任喜榮

一、我國憲法中的預(yù)算條款及其制度邏輯

(一)我國憲法中的預(yù)算條款

財(cái)政乃庶政之母，中華人民共和國第一部社會主義類型的憲法制定時就有人提出應(yīng)該專章規(guī)定預(yù)算問題，但憲法最終還是采取了最簡略的規(guī)定方式。對于其中的原因，劉少奇曾在關(guān)于1954年憲法草案的說明的最后部分梳理了對全民討論過程中提出的問題的處理結(jié)果，提到“有人主張，應(yīng)專門規(guī)定預(yù)算一章，這一意見沒有被接受”，原因“主要是因?yàn)椤短K聯(lián)憲法》沒有規(guī)定，再說我們對預(yù)算缺乏經(jīng)驗(yàn)，1953年預(yù)算搞早了，公布不久就出問題，所以不宜寫。”[注]參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第330頁。1982年憲法在起草過程中，預(yù)算問題幾乎沒有受到關(guān)注，彭真在關(guān)于憲法草案的說明中也沒有對預(yù)算方面的內(nèi)容加以闡述。[注]參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》(下卷)，福建人民出版社2005年版?，F(xiàn)行憲法是在1954年憲法基礎(chǔ)上進(jìn)行修改的結(jié)果，繼承了1954年憲法對于預(yù)算法治的規(guī)范模式。

現(xiàn)行憲法僅在第62條第10項(xiàng)、第67條第5項(xiàng)、第89條第5項(xiàng)、第99條第2款直接提到了預(yù)算，分別規(guī)定全國人大有權(quán)“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，全國人大常委會有權(quán)“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”，國務(wù)院有權(quán)“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃和國家預(yù)算”以及“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”，內(nèi)容極其簡略。就是這樣的規(guī)定與1954、1975、1978年憲法相比，還是有所進(jìn)步。[注]參見張獻(xiàn)勇：《預(yù)算權(quán)研究》，中國民主法制出版社2008年版，第180-181頁。除此之外，憲法還在第107條、第117條，以內(nèi)容更廣泛的“財(cái)政”一詞，涵蓋了“預(yù)算”的內(nèi)容。第91條、第109條則分別規(guī)定了國務(wù)院和地方政府的審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立及其職權(quán)，由于審計(jì)監(jiān)督的主要內(nèi)容就是財(cái)政收支，所以也與預(yù)算權(quán)的配置相關(guān)。憲法的上述規(guī)定實(shí)現(xiàn)了對預(yù)算權(quán)在人民代表大會與政府之間以及中央與地方之間的宏觀配置，即：人民代表大會審查和批準(zhǔn)預(yù)算、政府編制和執(zhí)行預(yù)算、中央預(yù)算統(tǒng)率地方預(yù)算。這基本符合了現(xiàn)代預(yù)算體系的基本政治架構(gòu)，以及預(yù)算民主與預(yù)算法治的基本精神。

但是，不容回避的是，我國憲法的上述條文，在內(nèi)容上僅將預(yù)算作為一種國家職能在不同國家機(jī)關(guān)間進(jìn)行了權(quán)力的初始分配，缺少對于預(yù)算制度細(xì)節(jié)的起碼規(guī)定，根本無法反映我國預(yù)算制度的基本面貌。預(yù)算是一國的財(cái)政收支計(jì)劃，在現(xiàn)代民主國家，“政府從事的公共財(cái)政活動，其資金主要來源于國民交納的稅收，故國民必然十分關(guān)注政府如何有效地支配這部分公共資金。人民希望通過某種制度安排、程序設(shè)計(jì)、技術(shù)手段，盡量改善政府對有限財(cái)政資源的使用效率”[注]張志超：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》，南開大學(xué)出版社2011年版，第43頁。。這是現(xiàn)代預(yù)算制度產(chǎn)生的內(nèi)在動力。預(yù)算制度在構(gòu)成要素上應(yīng)該包括預(yù)算原則、預(yù)算分類、預(yù)算方式、預(yù)算程序、預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。完善的預(yù)算制度是控制國家權(quán)力的最有效的機(jī)制。財(cái)政的收支計(jì)劃從來都不是簡單的如何花錢的問題，“公共預(yù)算是國家政治的主題，預(yù)算權(quán)力是一種非常重的政治權(quán)力，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分，公共預(yù)算的本質(zhì)屬性是政治性，它體現(xiàn)了利益權(quán)威分配的政治過程”[注]黃新華、趙瑤：《政治過程與預(yù)算改革》，載《財(cái)經(jīng)問題研究》2014年第12期。。因此，許多國家的憲法都對預(yù)算制度作出盡量詳盡的規(guī)定。反觀我國，國家財(cái)政收入的來源極其復(fù)雜，既有稅收、國有資本收益，也有出讓土地、發(fā)行彩票等取得的收入，以及通過社會保險繳(稅)費(fèi)、銀行信貸等獲得的收益。我國預(yù)算法曾長期將第一類視為預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入，而其他的收入則不列入預(yù)算。直到2011年預(yù)算外收入才全部納入預(yù)算內(nèi)，現(xiàn)有政府預(yù)算體系由公共財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保障預(yù)算組成，基本反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動，但仍然不夠全面。預(yù)算公開與預(yù)算問責(zé)也沒有完全建立起來。對于預(yù)算制度的上述缺陷，由于憲法并未就財(cái)政收入的來源、分配的原則、預(yù)算編制的方式等作出原則性規(guī)定，而完全留給《預(yù)算法》以及其他的行政法規(guī)加以解決，因此，憲法無法提供具體制度建構(gòu)的以及違憲審查的規(guī)范依據(jù)。

