周大銘

工業(yè)和信息化部賽迪智庫軟件和信息服務(wù)業(yè)研究所 北京 100846

我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和保障機(jī)制

周大銘

工業(yè)和信息化部賽迪智庫軟件和信息服務(wù)業(yè)研究所 北京 100846

基于國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展現(xiàn)狀，總結(jié)了國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要特點(diǎn)，包括完善的法律法規(guī)體系、專業(yè)的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站和應(yīng)用需求引導(dǎo)。從大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)開放的必然要求、提升政府治理能力和推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展等角度，分析了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要性。概括了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放在法律法規(guī)、體制機(jī)制、意識(shí)氛圍和管理方式等方面的問題，并結(jié)合我國發(fā)展實(shí)際和大數(shù)據(jù)應(yīng)用需求，分別從建設(shè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、數(shù)據(jù)開放共享方式方法、政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)應(yīng)用等角度提出對策建議。

政府?dāng)?shù)據(jù)；開放共享；應(yīng)用；保障機(jī)制

1 引言

數(shù)據(jù)是政府掌握的核心資產(chǎn)，也是長期以來政府治理國家的重要工具，許多國家的政府已成為本國最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者和擁有者。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，信息不對稱的格局發(fā)生了根本改變，在政府?dāng)?shù)據(jù)爆炸式增長的同時(shí)，公眾的數(shù)據(jù)意識(shí)和使用數(shù)據(jù)的能力迅速提升。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)已然成為了重要的生產(chǎn)資料，社會(huì)各界對政府開放數(shù)據(jù)的需求越來越強(qiáng)烈。美國作為全球政府?dāng)?shù)據(jù)開放的先行者，已通過立法、政府指令、數(shù)據(jù)管理、建立門戶網(wǎng)站、鼓勵(lì)應(yīng)用等手段，不斷拓展政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響力，并取得了顯著成效，其他國家紛紛效仿，政府?dāng)?shù)據(jù)開放席卷全球，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的必然趨勢。以此為標(biāo)桿，分析典型做法，有助于我國學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步做好政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作。

2 國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)

2.1 已形成較完善的法律法規(guī)體系

數(shù)據(jù)的價(jià)值可以通過技術(shù)不斷地被提升和呈現(xiàn)，推動(dòng)數(shù)據(jù)與能源、材料等量齊觀，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人類進(jìn)步的重要資源。人們在生活、生產(chǎn)中每時(shí)每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)，相伴而生的數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、隱私保護(hù)、信息安全等問題日趨凸顯，這一系列問題既可能成為數(shù)據(jù)開放共享的障礙，也可以是數(shù)據(jù)開放的動(dòng)力和保障。以美國為主的發(fā)達(dá)國家之所以走在了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的前列，皆有賴于其形成了較為完善的數(shù)據(jù)法律法規(guī)體系。目前，與美國政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)的發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段。

第一階段，早期的政府信息公開“淺嘗輒止”。從《美國憲法》開始，就有了關(guān)于政府信息公開的相關(guān)條文，內(nèi)容雖過于籠統(tǒng)不具體，但為政府?dāng)?shù)據(jù)開放埋下了種子。1789年聯(lián)邦政府推出了《管家法》，授權(quán)各部門行政長官可以發(fā)布政府部門相關(guān)信息，但由于對政府信息公開的界定和范圍模糊不清，使得政府信息公開并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。1946年，美國政府通過了《聯(lián)邦行政程序法》，要求聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)必須讓公眾獲取其行政資料，但由于標(biāo)準(zhǔn)不清，保密和公開的關(guān)系不明確，使得該法案作用難以實(shí)現(xiàn)。

第二階段，政府信息公開法律體系“雛形初現(xiàn)”。1966年，為徹底改變政府信息公開兩難局面，美國政府出臺(tái)了《信息自由法》，其主要條文規(guī)定：“所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要保證任何公民都可以利用所有文件，即公眾有權(quán)向聯(lián)邦政府索要任何材料，政府部門則有義務(wù)對公眾提供信息服務(wù)，若政府部門不予提供，必須說明正當(dāng)理由?！痹摲ㄒ?guī)對美國政府信息公開具有重要的意義，明確了公眾的權(quán)利、政府的義務(wù)和信息公開的內(nèi)容。由于政府信息中含有大量的國家安全和公民個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)，因此，1974年《隱私權(quán)法》應(yīng)運(yùn)而生，對政府采集、保存、使用和公開個(gè)人信息進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，信息的主體可以質(zhì)詢信息的準(zhǔn)確性和相關(guān)用途。此外，要求每一個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)都要有關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)制度的書面材料。3年后，美國政府趁熱打鐵，通過了《陽光下的政府法》，將信息公開與政府日常工作緊密結(jié)合。隨后，根據(jù)實(shí)際需要，美國政府又相繼出臺(tái)了《聯(lián)邦政府信息管理政策》、《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》和《聯(lián)邦資金問責(zé)和透明法案》等，自此，美國政府信息公開氛圍已然形成，數(shù)據(jù)法規(guī)體系日漸完善。

