李飛飛，王勝本

（華北理工大學 管理學院，河北 唐山063009）

1986年美國約翰·霍普金斯大學萊斯特．薩拉蒙教授運用五個特征法來定義非政府組織得到了國際社會認可，他指出具有 （l）組織性；（2）非政府性；（3）非營利性；（4）自治性；（5）志愿性的組織可稱為非政府組織。國內權威學者王名對非政府組織的定義是：不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的非政府的社會組織。它有三個屬性非營利性，志愿性，非政府性。

一、社區(qū)治理現狀

目前，城市社區(qū)治理的主體主要包括：代表政府部門的街道辦事處，具有準行政性的居民委員會，以營利為目的物業(yè)公司和非政府組織。隨著社區(qū)居民需求日益多樣化，政府和企業(yè)已無法滿足社區(qū)居民需求，而非政府組織以其靈活性和公益性提供社區(qū)服務方面具有越來越重要的作用，因此，社區(qū)亟需能夠提供各種便民服務的非政府組織。

在多元主體參與社區(qū)治理的過程中，非政府組織由于其使用資源少，靈活性強等優(yōu)點在社區(qū)慈善救濟，醫(yī)療衛(wèi)生，心理咨詢，吸納社區(qū)失業(yè)人員，社區(qū)環(huán)保等方面起到了重要作用。社區(qū)非政府組織主要有為兒童、老年人、殘疾人等弱勢群體提供救助的兒童少年基金會、老年人幸福聯盟、慈善總會、紅十字會等，提供維修、環(huán)保、醫(yī)療、文體娛樂等便民服務的汽車維修協會、環(huán)境保護協會、康復協會、藝術協會等，提供再就業(yè)服務的就業(yè)促進協會等。然而，我國非政府組織由于興起較晚，發(fā)展水平低，支持性的政策較少等不足，在參與社區(qū)治理的過程中存在許多難題，因而造成了非政府組織在社區(qū)治理中角色缺失嚴重。

二、非政府組織治理角色的缺失造成的后果

（一）社區(qū)服務難以滿足

由于政府職能發(fā)展存在自身的局限性，對日益多樣化的社區(qū)服務要求難以滿足，而企業(yè)的追求只是利潤的最大化，因此在社區(qū)醫(yī)療、心理咨詢、法律支持和再就業(yè)等政府難以滿足、企業(yè)不愿觸及的方面，非政府組織可以代理政府滿足這些社區(qū)服務，而如果沒有這些非政府組織，那這些社區(qū)服務要求必然得不到滿足，進而在嚴重影響社會發(fā)展進程的同時也給廣大居民帶來極大的不便。

（二）群眾基礎缺乏

作為一個觸及人民生活各個方面的組織，非政府組織具有天然的凝聚力，可以增強社區(qū)人民的社區(qū)理念和社區(qū)認同感，而這也會使社區(qū)居民更加團結地對社區(qū)建設貢獻力量。非政府組織的缺失會使社區(qū)建設喪失這樣的良機，社區(qū)建設各自為戰(zhàn)，缺乏集體意識，更多的人對社區(qū)建設視為不見，最終導致社區(qū)發(fā)展缺少群眾基礎。

（三）社會秩序紊亂

非政府組織在服務社區(qū)的同時也作為一個橋梁對政府和居民的溝通有著不可替代的作用，當缺少非政府組織時，社區(qū)居民缺乏訴求表達的途徑，居民訴求亦無法滿足，進而出現法律知識淡薄的居民以不正當的方式與政府交流，典型的表現有業(yè)主在政府部門聚集以反映訴求，這樣的訴求方式不僅使得訴求問題更加復雜，同時也嚴重影響了社會秩序。

三、針對現狀進行原因分析

根據是否是非政府組織自身的因素，本文從外在環(huán)境和內在管理兩個方面對非政府組織參與社區(qū)治理的現狀進行分析，探索非政府組織參與社區(qū)治理過程中遇到的問題。