(二)比較分析憲法中的預(yù)算條款

憲法應(yīng)該對預(yù)算作出多大程度的規(guī)定，并沒有完美的榜樣。預(yù)算制度的形成和發(fā)展往往是現(xiàn)實(shí)中的政治博弈的結(jié)果，也是普通法律逐步制定和完善的結(jié)果。美國的預(yù)算制度就是在分權(quán)與制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)中逐漸發(fā)展變革的。[注]參見《預(yù)算中的政治：淺論美國聯(lián)邦預(yù)算中沖突與平衡的制度結(jié)構(gòu)》，載馬駿等編：《呼吁公共預(yù)算》，中央編譯出版社2008年版，第138-157頁。美國憲法第1條第9款第6項(xiàng)規(guī)定：“除依據(jù)法律規(guī)定撥款外，不得從國庫支款；一切公款的收支報(bào)告和賬目應(yīng)不時予以公布?！备鶕?jù)這一項(xiàng)，1789年美國財(cái)政部向國會提交了組建聯(lián)邦政府以來的第一份預(yù)算申請法案，該條規(guī)定“使得國會擁有主導(dǎo)一切有關(guān)財(cái)政收入和財(cái)政撥款問題的權(quán)力?！盵注]肖鵬：《美國政府預(yù)算制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第6頁。該項(xiàng)關(guān)于公布收支報(bào)告和賬目的規(guī)定也確立了透明預(yù)算的原則。盡管憲法條文的規(guī)定簡略，但美國預(yù)算制度經(jīng)過200多年的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)復(fù)雜和精致，并被許多國家推崇。近年來，我國國內(nèi)介紹美國政府預(yù)算管理體系、預(yù)算過程中的政治博弈、美國公共財(cái)政框架的譯著和著作也越來越多[注]代表性的如美國阿倫·威爾達(dá)夫斯基的《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》、愛倫·魯賓的《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》、羅伯特·D·李的《公共預(yù)算體系》，以及肖鵬編著的《美國政府預(yù)算制度》等。。

