%，財權(quán)與事權(quán)的不匹配導致地方財政壓力逐年上升①?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)收益低、需求旺盛的特點，又使得地方政府財政資金的缺口逐年擴大。對比2013年上半年和2014年上半年，全國地方政府公共財政預算收支差額由13 862億元擴大到18 031億元,可見，地方財政壓力逐年上升的趨勢較為明顯。

一、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化融資方式：土地財政

(一)土地財政的興起

土地財政的興起源于兩個方面的因素：一是1994年分稅制以來，地方財政壓力逐年擴大。觀察下圖1，以2013年上半年至2014年上半年各省市財政預算缺口為例，全國省市中僅有北京、上海、江蘇、浙江和廣東五省市是財政預算收入大于財政預算支出的，而剩余其他省份均表現(xiàn)為支出大于收入。二是地方政府的政策選擇因素。地方政府在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大背景下將目光轉(zhuǎn)向了土地，并逐漸形成了以土地為主要砝碼的土地財政融資方式。國土資源部和國務(wù)院先后于1999年1月和2001年5月發(fā)布了《關(guān)于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》、《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，通知中指出要在控制建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，推行招標、拍賣、出讓土地使用權(quán)，從而實現(xiàn)深化土地制度改革和健全土地市場的目的[4]。

圖1 2013年與2014年上半年各省市地方財政預算缺口示意圖

地方政府依托土地招、拍、掛制度的推廣，在發(fā)展經(jīng)濟的同時也在很大程度上解決了地方財政壓力這一難題。土地財政的定義有廣義和狹義之分，廣義是指我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，地方政府以土地資源為支柱所進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系，包括土地出讓金收入、土地抵押貸款以及相關(guān)的稅費收入[5]；狹義是指地方政府通過“招、拍、掛”所獲得的土地出讓金收入[6]。土地財政從出現(xiàn)到盛行，離不開其強大的融資能力，這對于地方政府彌補城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的財政資金缺口給予了很大幫助。

(二)土地財政的主要內(nèi)容

本文沿用廣義土地財政的概念，將土地財政的主要內(nèi)容概括為：土地出讓金收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅費、銀行抵押貸款和發(fā)行債券共四類[7]。具體來看：土地出讓金收入是地方政府土地財政收入的最主要構(gòu)成部分；房地產(chǎn)相關(guān)稅費(五稅)當前占比不高，卻是未來土地財政轉(zhuǎn)型后地方政府的可持續(xù)性財政收入；銀行抵押貸款多是以土地、土地收益等為抵押物換取銀行貸款，故此項收入波動受到房地產(chǎn)市場影響較大；地方政府依托土地收益發(fā)行債券進行城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是未來土地財政轉(zhuǎn)型的方向之一。表1是就土地財政的主要表現(xiàn)形式和具體含義進行闡述。

表1 土地財政的主要表現(xiàn)形式與具體含義

土地財政的興起很大程度上歸于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進的大背景，而官員考核機制過分看重GDP、地方財政資金缺口巨大也給土地財政的盛行提供了土壤。土地財政通過上述四種形式為地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)進行融資，從而提高當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、促進經(jīng)濟發(fā)展，緩解地方政府財政資金壓力。最終，在這一循環(huán)下土地財政愈演愈烈。依據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截止2013年6月，天津土地出讓收入占財政收入比例達到89.2%，成都68.0%，上海50.3%，杭州47.3%。土地財政助推城鎮(zhèn)化建設(shè)的流程如圖2所示。

圖2 土地財政助推城鎮(zhèn)化建設(shè)流程圖

(三)土地財政效果的評價

土地財政的興起毫無疑問對于緩解地方政府財政壓力具有重要作用，然而土地財政帶來的諸多負面影響也是不容忽視。曹飛(2013)在分析土地財政本質(zhì)的時候提出，土地財政的積極作用在于增加地方政府的可支配財力[8]。杜新波(2011)在總結(jié)土地財政運作機制時，認為土地財政是推進城市化和工業(yè)化互動發(fā)展的最優(yōu)選擇[9]。王玉波(2013)通過實證分析對土地財政推動城市化作用機理進行了驗證，結(jié)果顯示土地財政收入與人口密度的增加之間的互動關(guān)系共同推動城市化的進程[10]。