第三階段，大數(shù)據(jù)時(shí)代的數(shù)據(jù)開放“先試先行”。隨著20世紀(jì)末信息產(chǎn)業(yè)在美國率先蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)爆炸式的增長使美國政府成為大數(shù)據(jù)資源的擁有者，為了應(yīng)對海量數(shù)據(jù)的整合、存儲(chǔ)、挖掘、開放等挑戰(zhàn)和需求，2009年，奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并發(fā)表《透明和開放政府備忘錄》，旨在建設(shè)一個(gè)更加透明、易于參與的協(xié)作型政府，要求“政府機(jī)構(gòu)和行政管理部門應(yīng)充分運(yùn)用新技術(shù)手段在網(wǎng)上公開其決策和運(yùn)行情況，以供公眾隨時(shí)獲取”。2012年，美國政府發(fā)布了最新的《電子化政府執(zhí)行策略》，啟動(dòng)了《大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃》，全面推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行開放共享，放大數(shù)據(jù)紅利。同時(shí)，為了兼顧數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量、實(shí)時(shí)性、易獲取性和使用性，美國政府?dāng)M定了一項(xiàng)關(guān)于數(shù)據(jù)開放內(nèi)容和應(yīng)用程序編寫接口的政策。此外，在聯(lián)邦政府的影響下，各州市紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求設(shè)立法規(guī)，如紐約市通過了《開放數(shù)據(jù)法案》，要求到2018年，除涉及安全和隱私的數(shù)據(jù)外，紐約市政府及其分支機(jī)構(gòu)所擁有的數(shù)據(jù)都必須實(shí)現(xiàn)對公眾開放。

2.2 建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站

近年來，世界上許多國家紛紛通過建立政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站的方式推動(dòng)數(shù)據(jù)開放共享，以便公眾能夠及時(shí)、快捷、準(zhǔn)確地獲得數(shù)據(jù)資源，見表1。美國在政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，1997年美國建立了首個(gè)全面公開聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)的網(wǎng)站Fedstsats.gov，網(wǎng)站上公布了美國政府的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和百余各政府機(jī)構(gòu)的主頁鏈接，社會(huì)各界、公眾及政府各部門都可以通過該網(wǎng)站獲得經(jīng)濟(jì)、人口、教育、公共衛(wèi)生等方面數(shù)據(jù)。2007年，USAspending. gov網(wǎng)站建立，其核心內(nèi)容是公開美國政府的經(jīng)費(fèi)花銷情況。2009年2月，與USAspending.gov相似的網(wǎng)站Recovery. gov問世，主要是公開美國經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃資金使用情況的數(shù)據(jù)。這3個(gè)網(wǎng)站在數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容上均有不同，各具特色，同時(shí)各地方也有不少各自的政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，如舊金山的data.sfgov.org、紐約的nycopendata.socrata.com等。

表1 世界主要國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)

為整合政府各部門和各地方的數(shù)據(jù)資源，統(tǒng)一的聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站Data.gov于2009年5月正式上線。該網(wǎng)站的成立，是奧巴馬政府實(shí)施《開放政府指令》和大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略的重要舉措，在實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、政府透明化的基礎(chǔ)上，完成了全國政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合，并使數(shù)據(jù)的利用價(jià)值大幅提升，基于政府?dāng)?shù)據(jù)而面向公眾的數(shù)據(jù)服務(wù)日益豐富，數(shù)據(jù)紅利快速釋放。截至2015年7月底，Data.gov網(wǎng)站數(shù)據(jù)集157 979個(gè)，比去年同期增長13.3%，涵蓋農(nóng)業(yè)、氣候、教育、能源、財(cái)政金融、科學(xué)研究、健康等20余大類、100多項(xiàng)小類數(shù)據(jù)集，涉及部門機(jī)構(gòu)和地方政府近400個(gè)，擁有1 500多個(gè)數(shù)據(jù)工具和500多個(gè)應(yīng)用。同時(shí)，為了方便用戶讀取使用數(shù)據(jù)，網(wǎng)站上的大部分?jǐn)?shù)據(jù)均以XML、CSV、KML、KMZ、XLS等多種格式提供。