與美國不同，許多國家選擇在憲法中對預(yù)算制度盡量作出詳細(xì)的規(guī)定，從而為預(yù)算制度的發(fā)展和預(yù)算中的權(quán)力沖突提供憲法規(guī)范依據(jù)，確?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建立。一些國家的憲法，尤其是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后新制定或新修訂的憲法，不僅在政治架構(gòu)部分原則規(guī)定立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在預(yù)算權(quán)上的配置，更是通過盡量豐富的條文對預(yù)算的核心制度內(nèi)容作比較細(xì)致、全面的規(guī)定?！堵?lián)邦德國基本法》第十章是“財(cái)政制度”，全面規(guī)定了聯(lián)邦與各州以及議會與政府在預(yù)算上的權(quán)力分配。如對于聯(lián)邦與各州之間在預(yù)算權(quán)力上的原則分配，《聯(lián)邦德國基本法》第109條規(guī)定：“聯(lián)邦和各州的財(cái)政預(yù)算相互獨(dú)立、互不依賴?！钡恰奥?lián)邦和各州預(yù)算原則上應(yīng)當(dāng)在不進(jìn)行貸款的情況下保持收支平衡?！睂τ陬A(yù)算計(jì)劃的編制以及預(yù)算法的通過，《聯(lián)邦德國基本法》第110條規(guī)定：“聯(lián)邦一切收入和支出均須編入財(cái)政預(yù)算計(jì)劃”，“預(yù)算計(jì)劃必須保持收支平衡”?！熬幹祁A(yù)算計(jì)劃應(yīng)當(dāng)以一個或以若干個財(cái)政年度為單位，于第一個財(cái)政年度開始前由預(yù)算法予以規(guī)定?！本幹祁A(yù)算計(jì)劃以及“修改預(yù)算法、預(yù)算計(jì)劃的提案，在提交聯(lián)邦議院的同時亦提交于聯(lián)邦參議院?！睂τ谶@一條的規(guī)定，德國憲法學(xué)家康拉德·黑塞認(rèn)為：“在這項(xiàng)傳統(tǒng)并且非常重要的權(quán)限中，聯(lián)邦議會獲得了對于確立一切國家權(quán)力之內(nèi)容、方向與范圍的決定性的分享參與權(quán)。其對于財(cái)政手段的分享參與決定權(quán)，通過第115條第1項(xiàng)第1句的規(guī)定[注]《聯(lián)邦德國基本法》第115條規(guī)定：“可能引起未來財(cái)政年度支出的貸款、擔(dān)保、一般保證和其他類型保證，需要聯(lián)邦法律作出已確定額度或可確定額度的授權(quán)。”得以被完整化，根據(jù)這條規(guī)則，信貸接受、保證金取得、擔(dān)?；蛘咂渌?cái)政上的保障，這些或者需要按照某個確定的數(shù)額，或者需要確定的聯(lián)邦法律授權(quán)后方能進(jìn)行?！盵注][德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第455頁?！堵?lián)邦德國基本法》還在第112、113條規(guī)定了議會對于預(yù)算權(quán)力的行使受到政府的制衡的內(nèi)容。《西班牙王國憲法》第七章是“經(jīng)濟(jì)與財(cái)政”，其中，第134條、135條、136條對預(yù)算、公債、審計(jì)等作了詳細(xì)規(guī)定。《大韓民國憲法》對預(yù)算的規(guī)定相對簡略，但仍然在第54條到第58條用5條的內(nèi)容規(guī)定了國會對預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)、政府預(yù)算案的提交時間、新會計(jì)年度開始前預(yù)算案尚未通過的處理、跨會計(jì)年度的預(yù)算支出、政府的預(yù)算變更和議會的預(yù)算變更權(quán)等內(nèi)容。

對于憲政后發(fā)國家來說，憲法對于預(yù)算制度作出盡量詳細(xì)的規(guī)定，優(yōu)勢明顯?？梢詫?shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力配置、預(yù)算審查和批準(zhǔn)程序、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督，甚至財(cái)政年度的計(jì)算等預(yù)算基本制度問題的憲法化，明確政府在財(cái)政收支方面的憲法責(zé)任，從而降低了憲法中的原則性條款在法律化過程中發(fā)生扭曲和變形的危險。

(三)我國簡約的憲法預(yù)算條款的制度邏輯

從我國目前憲法的預(yù)算條款看，預(yù)算在國家治理中的重要地位顯然受到了憲法不適當(dāng)?shù)暮鲆暋＞科湓?，除了現(xiàn)代財(cái)政制度長期不完善，預(yù)算制度一直在發(fā)展完善當(dāng)中之外[注]參見楊志勇：《我國預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡：1979—2014年》，載《改革》2014年第10期。，制憲者關(guān)于憲法的定位以及對于財(cái)政權(quán)力的定性，是導(dǎo)致憲法中的預(yù)算條款內(nèi)容簡約的制度邏輯。未來如要完善憲法中的預(yù)算條款，需要從改變規(guī)范背后的制度邏輯出發(fā)。

其一，憲法被定位為“國家的根本法”和“政治法”。將憲法定位為“國家的根本法”就刻意回避了對于“非”根本性制度問題的規(guī)定。將憲法定位為“政治法”就主要關(guān)注憲法關(guān)系的政治層面，而間接地排除了對憲法關(guān)系的其他層面的關(guān)注。反映到預(yù)算制度上，憲法主要關(guān)注預(yù)算權(quán)力在人民代表大會與政府間的分配，至于預(yù)算制度本身的原則和基本內(nèi)容，則劃入法律的調(diào)整范圍，導(dǎo)致目前缺乏憲法層面的對于預(yù)算發(fā)展的原則性指引。