（一）非政府組織參與社區(qū)治理的外在環(huán)境因素

（1）公民缺乏參與理念。在中國幾千年的歷史文化的影響下，我國人民更習慣于自上而下的管理模式，很多社區(qū)居民習慣性地認為提供公共服務只是政府的責任，因此缺乏主動參與社區(qū)治理的意識，不能自覺參與非政府組織的建設和公民社區(qū)自治當中來。另外，居民缺乏社區(qū)認同感，加之非政府組織出現了一系列嚴重的信用缺失現象，也是造成公民對非政府組織進行社區(qū)治理的參與度較低的原因。

（2）政府越位承載。根據政府失靈理論，政府職能轉變的新時期，在社區(qū)治理過程中，政府本應負責宏觀指導和政策制定，讓渡部分職權，將社區(qū)治理的具體事務交由非政府組織來實施。而實際現狀是我國政府一方面鼓勵非政府組織的發(fā)展，一方面出于政治安全的考慮又對非政府組織的發(fā)展有一定限制。導致政府和非政府組織職能劃分模糊，政府在負責宏觀層面的同時對微觀層面也不放手。社區(qū)治理中應當由非政府組織承擔的職能，政府卻大包大攬，這樣既沒有充分利用非政府組織的資源，提高了行政成本，又降低了社區(qū)服務效率。

（3）法律制度不夠完善。我國非政府組織參與社區(qū)治理的法律法規(guī)不健全，目前只有三個與非政府組織相關的登記管理條例。立法層次較低，缺乏權威性，各類法律法規(guī)之間銜接不配套，缺乏具體的可操作性的規(guī)范。沒有法律來確定非政府組織參與社區(qū)治理的合法定位，無法保障非政府組織參與社區(qū)治理的合法權益。在非政府組織參與社區(qū)治理的具體執(zhí)行過程中缺乏可依據的可操作性的具體規(guī)范。

（二）非政府組織參與社區(qū)治理中的內在管理因素

（1）資金缺乏。社區(qū)非政府組織的資金來源主要包括政府撥款，社會募集和政府購買服務所得。我國財政預算很少為非政府組織設置專項資金，加之，非政府組織對募集來的社會資金管理不當，資金使用情況公開不及時，透明度低，導致難以募集到社會資金。另外，我國政府還未大面積實施向社區(qū)非政府組織購買公共服務的政策，使社區(qū)非政府組織失去了籌集資金，發(fā)展壯大的一種重要途徑。而資金的缺乏是造成非政府組織缺乏獨立性和對政府依賴的重要因素。

（2）缺乏專業(yè)性技術人才。專門性技術人才是發(fā)展社區(qū)非政府組織，提高社區(qū)服務水平的關鍵因素。而由于薪資較低，社會認可度低等原因，社區(qū)的非政府組織對專門性技術人才的吸引力較低。當前，我國社區(qū)非政府組織的人員構成現狀是志愿者占絕大比例，專職人員較少甚至沒有。據清華NGO研究所統(tǒng)計，6．9%的非政府組織沒有專職人員；33．5%的非政府組織專職人員為1～4人；38%的非政府組織的專職人員為5～9人；44．3%的非政府組織兼職人員為1～4人。而專職人員中從年齡結構上來分析，年齡在15－39歲之間非政府組織專職人員比例僅占9．2%。從專職人員的學歷水平上看，71%的非政府組織專職人員是大專及以下水平。缺少專門性技術人才嚴重阻礙了社區(qū)非政府組織的發(fā)展壯大。

（3）缺乏有效的內部運行機制。根據志愿者失靈理論，由于非政府組織具有公益性的典型特點，所以非政府組織管理者不會像企業(yè)管理者一樣考核社區(qū)非政府組織專職人員，尤其是志愿者的工作績效考核難度較大。加之，考核標準很難量化確定，增加了考核難度。公益性應該成為了內部管理松散的理由，缺乏激勵性機制。