2.3 堅(jiān)持應(yīng)用需求引導(dǎo)數(shù)據(jù)開放

政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享除了讓公眾享有知情權(quán)和獲取權(quán)外，更重要的是應(yīng)用數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值，因此，各國政府在推動(dòng)數(shù)據(jù)開放的同時(shí)，積極地加深大數(shù)據(jù)在各領(lǐng)域的應(yīng)用與融合，以應(yīng)用需求為導(dǎo)向引導(dǎo)數(shù)據(jù)開放，并在應(yīng)用中生成更多的數(shù)據(jù)，加速應(yīng)用迭代。目前，各國政府利用數(shù)據(jù)開放，在城市管理、安全管控、交通、醫(yī)療、教育、預(yù)測判斷等領(lǐng)域形成的大數(shù)據(jù)應(yīng)用越來越成熟，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的作用正在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域得到顯現(xiàn)，見表2。

3 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要性

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)開放（國家安全相關(guān)數(shù)據(jù)、保密數(shù)據(jù)和隱私數(shù)據(jù)除外）的意義，不僅僅是滿足公民的知情權(quán)，更在于讓大數(shù)據(jù)時(shí)代最重要的生產(chǎn)資料——數(shù)據(jù)自由地流動(dòng)起來，創(chuàng)造一個(gè)更加富有責(zé)任感、更高效、更透明的政府，并催生創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增值，推動(dòng)信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)增長，提升我國的全球競爭力。

表2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放引導(dǎo)各領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用案例小結(jié)