其二，國家的財(cái)政活動主要被視作一種行政管理活動，與之相連，財(cái)政權(quán)的行政權(quán)面向受到重視，立法權(quán)面向則受到忽視。財(cái)政權(quán)是一種在中央與地方、立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間平衡配置的國家權(quán)力，因行使的機(jī)關(guān)不同，而具有立法權(quán)與行政權(quán)的不同面向，并不能籠統(tǒng)地稱為立法權(quán)或行政權(quán)。但是，在財(cái)政權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際中，哪種面向更受重視，則可以通過實(shí)證分析得出結(jié)論。根據(jù)我國的憲法文本，管理財(cái)政和經(jīng)濟(jì)是各級行政機(jī)關(guān)的主要職權(quán)[注]《憲法》明確將經(jīng)濟(jì)和財(cái)政視做行政工作，《憲法》第107條的規(guī)定明確反映了這一事實(shí)：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！保嗣翊泶髸t負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域的立法和有限的監(jiān)督。盡管憲法規(guī)定各級人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算以及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，新修正的《預(yù)算法》也明確規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！比嗣翊泶髸P(guān)于財(cái)政預(yù)決算的決定的法律性質(zhì)越來越突出。但是，從實(shí)踐中看，除預(yù)算立法外，哪些財(cái)政收入列入預(yù)算、如何分配以及如何編制預(yù)算，基本都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)。行政機(jī)關(guān)也缺少以人民代表大會為代表的外部壓力機(jī)制推動其加快預(yù)算制度的完善，由憲法明確預(yù)算制度的基本原則和主要內(nèi)容的社會需求嚴(yán)重降低。這與法治發(fā)達(dá)國家對于預(yù)算權(quán)的認(rèn)識有很大不同。眾所周知，現(xiàn)代預(yù)算制度最早形成于英國，而“英國預(yù)算制度的形成過程也是英國議會預(yù)算權(quán)的形成過程”[注]張獻(xiàn)勇：《預(yù)算權(quán)研究》，中國民主法制出版社2008年版，第41頁。。英國議會通過將征稅權(quán)從國王手中收回，以及控制國王的支出，逐漸掌握了財(cái)政權(quán)，并日益細(xì)化了政府就公共開支向議會負(fù)責(zé)(accountability),接受議會的審議和調(diào)查的制度。在美國，“1787年憲法將征稅權(quán)和根據(jù)撥款法案進(jìn)行開支的權(quán)力賦予了國會，而對總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)在財(cái)政上的角色卻只字不提”[注]同上書，第56頁。。美國的審計(jì)總署也設(shè)在議會，負(fù)責(zé)對各行政部門的賬務(wù)進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。美國國會在預(yù)算審查方面的技術(shù)力量也非常雄厚，“美國國會的預(yù)算辦公室有兩三百名工作人員，其預(yù)算分析人員在知識水平和技術(shù)能力方面，與所有其他政府部門相比，都是最強(qiáng)的”[注]張志超：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》，南開大學(xué)出版社2011年版，第62頁。，從而切實(shí)保障了國會預(yù)算審查作用的發(fā)揮?？梢?，英美等國是極其重視預(yù)算權(quán)的立法權(quán)面向的。

二、簡約的憲法預(yù)算條款的制度后果

過于簡單化的預(yù)算條款由于對預(yù)算實(shí)踐缺乏積極的規(guī)范性，從而導(dǎo)致了一些不利于現(xiàn)代預(yù)算制度建立和完善的實(shí)踐傾向。

(一)預(yù)算權(quán)力在整體權(quán)力配置中的重大意義被淡化

預(yù)算權(quán)力，顧名思義是指參與預(yù)算的編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、變更、監(jiān)督的國家權(quán)力。對預(yù)算權(quán)力進(jìn)行配置，是民主國家憲法的重要內(nèi)容。從各國憲法文本來看，許多國家的憲法是在對立法權(quán)力和行政權(quán)力或中央權(quán)力與地方權(quán)力的一般性配置中，把預(yù)算作為權(quán)力的一項(xiàng)內(nèi)容加以分別規(guī)定的，如意大利、日本、韓國等。也有國家在憲法中列出專章或?qū)９?jié)對預(yù)算權(quán)力的主體、內(nèi)容、程序等作出詳細(xì)規(guī)定，如德國、葡萄牙、西班牙等。憲法一方面將預(yù)算作為權(quán)力配置的重要內(nèi)容，另一方面，又通過預(yù)算權(quán)力的配置實(shí)現(xiàn)權(quán)力的平衡與控制的目的。行政機(jī)關(guān)編制和執(zhí)行預(yù)算，立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)和監(jiān)督預(yù)算，成為現(xiàn)代預(yù)算體系的核心制度形態(tài)。這一制度形態(tài)支撐了立法權(quán)與行政權(quán)之間符合各國需要的權(quán)力分配和制約的目標(biāo)。但具體到各國預(yù)算權(quán)力的實(shí)際配置，可謂千差萬別，各國預(yù)算權(quán)力配置的背后反映了差異性的政治和經(jīng)濟(jì)訴求，并由此確定了各國預(yù)算制度的發(fā)展方向。