四、解決對策

鑒于我國非政府組織參與社區(qū)治理的現狀，結合我國簡政放權，變政府主導為積極培育引導非政府組織發(fā)展的要求，從外在環(huán)境和內在管理兩個方面提出解決非政府組織參與社區(qū)治理難題的解決對策。

（一）外在環(huán)境

（1）培養(yǎng)社區(qū)居民公民意識。政府應當加強宣傳，使公民增加社區(qū)認同感，自覺參與到社區(qū)治理中來，發(fā)揮非政府組織的凝聚作用。使社區(qū)居民自覺自愿地以主人公的身份加入到社區(qū)發(fā)展中，為社區(qū)貢獻力量。

（2）治理主體創(chuàng)新。政府與非政府組織在參與社區(qū)治理過程中應該是平等交流，共同協作。即政府一方面培育非政府組織，一方面讓渡權利，使非政府組織逐步成為社區(qū)治理的主體。在制定決策時，政府應該與非政府組織平等協作，共同承擔社區(qū)治理主體。在實施決策時，政府應該把屬于社會的權利交由非政府組織，由其負責具體的執(zhí)行。

（3）法律制度保障。我國目前只有三個關于非政府組織的條例，立法層次較低，權威性較差嚴重阻礙了非政府組織參與社區(qū)治理的進程。應該提高關于非政府組織的立法層次，增強權威性，另外要注重法律法規(guī)之間的銜接，制定具體的可操作性的法規(guī)，使非政府組織參與社區(qū)治理的過程有法可依，有具體的規(guī)范用來指導參與治理的過程。

（二）內在管理

（1）增加資金籌集渠道。首先應當建立購買服務機制。社區(qū)治理服務項目可分為公益性項目和非公益性項目。對于公益性項目，政府出資，鑒于非政府組織的公益性特點，應盡可能向非政府組織購買；對于非公益項目，可以采用非政府組織和市場競爭性購買服務機制，這樣不僅可以提升社區(qū)服務的水平，提高效率，也有利于激發(fā)非政府組織的動力，加快其發(fā)展壯大的速度。再者，增加財政部門的預算，提高政府資助力度；其次，非政府組織是非營利性的組織，應給與稅收減免優(yōu)惠，使其把更多的資金投入到組織的發(fā)展壯大上來；增加非政府組織用于社區(qū)治理項目的銀行貸款，為非政府組織的發(fā)展提供資金支持；另外，美國的社區(qū)基金會在社區(qū)治理中的關鍵作用為我國社區(qū)資金籌集提供了很好的范例。

（2）人員構成體制創(chuàng)新。根據深圳市非政府組織“社工＋義工”成功的治理模式，吸納社會技術人才加入非政府組織社區(qū)治理是重要的突破點。專門性的技術人才可以提高非政府組織的服務水平，采用社工考試制度，達到考核要求的人員可以取得社工證。得到社會的認可。每個社區(qū)設置社區(qū)服務中心，根據具體的情況設置社工崗位，每個街道設置街道非政府組織聯絡員，負責及時把公民的需求匯報給社區(qū)治理機構。

（3）考核評價機制。對參與社區(qū)治理的非政府組織每年進行年檢，建立信用評價機制，并及時把信用評價結果公布于社會。對評價不合格者取消提供社區(qū)服務的資格。采取定期與不定期相結合的財務審計制度，對非政府組織的經費利用情況進行審核。建立月度和年度考核相結合制度，激勵工作人員提高工作效率。

五、結語

在“小政府，大社會”的背景下，以政府失靈理論理論為依據，政府讓渡空間和權利，并培育非政府組織的發(fā)展，為非政府組織發(fā)展壯大并參與到城市社區(qū)治理中提供了良好的條件。隨著非政府組織在社區(qū)治理中主體地位的不斷提高，及實地發(fā)現非政府組織參與社區(qū)治理的問題并找出相應的解決對策，對于我國未來的社區(qū)治理具有非常重要的指導意義，是轉型期的中國面對的重要課題，有待進一步深入研究。

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