應(yīng)用領(lǐng)域應(yīng)用案例應(yīng)用需求數(shù)據(jù)來源作用效果特點(diǎn)安全管控大數(shù)據(jù)預(yù)防犯罪● 為幫助警方分析人員采集和分析文本，提高辦案效率，有效降低暴力犯罪率；● 南卡羅來那州查爾斯頓，警方利用IBM的數(shù)據(jù)分析工具，幫助當(dāng)?shù)鼐旄訙?zhǔn)確地進(jìn)行犯罪模式的分析。警方利用分析預(yù)測工具進(jìn)行警力調(diào)配● 指紋、掌紋、人臉圖像、簽名等一系列生物信息識(shí)別數(shù)據(jù)；● 歸檔數(shù)據(jù)、所有相關(guān)的圖像記錄以及案件卷宗等信息● 幫助發(fā)現(xiàn)犯罪線索；發(fā)現(xiàn)犯罪熱點(diǎn)地區(qū)，提前預(yù)防犯罪發(fā)生，從而減少發(fā)案率；● 能預(yù)測罪犯假釋或者緩刑期間的犯罪可能性，為法庭假釋條款和審判提供參考● 從這些數(shù)據(jù)里計(jì)算出建筑的火險(xiǎn)概率，依此由高到低進(jìn)行安全排查；● 學(xué)校和圖書館等高危建筑物會(huì)受到格外重視交通緩解停車難問題紐約利用大數(shù)據(jù)防火● 紐約市每年有近3 000棟建筑因火災(zāi)損毀；● 以紐約的城市復(fù)雜度，消防人員往往難以在第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場；● 預(yù)防火災(zāi)成了減少損失的重中之重● 100萬棟建筑物相關(guān)數(shù)據(jù)，包括居民平均收入、建筑物年齡、是否存在電氣性能等；● 通過60面算法給33萬棟建筑物都標(biāo)注了風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)● 安全管控中存在大量的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，對大數(shù)據(jù)技術(shù)要求較高；● 數(shù)據(jù)來源廣泛，數(shù)據(jù)類型豐富，其中部分?jǐn)?shù)據(jù)是非可公開數(shù)據(jù)，需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)的安全保護(hù)；● 大數(shù)據(jù)可以在事前預(yù)測、事中管控、事后處理等階段分別應(yīng)用；● 案例的可復(fù)制性和伸展性較強(qiáng)● 均是第三方機(jī)構(gòu)利用公共數(shù)據(jù)開發(fā)的服務(wù)模式；● 數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)變化速度快；● 用戶決策對服務(wù)的依賴度較高波士頓交通大數(shù)據(jù)SpotHero是一個(gè)手機(jī)應(yīng)用，能夠根據(jù)用戶的位置和目的地，實(shí)時(shí)跟蹤停車位數(shù)量變化● 入網(wǎng)城市的可用車庫或停車位以及相對應(yīng)的價(jià)格、時(shí)間、區(qū)間等相關(guān)數(shù)據(jù)；● 以往不同時(shí)段的停車位情況分析；● 其他用戶可能到達(dá)并搶占停車位的預(yù)判能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)控華盛頓、紐約、芝加哥、巴爾的摩、波士頓、密爾沃基和紐瓦克7個(gè)城市的停車位IBM的6位數(shù)據(jù)分析工程師應(yīng)用大數(shù)據(jù)治理波士頓的交通● 現(xiàn)有交通數(shù)據(jù)以及來自社交媒體（Twitter）的新數(shù)據(jù)源；● 交通信號(hào)燈、二氧化碳傳感器和汽車的相關(guān)數(shù)據(jù)等能夠幫助乘客重新調(diào)整路線，節(jié)省時(shí)間，節(jié)省汽油醫(yī)療西奈山醫(yī)療中心西奈山醫(yī)療中心使用來自大數(shù)據(jù)公司Ayasdi的技術(shù)分析基因序列大腸桿菌的全部基因序列，包括超過100萬個(gè)DNA變體的相關(guān)數(shù)據(jù)了解為什么菌株會(huì)對抗生素產(chǎn)生抗藥性醫(yī)院能夠提前知道哪些早產(chǎn)兒出現(xiàn)問題，并且有針對性地采取措施教育大數(shù)據(jù)提高畢業(yè)率預(yù)防嬰兒夭折加拿大多倫多的一家醫(yī)院研究發(fā)現(xiàn)，通過大數(shù)據(jù)分析及時(shí)進(jìn)行醫(yī)療干預(yù)，嬰兒夭折的災(zāi)難可以避免針對早產(chǎn)嬰兒的生命體征變化，每秒鐘有超過3 000次的數(shù)據(jù)讀取● 需要強(qiáng)大的數(shù)據(jù)采集技術(shù)做支撐；● 數(shù)據(jù)分析的結(jié)果除了提供相關(guān)服務(wù)外，還可以作為學(xué)術(shù)研究的依據(jù)；● 部分?jǐn)?shù)據(jù)體現(xiàn)個(gè)性化特征美國阿拉巴馬州的縣級(jí)移動(dòng)公共學(xué)校輟學(xué)率高達(dá)48%對阿拉巴馬州的95個(gè)縣級(jí)移動(dòng)公共學(xué)校系統(tǒng)的學(xué)生數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘，以作為數(shù)據(jù)來源● 提煉出學(xué)生輟學(xué)前的“信號(hào)”，并制定針對性的措施；● 該地區(qū)成功將學(xué)生的畢業(yè)率提高了70%，學(xué)生的成績也獲得大幅增長● 對以往的數(shù)據(jù)做分析，指導(dǎo)當(dāng)前的決策；● 數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)度較高，并存在可比性預(yù)測天氣預(yù)測●EarthRisk公司開發(fā)了一種新的模型用于預(yù)測極端天氣事件；● 該模型可對過去60年數(shù)據(jù)進(jìn)行820億次分析來識(shí)別天氣模式● 美國和英國政府的數(shù)據(jù)；● 數(shù)以千計(jì)的野外工作者和研究人員提供的數(shù)據(jù)；● 數(shù)據(jù)庫每天更新可預(yù)測未來40天的天氣● 數(shù)據(jù)更新速度快；● 數(shù)據(jù)的格式和類型相對簡單油價(jià)預(yù)測車險(xiǎn)品牌Esurance推出一款名為Fuelcaster的App，專門幫助車主們預(yù)測近期油價(jià)從全國各地加油站收集而來的大量數(shù)據(jù)計(jì)算而成，車主只需輸入?yún)^(qū)號(hào)，就可獲得所在區(qū)域的油價(jià)預(yù)測● 幫助車主預(yù)測近期油價(jià)，提供購買建議；● 可以顯示周邊10個(gè)加油站的油價(jià)對比

3.1 使我國政府在數(shù)據(jù)資源的爭奪中處于主動(dòng)

近年來，我國政府在信息公開方面做了許多工作，并取得了積極進(jìn)展。2008年5月1日正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，條例對政府信息公開的范圍、方式和程序做了相關(guān)規(guī)定，并要求相關(guān)政府部門應(yīng)主動(dòng)公開規(guī)定范圍內(nèi)的信息。2013年7月，國務(wù)院印發(fā)《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，對行政審批、財(cái)政預(yù)算決算和“三公”經(jīng)費(fèi)、保證性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、價(jià)格和收費(fèi)、征地拆遷、以教育為重點(diǎn)的公共企業(yè)事業(yè)單位9個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的信息進(jìn)行公開。2013年10月11日，中國政府網(wǎng)官方微博和官方微信開通。這些措施固然可喜，但都沒有涉及數(shù)據(jù)集層面。