“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的?！盵注][美]愛倫·魯賓：《公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，葉娟麗、馬駿等譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第1頁。這是公共預(yù)算政治學(xué)的核心觀點(diǎn)?！耙?yàn)楣差A(yù)算反映了政府做什么和不做什么的選擇，反映了不同的個人和組織影響預(yù)算結(jié)果的相對權(quán)力?！盵注]黃新華：《預(yù)算政治學(xué)研究進(jìn)展與前瞻》，載《學(xué)?！?014年第6期。我國現(xiàn)行憲法的文本僅用幾條零散的條文，在最簡單的意義上勾畫了預(yù)算權(quán)力的基本配置，明顯淡化了預(yù)算權(quán)力配置的憲政意義。

(二)預(yù)算權(quán)力向行政機(jī)關(guān)過度傾斜

人民代表大會的預(yù)算監(jiān)督能力問題長期被忽視，通過將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立于國務(wù)院，權(quán)力的天平進(jìn)一步向行政機(jī)關(guān)傾斜。憲法除了一般性規(guī)定人民代表大會審查和批準(zhǔn)預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行外，并沒有為這一權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供實(shí)質(zhì)性的制度內(nèi)容。相反，卻將審計(jì)這一專門性的財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)立于國務(wù)院[注]“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！薄皩徲?jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！?，從而注定使權(quán)力的天平向行政機(jī)關(guān)傾斜。審計(jì)機(jī)關(guān)因其財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的專門性、專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性，成為現(xiàn)代國家財(cái)政民主機(jī)制中不可替代的監(jiān)督主體。許多國家將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)為立法機(jī)關(guān)的組成部分，從而一方面加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，另一方面加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的專業(yè)性。我國目前采取的是行政型審計(jì)模式，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不是直接向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。各級人大雖然也設(shè)立了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會和預(yù)算工作委員會，主要對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃及計(jì)劃執(zhí)行情況、國家預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行審查，但與審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)性和機(jī)構(gòu)龐大性相比，處于明顯的弱勢。筆者曾經(jīng)撰文分析我國人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的成長[注]任喜榮：《預(yù)算監(jiān)督與財(cái)政民主：人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的成長》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期；《地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力成長的制度分析——中國憲政制度發(fā)展的一個實(shí)例》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年。，分析了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)重增加的事實(shí)。但與法治發(fā)達(dá)國家議會的預(yù)算權(quán)力相比，我國人大預(yù)算監(jiān)督能力還是明顯不足。

人民代表大會預(yù)算監(jiān)督能力的不足導(dǎo)致了一些明顯的預(yù)算制度缺陷長期存在。例如，預(yù)算的“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”問題?！额A(yù)算法》規(guī)定我國的預(yù)算年度從每年的1月1日起至12月31日止，而我國的各級人大，市級人大基本上在每年的12月底或1月初召開，省級人大基本上在1月底或2月初召開，而全國人大則固定在每年的3月初召開?？紤]到各級人大批準(zhǔn)預(yù)算后到預(yù)算的執(zhí)行還需要一段時間，可以說我國預(yù)算的整體情況是“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”。我國《預(yù)算法》第54條為此專門作出規(guī)定：預(yù)算年度開始后，各級預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，可以安排下列支出，包括：上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。新修訂的《預(yù)算法》也沒有改變預(yù)算年度的計(jì)算方法。如果說調(diào)整預(yù)算年度以適應(yīng)各級人大現(xiàn)行的會期制度不可避免會增加行政成本，那么保持二者的不變使“先執(zhí)行后批準(zhǔn)”成為常態(tài)，雖然可以節(jié)省行政成本，但無疑犧牲了財(cái)政民主的本意，耗費(fèi)了巨大的“民主成本”。我國預(yù)算制度發(fā)展中還存在預(yù)算外資金長期存在以及政府提交的預(yù)算案過于簡略的問題。

(三)在民主與效率的博弈中效率優(yōu)先成為常態(tài)