在分析土地財政負面影響時，王玉波(2013)通過實證表明土地財政會使得農(nóng)民利益受損[11]；顧書桂(2014)則進一步提出劣質(zhì)土地財政會導致我國農(nóng)地征收出現(xiàn)矛盾[11]。趙燕青(2014)在分析土地財政的功過時，提出土地財政會導致房價升高、拉大貧富差距、占用大量資源和金融風險[12]。此外，劉立峰(2014)認為土地財政還會成為地方政府官員競爭攀比的工具[13]。王蓓(2013)提出對土地財政的過分依賴會導致地方政府債務(wù)的不斷積累，而地方債務(wù)風險可能引發(fā)金融風險[14]。歐勝彬、蘇雪晨(2014)在分析土地財政兩難境遇時，提出如果土地財政直接退出會導致城市居民住房消費的下降，從而使房地產(chǎn)行業(yè)受到重創(chuàng)，這主要是考慮到城鎮(zhèn)化過程中，土地財政已經(jīng)與房地產(chǎn)行業(yè)形成了很強的依賴關(guān)系[7]。

因此，土地財政盛行的關(guān)鍵在于地價和房價的輪番上漲，一旦兩者有所下降，土地財政將成為地方政府債務(wù)風險、金融風險等諸多負面影響爆發(fā)的導火索。然而，轉(zhuǎn)變對土地財政的依賴意味著對其強大地融資能力的舍棄，這將使得地方政府財政資金缺口再一次成為城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的一大阻礙。

二、新型城鎮(zhèn)化融資方式：PPP模式

在新一輪城鎮(zhèn)化推進時期，地方政府亟待尋求一種可持續(xù)、規(guī)范化的融資方式來替代傳統(tǒng)的融資方式。后土地財政時代，政府與社會資本合作模式(PPP模式)將成為地方政府拓寬融資渠道的新手段。閆勝利(2014)提出PPP模式將成為地方政府債務(wù)治理的新選擇[15]。武若思，王春成(2014)認為PPP模式會推動公共項目的融資模式由傳統(tǒng)的信用融資向項目融資轉(zhuǎn)變，而公共物品及服務(wù)的供給由傳統(tǒng)的政府購買向私人資本對公共財政領(lǐng)域參與轉(zhuǎn)變[16]。孟春(2014)在分析PPP模式助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)時，提出PPP模式具有提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平和質(zhì)量、緩解地方政府建設(shè)資金短缺的壓力和有效分擔城鎮(zhèn)化建設(shè)和運營管理的風險等優(yōu)勢[17]。

(一)PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)模式指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系[18]。PPP模式本質(zhì)是政府與社會資本合作，核心是將市場機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，特點是政府和社會資本做到“利益分享、風險共擔、全程合作”，目的是保障地方政府順利開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供公共物品和服務(wù)。

廣義的PPP模式是BOT、TOT、BTO、DBO、委托經(jīng)營等一系列項目融資方式的總稱。狹義的PPP模式可以理解為BOT模式的升級版，即更加強調(diào)政府與社會資本的合作。在PPP模式下，項目大致經(jīng)過“項目的論證-競爭招標-簽署協(xié)議-組建項目公司-建設(shè)-運營-移交”等過程。項目的收入主要分為三類：財政全額補貼、財政部分補貼和消費者全額付費。

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在城鎮(zhèn)化快速推進的大背景下，應(yīng)對地方財政資金缺口不足的情況，PPP模式為土地財政的轉(zhuǎn)型提供了可能。政府選擇與社會資本合作，通過協(xié)調(diào)建立起長期的利益共享、風險共擔的關(guān)系，在金融機構(gòu)的支持下，向社會提供基礎(chǔ)設(shè)施的有償服務(wù)。具體涉及到的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有：城鎮(zhèn)水系統(tǒng)項目、環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目、道路交通項目、園林綠化項目、能源保障項目等。PPP模式如何助推城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程如圖3所示。