在國外，自2009年美國政府推出Data. gov，公民可以自由檢索并獲得聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了政府透明化以來，世界各地政府紛紛效仿，截至目前已有英國、法國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭、新加坡、韓國等40多個(gè)國家相繼建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站平臺(tái)。2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國8個(gè)國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立開放政府合作伙伴組織。截至2014年2月，全球已有63個(gè)國家加入開放政府合作伙伴組織。2013年6月，法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯8國首腦在北愛爾蘭峰會(huì)上簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，承諾在2013年年底前，制定開放數(shù)據(jù)行動(dòng)方案，最遲在2015年年末按照憲章和技術(shù)附件要求向公眾開放政府?dāng)?shù)據(jù)。

由此可見，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已是大勢所趨，若不加緊政府?dāng)?shù)據(jù)開放的步伐，我國政府將會(huì)在數(shù)據(jù)資源的爭奪中處于被動(dòng)，很多數(shù)據(jù)會(huì)在情勢倒逼作用下被動(dòng)開放，到那時(shí)，既無法坐享數(shù)據(jù)紅利，又會(huì)喪失話語權(quán)，甚至是數(shù)據(jù)主權(quán)。

3.2 促進(jìn)政府改革，提升政府治理能力

加快政府職能轉(zhuǎn)變，有效提升政府治理能力，創(chuàng)新行政管理方式是十八屆三中全會(huì)的重要決定，也是深化行政體制改革的必然要求。目前，我國政府正在從經(jīng)驗(yàn)決策向數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變，從行政主導(dǎo)向公眾參與和服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，透明、參與、協(xié)作、科學(xué)決策是政府改革的核心價(jià)值所在，而數(shù)據(jù)開放正是實(shí)現(xiàn)核心價(jià)值的必要手段。只有堅(jiān)定不移地實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放，才能真正地提高政府的透明度，讓社會(huì)和公眾清楚地看到政府的作為和工作成效，同時(shí)企業(yè)和公眾利用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行增值創(chuàng)新，參與政府管理，并形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。數(shù)據(jù)開放還有助于政府部門之間以及政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享，提高多主體間的協(xié)作能力?？茖W(xué)決策是建立在“用數(shù)據(jù)說話”的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)開放一方面能夠滿足科學(xué)決策對數(shù)據(jù)量的要求，另一方面可以有效地杜絕謊報(bào)、瞞報(bào)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，使數(shù)據(jù)越來越準(zhǔn)確和務(wù)實(shí)。同時(shí)，在大量數(shù)據(jù)支撐下，分析模型經(jīng)過不斷地練習(xí)和反復(fù)修正會(huì)變得更加接近現(xiàn)實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)從“拍腦袋”到科學(xué)決策的轉(zhuǎn)變。

需要說明的是，國家政府?dāng)?shù)據(jù)開放是長期以來的工作，是實(shí)現(xiàn)政府透明化的手段。在法規(guī)的約束下，很多數(shù)據(jù)是必須要開放的，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放網(wǎng)站提供了一個(gè)數(shù)據(jù)集中共享的平臺(tái)。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)公開并不是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的發(fā)展才有的，而是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)的發(fā)展顯得更加重要和更有價(jià)值。應(yīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，我國現(xiàn)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放不單是發(fā)展大數(shù)據(jù)的重要工作，而且是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政體制改革，提升政府治理能力的必經(jīng)之路。

3.3 推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值

政府?dāng)?shù)據(jù)開放的意義不僅在于可以推進(jìn)民主和政府公信力，使民眾享有自身的“數(shù)據(jù)”權(quán)利，同時(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)能為社會(huì)和企業(yè)所用，從而創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值。數(shù)據(jù)的價(jià)值在于應(yīng)用，如果離開應(yīng)用，再多的數(shù)據(jù)也毫無意義。數(shù)據(jù)價(jià)值的體現(xiàn)和增值一定要通過“流動(dòng)”達(dá)成。讓數(shù)據(jù)靜止下來是不科學(xué)、不現(xiàn)實(shí)、不符合大勢的。在這樣的全球流動(dòng)中，只有加快數(shù)據(jù)開放，才能將更多的價(jià)值沉淀在身邊，增長在身邊，也更好地推動(dòng)創(chuàng)新和惠及民生。