現(xiàn)代公共預(yù)算主要成型于19世紀(jì)的歐洲國家，是伴隨著代議民主制度的確立而確立的，具有天然的民主取向?！罢缲?cái)政史表明的，預(yù)算民主是任何現(xiàn)代稅收國家都繞不過去的一個坎。對于從自產(chǎn)國家轉(zhuǎn)向稅收國家的中國來說也是如此?！盵注]馬駿：《中國公共預(yù)算改革》，中央編譯出版社2005年版，第44頁。中國憲法依人民代表大會制度的框架配置預(yù)算權(quán)力，也具有明確的民主價值取向,尤其通過預(yù)算監(jiān)督體系的建設(shè)表現(xiàn)得最為明顯。從監(jiān)督體制的基本概況看，我國的公共預(yù)算基本上形成了適當(dāng)分權(quán)、環(huán)環(huán)相扣、內(nèi)外呼應(yīng)的監(jiān)督體制。但預(yù)算制度的民主價值目標(biāo)卻因人大預(yù)算監(jiān)督能力的不足而嚴(yán)重削弱?！艾F(xiàn)代公共預(yù)算有四個基本目標(biāo)：總額控制、配置效率、運(yùn)作效率和財(cái)政問責(zé)。其中，財(cái)政問責(zé)是最根本性的。這四大基本目標(biāo)也是衡量一個國家預(yù)算能力高低的關(guān)鍵性指標(biāo)?！盵注]中國發(fā)展研究基金會：《公共預(yù)算讀本》，中國發(fā)展出版社2008年版，第9頁。而我國預(yù)算中的主要問題恰恰是人大無法有效地監(jiān)督政府從而實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任的問題。這種現(xiàn)狀事實(shí)上是配置效率與運(yùn)作效率的考慮優(yōu)越于財(cái)政問責(zé)即財(cái)政民主的表現(xiàn)，即在制度的民主目標(biāo)之后隱含著更為現(xiàn)實(shí)、有效的效率目標(biāo)。有研究人員分析某省財(cái)政預(yù)算信息公開所存在的問題時指出，預(yù)算編制環(huán)節(jié)透明度不高、預(yù)算審批環(huán)節(jié)監(jiān)督弱化、預(yù)算審計(jì)結(jié)果公開性不強(qiáng)、民眾參與監(jiān)督意識薄弱、預(yù)算信息公開平臺過少是主要表現(xiàn)。[注]參見蔣玉瑤：《黑龍江省財(cái)政預(yù)算信息公開的問題及對策》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2014年第10期。我們可以從中看出追求效率的后果。我們可以通過對預(yù)算草案修正權(quán)的分析[注]參見魏陸：《人大預(yù)算修正權(quán)困境研究》，載《社會科學(xué)》2014年第12期。以及人大目前采用的綜括性的表決方式(即僅對預(yù)算草案進(jìn)行整體表決而不是分項(xiàng)表決)，更清楚地看到在民主與效率的價值博弈中，事實(shí)上是效率占優(yōu)的現(xiàn)實(shí)。建立民主與效率更穩(wěn)定、合理的平衡應(yīng)該是預(yù)算憲法學(xué)對于預(yù)算改革最重要的理論關(guān)照。

三、重新認(rèn)識預(yù)算法治發(fā)展的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

預(yù)算改革具有重要的憲政意義，因?yàn)閷κ杖肱c支出的控制最終會從財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域滲透到政治領(lǐng)域，從而影響現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)?！邦A(yù)算過程的改變可以增加亦可以減少公民參與的機(jī)會；可以強(qiáng)化亦可以弱化預(yù)算平衡或經(jīng)濟(jì)刺激；可以使政府更透明，亦可以使政府更加隱秘?！盵注][美]艾倫·魯賓：《預(yù)算中的政治》(第四版)，葉娟麗、馬駿等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，中文版序言。我國的預(yù)算改革正在進(jìn)行，但主要的理論探討集中在財(cái)政理論和財(cái)稅法理論領(lǐng)域，憲法的規(guī)范價值沒有得到應(yīng)有的重視。這與憲法本身的規(guī)范內(nèi)容過少有關(guān)，也與人們對于憲法規(guī)范效力的認(rèn)識不足有關(guān)。事實(shí)上，盡管我國憲法對于預(yù)算的規(guī)定過于簡略，但從憲法文本的整體看，憲法仍然可以在許多層面為預(yù)算改革提供根本法的規(guī)范依據(jù)，從而為預(yù)算改革設(shè)定憲法基調(diào)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化依法治國若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“依法治國首先要依憲治國，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政?！薄爸卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)”，有利于我們認(rèn)識憲法在預(yù)算改革中的基礎(chǔ)性作用。

(一)預(yù)算民主的憲法依據(jù)