圖3 PPP模式助推城鎮(zhèn)化建設(shè)流程圖

(二)PPP模式運營的關(guān)鍵

PPP模式并非是近年來的創(chuàng)新之舉，早在多年前，加拿大、英國、澳大利亞等國都已經(jīng)開始推廣PPP模式，并且運營相當成功。在我國，20世紀80年代以來的BOT模式可以看作PPP模式的前身。2000年以后，國家體育場、深圳地鐵四號線、杭州灣跨海大橋等都可以看作政府與社會資本合作模式的探索。福建省2014年9月出臺《關(guān)于推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》，旨在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域方面推廣PPP模式，提出28個PPP試點項目約1478.60億元，代表項目有“三明煤氣公司引入戰(zhàn)略投資者”等，而東山海島縣引水項目更是被財政部列入全國30個PPP示范項目之一②。

當前，PPP模式的推廣、PPP項目的建設(shè)如火如荼。然而，考慮到之前BOT、BT的前車之鑒，在把握PPP模式運營方面更要注意以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：首先，PPP模式能否順利開展的關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)變，政府要處理好與市場之間的關(guān)系，并且扮演好“監(jiān)督者”這一新角色；其次，建立起有效的利益共享機制。在項目的運營方面，既要保證公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的順利提供，也要注意到企業(yè)的盈利水平，只有保持企業(yè)的正常利潤，才能實現(xiàn)PPP模式的長期運營；再次，營造好風險共擔氛圍。政府與社會資本是平等合作的關(guān)系，要依據(jù)合同辦事，社會資本要承擔投融資、經(jīng)營等方面的風險，而政府要承擔國家政策變化的宏觀風險，風險不應(yīng)轉(zhuǎn)移給另外一方；最后，培養(yǎng)監(jiān)管和評價體系。政府在PPP項目的整個運營期間，可施行全過程的監(jiān)督和綜合評價，并對項目的風險進行定期評估并予以披露，當然引入第三方進行監(jiān)督和評價的方法是可取的。

(三)PPP模式的優(yōu)越性與局限性

在PPP模式與土地財政的對比中，可以發(fā)現(xiàn)其優(yōu)越性包括：

1.提供強有力的資金保障。PPP模式是典型的項目融資，與傳統(tǒng)融資方式存在本質(zhì)不同，是以項目未來的現(xiàn)金流作為保障，以實現(xiàn)政府與社會資本之間的協(xié)作。相比土地財政，PPP模式的優(yōu)勢在于可持續(xù)和規(guī)范化：PPP項目的特許期一般有10-30年，在項目期內(nèi)，通過社會資本持續(xù)地注入可以有效緩解地方政府的財政壓力；PPP模式是政府和社會資本合作的產(chǎn)物，注重契約精神、合作意識，有助于政府在項目開展期間角色的轉(zhuǎn)變，并形成規(guī)范化的項目運行機制。

2.緩解地方政府債務(wù)壓力。PPP模式緩解債務(wù)壓力主要從債務(wù)存量和債務(wù)增量兩個方面入手：對于債務(wù)存量，通過PPP合同對債務(wù)進行重組，社會資本參與PPP項目而向政府支付的款項可以用來償還債務(wù)，從而優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)；對于債務(wù)增量，私營部門在租賃公共設(shè)施、推行公共服務(wù)收費時將給政府帶來一定的現(xiàn)金流入，減輕政府提供公共服務(wù)的財政壓力，避免地方政府債務(wù)規(guī)模不斷地攀升。