數(shù)據(jù)是信息的重要組成部分，加快數(shù)據(jù)流動(dòng)將助推信息的流動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)信息流對技術(shù)流、資金流、人才流的引領(lǐng)，提升經(jīng)濟(jì)效益。數(shù)據(jù)的開放共享是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)和保障，政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠促進(jìn)社會(huì)各行業(yè)提升數(shù)據(jù)利用能力，使大數(shù)據(jù)應(yīng)用常態(tài)化，進(jìn)而影響社會(huì)化分工協(xié)作的組織模式，促進(jìn)生產(chǎn)組織方式的集約和創(chuàng)新，對各行業(yè)技術(shù)、生產(chǎn)、管理和服務(wù)體系進(jìn)行重構(gòu)。大數(shù)據(jù)的應(yīng)用發(fā)展有力地推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)要素的網(wǎng)絡(luò)化共享、集約化整合、協(xié)作化創(chuàng)新和高效化利用，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。大數(shù)據(jù)持續(xù)激發(fā)商業(yè)模式創(chuàng)新，催生產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新領(lǐng)域和新業(yè)態(tài)，已成為促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新增值、提升企業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力的重要引擎。

4 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和問題

4.1 大數(shù)據(jù)應(yīng)用倒逼政府?dāng)?shù)據(jù)開放

隨著政府部門在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的嘗試中意識(shí)到數(shù)據(jù)共享的重要性，政府部門之間數(shù)據(jù)交換的領(lǐng)域和數(shù)量都將進(jìn)一步擴(kuò)展。在多種數(shù)據(jù)的融合過程中，政府應(yīng)用場景更加豐富，應(yīng)用也將更加高級(jí)，數(shù)據(jù)挖掘和分析的結(jié)果對管理決策的輔助作用開始顯現(xiàn)。我國已逐步開展大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建設(shè)，不斷聚集政府、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)的數(shù)據(jù)資源，建設(shè)特色數(shù)據(jù)庫，見表3。又如，貴州省提出在食品安全、環(huán)境保護(hù)、射電天文、民族醫(yī)藥等領(lǐng)域形成國家級(jí)數(shù)據(jù)處理和備份中心。數(shù)據(jù)資源的有效整合與開放共享為大數(shù)據(jù)發(fā)展提供了基礎(chǔ)和保障。

表3 我國部分部委的數(shù)據(jù)資源庫

4.2 法律法規(guī)體系尚未建立

我國政府已經(jīng)積累了大量的公共數(shù)據(jù)，迫切需要一個(gè)平臺(tái)向社會(huì)開放共享，但是法律層面的缺失放緩了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的步伐。目前，我國實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》和《政府信息公開工作要點(diǎn)》對政府?dāng)?shù)據(jù)開放只能起到指導(dǎo)性而無法律的約束效力。關(guān)于數(shù)據(jù)開放和使用的相關(guān)法規(guī)缺位嚴(yán)重，隱私保護(hù)和信息安全的相應(yīng)法規(guī)也沒有出臺(tái)，同時(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的責(zé)任主體，數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、邊界、范圍、使用權(quán)限尚未明確，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的很多細(xì)節(jié)工作尚需梳理和完善。然而，數(shù)據(jù)開放和大數(shù)據(jù)發(fā)展如果走從立法開始的老路是行不通的，也是來不及的。政府應(yīng)率先明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體，在開放共享的過程中加快制定相關(guān)法律法規(guī)。此外，機(jī)制體制改革也要同步開展，要讓數(shù)據(jù)開放蔚然成風(fēng)，就必須強(qiáng)化政府工作人員的數(shù)據(jù)意識(shí)，形成數(shù)據(jù)價(jià)值觀和開放氛圍。但是，我國政府機(jī)制體制及一些傳統(tǒng)的管理辦法卻與數(shù)據(jù)開放產(chǎn)生矛盾。例如，我國的《檔案法》規(guī)定，凡是歸檔的資料信息“一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放”，而一些公職人員在沒有形成數(shù)據(jù)開放意識(shí)也無機(jī)制約束的前提下，寧愿將政府?dāng)?shù)據(jù)歸檔也不愿徒增工作量將數(shù)據(jù)開放。因此，對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放而言，政府機(jī)制體制改革必須先行。

4.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放“只開放、不維護(hù)”

從國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放的發(fā)展歷程來看，開放只是前提，維護(hù)和利用才是提升數(shù)據(jù)價(jià)值的關(guān)鍵，如圖1、圖2所示。