中國憲法對于預(yù)算的規(guī)定分散在國家機(jī)構(gòu)權(quán)力配置的條款中，反映了憲法在預(yù)算權(quán)力配置上的關(guān)注，即通過民主權(quán)力機(jī)制的運(yùn)作將預(yù)算維持在可控的范圍內(nèi)。在預(yù)算權(quán)的配置上，憲法反映出了明顯的民主偏好?！额A(yù)算法》以及國務(wù)院有關(guān)的行政法規(guī)，國家的宏觀發(fā)展政策，都應(yīng)該肩負(fù)起將憲法中的民主原則具體落實(shí)的任務(wù)，并接受憲法的規(guī)范評價。

預(yù)算權(quán)力關(guān)系是現(xiàn)代民主制度框架下國家權(quán)力關(guān)系的一部分。預(yù)算權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)該符合民主權(quán)力架構(gòu)的普遍原則，而不應(yīng)獨(dú)辟蹊徑。國家財(cái)政收支龐雜繁復(fù)，利益博弈貫穿始終，實(shí)際發(fā)生的收支的績效評價，往往在事后才能完成。中央與地方、政府各部門、社會發(fā)展各領(lǐng)域，互相博弈，極易使國家和地方預(yù)算服務(wù)于地方、部門及短期利益，最終損害整體利益。

憲法不會調(diào)整預(yù)算制度的細(xì)節(jié)，但憲法對于民主制度的設(shè)計(jì)則為預(yù)算制度的發(fā)展確定了民主的基調(diào)，從而確保預(yù)算在總體方向上接受民主的約束，使得預(yù)算制度的變革能夠經(jīng)受住民主合理性的考驗(yàn)。

新修訂的《預(yù)算法》在第1條開宗明義確定了預(yù)算法治的發(fā)展目標(biāo)，即：“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“透明預(yù)算”是“民主預(yù)算”的結(jié)果，“民主”是“透明”的價值內(nèi)核。以民主為基調(diào)可以審查預(yù)算制度的具體設(shè)計(jì)是否始終遵循了民主的程序設(shè)計(jì)，是否在具體制度安排上弱化了民主的考量，等等。

(二)預(yù)算法治的憲法依據(jù)

《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《中華人民共和國審計(jì)法》以及其他一些行政法規(guī)和規(guī)章對預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整等作了實(shí)體和程序的規(guī)定。預(yù)算法治的規(guī)范框架基本完備，基本上實(shí)現(xiàn)了形式意義的預(yù)算法治，即：“一是預(yù)算的形成及運(yùn)作過程受到法律約束，即預(yù)算的要素法定、預(yù)算的程序法定、預(yù)算的責(zé)任法定；二是預(yù)算必須提交立法機(jī)關(guān)審議，一經(jīng)通過就具有法律效力，成為各級政府及其部門在財(cái)政年度內(nèi)安排各項(xiàng)支出的依據(jù)；三是對于已通過的政府預(yù)算，未經(jīng)法定程序，任何主體都無權(quán)擅自改變；四是在特殊情況下，需要增加支出或變更既定支出的用途，必須得到立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)?！盵注]陳治：《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期。但預(yù)算法治在中國還有很長的路要走，預(yù)算約束力不夠和預(yù)算透明度不夠，財(cái)經(jīng)紀(jì)律有待加強(qiáng)的問題還很突出。

《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出了“遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善管理制度，創(chuàng)新管理方式，提高管理績效，用好增量資金，構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，進(jìn)一步規(guī)范政府行為，防范財(cái)政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，提高資金效益，逐步建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度”的預(yù)算管理制度改革的指導(dǎo)思想，其中明顯強(qiáng)調(diào)了法治的重要性，是巨大的進(jìn)步。但預(yù)算法治的發(fā)展方向和基調(diào)是由憲法設(shè)定的?！爸腥A人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”1999年被寫入憲法，只有將憲法中的法治精神和原則深入貫徹到預(yù)算制度中，才能夠真正建立起現(xiàn)代財(cái)政制度。

政府預(yù)算是具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃。經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力。對此，實(shí)踐中長期有不同認(rèn)識，實(shí)踐中調(diào)整預(yù)算而不根據(jù)法律規(guī)定報(bào)人大常委會審查批準(zhǔn)的經(jīng)常存在。更重要的是，由于報(bào)人大審批的預(yù)算過于簡略，因此，實(shí)際上的預(yù)算調(diào)整往往可以繞過人大而由政府自由決定，降低了預(yù)算的嚴(yán)肅性。新修訂的《預(yù)算法》明確了預(yù)算調(diào)整的條件，并規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。”對于不同預(yù)算科目間的資金調(diào)劑，新《預(yù)算法》規(guī)定：“各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑，確需調(diào)劑使用的，按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定辦理?！北M管與舊法相比增加了“嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑”的規(guī)定，但并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。