PPP模式雖然具有以上優(yōu)勢，但并非是萬能的。在推廣PPP模式時要注意以下幾點：

一要切實維護公眾利益。PPP項目涉及公眾、社會資本和政府三者的效益，既要避免社會資本利潤過高，損害公眾利益，又要避免資本利潤過低，項目難以持續(xù)。因此，對于高社會效益、低經(jīng)濟效益的項目，政府要考慮給予財政全額或部分補貼，使得PPP項目的經(jīng)濟效益和公眾利益都有所提高。

二要處理好政府與市場的關(guān)系。在PPP項目的運營過程中，厘清政府和市場的邊界，一方面政府履行監(jiān)督管理職能，起到保駕護航作用；另一方面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，在確保項目質(zhì)量的同時降低項目成本。

三要注重項目運營風險。PPP項目交由市場運營，要注意防范市場風險。建立相應(yīng)的項目風險預警機制，加強項目的監(jiān)督管理，確保項目的公開透明，將有助于形成可持續(xù)、規(guī)范化的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資機制。

三、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化順利推進的關(guān)鍵在于地方政府配套資金的跟進，而地方政府的財政能力著實有限，在過去的十余年里，土地財政始終扮演著一個不可或缺的角色。當前，國家提倡經(jīng)濟進入新常態(tài)，2015年第一季度經(jīng)濟增長率為7%，而且3月份70個大中城市的房價同比全部下降，諸多因素表明用“土地財政”來支撐地方財政、“以地生財、以財養(yǎng)地”的時代已經(jīng)基本成為過去。

從土地財政到PPP模式的過渡，意味著PPP模式將成為未來城鎮(zhèn)化建設(shè)的新動力。相比土地財政，PPP模式的優(yōu)勢一是表現(xiàn)在可持續(xù)性上，二是表現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上。PPP模式，即政府與社會資本合作，其本質(zhì)仍是融資的一種形式，強調(diào)“合作”的概念，要求地方政府的角色要由職能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，如此才能實現(xiàn)對土地財政的置換，從而滿足新型城鎮(zhèn)化對融資的需求。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：地方財政研究網(wǎng)http://www.dfczyj.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=968.

② 資料來源：福建省發(fā)改委網(wǎng)站http://www.fjdpc.gov.cn/show.aspx?ctlgid=711383&Id=95053.

[1]楊婷婷.安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展的實證分析[J].福建商業(yè)高等?？茖W校學報,2013，(4):73～78.

[2]遲福林.用三年的時間使有條件的農(nóng)民工市民化[N].21世紀經(jīng)濟報道,2013-03-06.

[3]薛翠翠,馮廣京.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財政改革：新型城鎮(zhèn)化背景下土地財政代償機制研究評述[J].中國土地科學,2013,(11):90～96.

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[15]閆勝利.PPP模式：地方政府債務(wù)治理的新選擇[J].經(jīng)濟論壇,2014,(7):127～132.

[16]武若思,王春成.PPP模式：公共項目財政投資的轉(zhuǎn)型[J].中國財政,2014,(3):44～46.

[17]孟春.運用PPP模式助推新型城鎮(zhèn)化[J].中國財政,2014,(9):22～24.

[18]唐祥來.公共產(chǎn)品供給的“第四條道路”PPP模式研究[J].經(jīng)濟經(jīng)緯,2006,(1):17～20.

(責任編輯：楊成平)

The Reform of Financing Methods in the Context of New-type Urbanization:From Land Finance to PPP

ZHU Xin-xian

(College of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

China is currently in the period of rapid urbanization construction, and requires huge financial support. Since the tax reform, local government’s fiscal gap is expanding year by year. In a long time, local government relies on land finance for urbanization construction, generating a series of problems such as debt risk. In this case, local government should seek sustainable standardized financing methods to replace traditional financing ones. In the post-land finance era, government and social capital cooperation mode (PPP) will become new means to broaden financing channels for local government.

new type of urbanization; financing methods; land finance; PPP

2015-04-23

朱新現(xiàn)(1989- )，男，河南鹿邑人，研究生。研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟。

F293.2

A

1008-4940(2015)03-0023-07