目前，我國雖尚無全國性質(zhì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，但一些地方政府在大數(shù)據(jù)的發(fā)展趨勢影響下已然開始嘗試建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，如圖3、圖4所示。不過，這些地方政府開放的數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)工具和應(yīng)用都還未成規(guī)模，又缺乏及時(shí)的更新和維護(hù)，使得數(shù)據(jù)開放平臺(tái)好看不中用。

圖1 2014年美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的新增數(shù)據(jù)集情況（數(shù)據(jù)來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

5 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的保障機(jī)制

5.1 加強(qiáng)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)

研究和借鑒發(fā)達(dá)國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的法律法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，加快制定出臺(tái)符合數(shù)據(jù)開發(fā)和大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的制度法規(guī)。組織制定并試行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對數(shù)據(jù)開放原則和機(jī)制規(guī)范、數(shù)據(jù)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)發(fā)展及使用的責(zé)任與權(quán)益等數(shù)據(jù)開放過程中的必需標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，組織有基礎(chǔ)、有投入的地方和龍頭企業(yè)加快步伐，在小范圍先試行后盡快推廣。加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源管理，對數(shù)據(jù)在有效期內(nèi)是否侵犯個(gè)人隱私、政府機(jī)密和國家安全進(jìn)行評估，明確重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)開放范圍。建立數(shù)據(jù)分類制度，明確不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)的重要程度。加快制定數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、隱私保護(hù)方面的法律法規(guī)，規(guī)范數(shù)據(jù)使用，健全信息安全保護(hù)制度，加強(qiáng)隱私保護(hù)。

圖2 2014年紐約市政府?dāng)?shù)據(jù)開放中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

圖3 北京市政務(wù)數(shù)據(jù)公開中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源于北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)，賽迪智庫整理）

圖4 上海市政府?dāng)?shù)據(jù)公開中各類數(shù)據(jù)集數(shù)量統(tǒng)計(jì)（數(shù)據(jù)來源于上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)，賽迪智庫整理）

5.2 推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放共享

探索制定數(shù)據(jù)資源開放指導(dǎo)意見和配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確界定數(shù)據(jù)開放的邊界、范圍、原則和安全性等，在對政府部門數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理和開放風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放計(jì)劃，確立數(shù)據(jù)開放的機(jī)制、重點(diǎn)開放領(lǐng)域和實(shí)施步驟，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源適度、合理地跨部門分享和向社會(huì)開放。建設(shè)國家開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，逐步向公眾和社會(huì)開放政府?dāng)?shù)據(jù)資源。引導(dǎo)各級(jí)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開放數(shù)據(jù)資源，加強(qiáng)政府與第三方機(jī)構(gòu)協(xié)作，進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和共享。積極發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，通過數(shù)據(jù)資源的開放利用，促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

5.3 提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放管理水平

健全數(shù)據(jù)管理體制，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門的決策、實(shí)施和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)開放和使用以及保護(hù)工作的推進(jìn)、監(jiān)督、問責(zé)和協(xié)調(diào)，研究制定數(shù)據(jù)開放及保護(hù)與政績考核、國家采購和國家基金項(xiàng)目發(fā)放掛鉤的措施。在現(xiàn)有的相關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)，分別設(shè)立面向數(shù)據(jù)開放的管理和保護(hù)部門，主管某一類型的數(shù)據(jù)開放、使用和保護(hù)工作，比如在衛(wèi)生行政部門、信息管理部門、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門等內(nèi)部設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，專門用來解決醫(yī)療服務(wù)行業(yè)、通信服務(wù)行業(yè)以及銀行業(yè)等相關(guān)行業(yè)中的數(shù)據(jù)開放管理問題。

5.4 提升數(shù)據(jù)安全保障能力

妥善處理好數(shù)據(jù)開放和安全規(guī)范的關(guān)系，審慎監(jiān)管，保護(hù)創(chuàng)新，探索和完善安全管理規(guī)范措施，切實(shí)保障數(shù)據(jù)安全。加快數(shù)據(jù)保護(hù)、個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)權(quán)益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)建立相關(guān)數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；以法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方式對重要數(shù)據(jù)的保存、備份、遷移等進(jìn)行規(guī)范管理；對相關(guān)數(shù)據(jù)去除企業(yè)或個(gè)人敏感信息后實(shí)現(xiàn)開放和共享。鼓勵(lì)在涉及國家安全和穩(wěn)定的應(yīng)用場景下采用安全可控產(chǎn)品，提升基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)鍵設(shè)備自主可控水平。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)建立國家級(jí)、企業(yè)級(jí)的網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)態(tài)勢感知、監(jiān)測預(yù)警和測評認(rèn)證平臺(tái)。開展基于大數(shù)據(jù)的信息安全手段建設(shè)，提升數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障能力。