(三)預(yù)算監(jiān)督的憲法依據(jù)

預(yù)算權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督，是現(xiàn)代公共預(yù)算制度的主要關(guān)切?！肮差A(yù)算的靈魂在于依法監(jiān)督與控制行政權(quán)，立法機(jī)構(gòu)通過民主方式將社會成員對公共財(cái)政活動的集體意愿上升為法律，使社會成員的意志得以約束、規(guī)范、監(jiān)督政府公共財(cái)政活動，確保政府公共財(cái)政活動符合社會成員的根本利益?！盵注]馬駿等編：《呼吁公共預(yù)算》，中央編譯出版社2008年版，第13頁。一般來看，預(yù)算監(jiān)督主要是對預(yù)算的編制、執(zhí)行，以及決算等活動的真實(shí)性、合法性、有效性實(shí)施的監(jiān)察和督促。除了財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制外，還有隸屬于行政機(jī)關(guān)但具有相當(dāng)獨(dú)立性的審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督和各級人民代表大會的立法監(jiān)督，從而形成了復(fù)雜的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。我國目前已形成的預(yù)算監(jiān)督體系主要由人民代表大會監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督構(gòu)成。人民代表大會的監(jiān)督側(cè)重預(yù)算的法制性與規(guī)范性；財(cái)政監(jiān)督的是預(yù)算的編制是否具有實(shí)用性和效益性；審計(jì)部門的監(jiān)督主要側(cè)重于預(yù)算的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。[注]參見任喜榮：《地方人大監(jiān)督權(quán)論》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第230頁。

預(yù)算監(jiān)督的基調(diào)是由憲法確定的。憲法明確規(guī)定了人民代表大會的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)上下層級對于財(cái)政的縱向監(jiān)督權(quán)。預(yù)算改革應(yīng)將監(jiān)督的制度機(jī)制進(jìn)一步完善，從而符合憲法的基本理念。要完善全口徑預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的完整性，并推進(jìn)一般公共財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間的統(tǒng)籌；進(jìn)一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍和內(nèi)容，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。

(四)財(cái)政資源配置的憲法責(zé)任依據(jù)

預(yù)算歸根結(jié)底是財(cái)政資金如何分配的問題。“政府制定財(cái)政預(yù)算的主要目的，在于為完成政府財(cái)政政策目標(biāo)而確定財(cái)政活動重點(diǎn)及其優(yōu)先順序，并且據(jù)此監(jiān)控財(cái)政活動進(jìn)程。”[注]張志超編著：《現(xiàn)代財(cái)政學(xué)原理》(第四版)，南開大學(xué)出版社2011年版，第43頁。在預(yù)算改革中以及具體制定預(yù)算時，盡管指導(dǎo)性原則及其具體法律規(guī)范依據(jù)，可能來自黨的決定、人大的立法、政府的法規(guī)和規(guī)范性文件，但其中都應(yīng)該反映憲法在財(cái)政資源配置上的原則性規(guī)定。憲法中的一些條款看起來與預(yù)算無關(guān)，但事實(shí)上對國家的財(cái)政資源配置具有憲法規(guī)范效力。例如對少數(shù)民族公民和少數(shù)民族地區(qū)特殊的財(cái)政傾斜政策，“國家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)”；憲法在原則上提出了財(cái)政支出的一般原則，以及財(cái)政資金的分配原則，“國家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。”發(fā)展民生需要國家積極的財(cái)政投入，憲法中對此有明確的規(guī)定，涉及教育、醫(yī)療、體育、文化事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等；經(jīng)濟(jì)社會權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要國家的財(cái)政支持，對社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的國家責(zé)任，憲法中也有明確表述。例如：對于勞動權(quán)，憲法規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動保護(hù)，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報(bào)酬和福利待遇?！薄皣覍蜆I(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動就業(yè)訓(xùn)練。”對于休息權(quán)，憲法規(guī)定：“國家發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設(shè)施”。對于社會救助權(quán)，或社會保障權(quán)，憲法規(guī)定：“退休人員的生活受到國家和社會的保障?！薄皣液蜕鐣Ｕ蠚垙U軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬?！薄皣液蜕鐣椭才琶?、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”

我國憲法不具有司法適用性，憲法中的上述原則性和政策條款目前主要通過發(fā)揮對國家政策的指導(dǎo)原則功能、資源配置功能、立法審查功能以及責(zé)任主體的界定功能，發(fā)揮規(guī)范效力。國家和地方的預(yù)算在上述方面沒有合理的安排，就應(yīng)該接受憲法的審查。