5.5 加快協(xié)調(diào)推進(jìn)數(shù)據(jù)應(yīng)用

充分發(fā)揮政府及公共服務(wù)部門引領(lǐng)和表率作用，加強(qiáng)對政府開放數(shù)據(jù)的分析和應(yīng)用，提升政府決策管理水平和公共服務(wù)能力。支持鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人在政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)開發(fā)數(shù)據(jù)工具和應(yīng)用，為政府和公眾提供大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，推動(dòng)平臺(tái)形成“數(shù)據(jù)促進(jìn)應(yīng)用發(fā)展，應(yīng)用帶動(dòng)數(shù)據(jù)生成”的良性循環(huán)。選擇關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，以應(yīng)用模式創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新為重點(diǎn)，開展試點(diǎn)示范，重點(diǎn)在金融、財(cái)稅、統(tǒng)計(jì)等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，醫(yī)療、教育、交通等民生服務(wù)領(lǐng)域，信息安全、自然災(zāi)害、各類突發(fā)事件的預(yù)警處置及環(huán)境監(jiān)測保護(hù)等社會(huì)管理領(lǐng)域開展大數(shù)據(jù)應(yīng)用，完善數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析和利用。

6 結(jié)束語

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，推動(dòng)數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的價(jià)值和復(fù)用率不斷提升，并逐步形成數(shù)據(jù)開放共享的社會(huì)氛圍。政府作為數(shù)據(jù)的重要載體之一，擁有海量的公共數(shù)據(jù)資源和潛在的數(shù)據(jù)應(yīng)用價(jià)值，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。以美國為主的發(fā)達(dá)國家在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我國政府學(xué)習(xí)和借鑒。加快建立政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，明確各部門的職責(zé)，使得政府?dāng)?shù)據(jù)能夠高效整合和開放共享；不斷完善法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私，并明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、邊界、原則、范圍及使用權(quán)限等；推進(jìn)政府體制機(jī)制改革，提升政府工作人員的數(shù)據(jù)意識(shí)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放的管理和維護(hù)；鼓勵(lì)企業(yè)基于政府開放數(shù)據(jù)開發(fā)大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，提升數(shù)據(jù)的使用價(jià)值。在未來的2～3年，我國各地方的政府?dāng)?shù)據(jù)將逐步開放，國家各部委的數(shù)據(jù)將快速地完成整合與內(nèi)部共享，并將一部分公共數(shù)據(jù)開放。同時(shí)，政府部門將不斷加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、大數(shù)據(jù)企業(yè)的合作，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)融合。國家統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站有望初步建立，基于政府?dāng)?shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)工具和應(yīng)用出現(xiàn)爆發(fā)式增長，將涉及各個(gè)行業(yè)，惠及公眾，創(chuàng)造數(shù)據(jù)紅利。

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Status and Safeguard Mechanisms of Chinese Government Data Opening

Zhou Daming
Institute of Software and Information Services, CCID Think Tank, Ministry of Industry and Information Technology, Beijing 100846, China

Based on the development of foreign government data opening, the important characteristics of foreign government data opening were summarized, including the perfect laws and regulations system, professional data open web site and application needs guidance. The necessity of opening China government data was analyzed from requirement of data opening in the big data era, improving the governance capability and promoting the innovation development. The problems of government data opening in our country in the aspects of law, regulation, system, consciousness and management were summarized. The countermeasures and suggestions were proposed from the aspects of building code and standard system, data opening and sharing mode, government data opening management, data security and data application.

government data, open and sharing, application, safeguard mechanism

10.11959/j.issn.2096-0271.2015015

周大銘，男，管理科學(xué)與工程博士，工業(yè)和信息化部賽迪研究院軟件所助理研究員，主要從事軟件和信息服務(wù)業(yè)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制等研究工作。參與了《中國制造2025》、《國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃》、《互聯(lián)網(wǎng)+行動(dòng)計(jì)劃》等國家重點(diǎn)規(guī)劃的編制，主持和參與軟件與信息服務(wù)業(yè)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等相關(guān)規(guī)劃項(xiàng)目20余項(xiàng)，發(fā)表文章20余篇。

2015-07-03

周大銘. 我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放現(xiàn)狀和保障機(jī)制. 大數(shù)據(jù), 2015015