徐瀟瀟

（華中師范大學 審計處，武漢　430079）

治理視角下村級財務管理的考量與創(chuàng)新

徐瀟瀟

（華中師范大學 審計處，武漢430079）

當下農村正處于改革期和轉型期，村級財務管理顯得尤為重要。它更加強調核算與審計的民主參與、程序規(guī)范、責任與監(jiān)督、透明合法等價值理念。這些理念與“治理”所倡導的內涵相契合。用“治理”去考量當下村級財務管理，對于各地結合自身實際，探索和創(chuàng)新財務管理體制具有重要的啟示意義。

治理；村級財務；創(chuàng)新

1987年頒布的《村民委員會組織法》標志著中國農村村民自治進入制度化運作時期，村民委員會是農村群眾性自治組織，是村民自治的組織基礎，也是村級財務的一級核算單位。村級集體財產是全體村民所有，村民委員會代表全體村民對集體資產、集體財務進行管理。村級財務管理是關系到基層農村群眾根本利益的最直接體現［1］，也是關系到農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要方面。在當下我國農村社會進入全面改革期，進一步加強村級財務管理體制的完善與創(chuàng)新顯得尤為突出和重要。

一、治理視角下村級財務管理的考量

從概念上看，“農村財務管理”是一種活動，它是指對直接歸農民集體占有、管理的各種資產所發(fā)生的一切收入的使用、分配等財務活動的核算、計劃、監(jiān)督與控制［2］。它主要有三個特點：一是集體性與個體性。村級財務管理的是集體財產，但它也涉及全體農民的根本利益。二是主導性與參與性。村級財務的管理者是村民委員會，由其主導對村級財務進行審計、核算，但農民享有監(jiān)督權與參與權。三是過程性與結果性。集體財務管理既涉及對集體資產或資金的使用及使用過程進行的表決和控制，也涉及對集體財務活動結果的監(jiān)督和評估?？梢哉f，集體財務管理關乎村莊經濟發(fā)展的物質基礎，關乎村民們的根本利益。

村級財務管理涉及農村經濟發(fā)展和民主政治進程的重要方面，涉及廣大農民切身利益，一直受到國家高層的高度關注和重視?！洞迕裎瘑T會組織法》第八條規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產”；2004年，農業(yè)部在《關于進一步加強農村集體經濟組織財務公開和財務管理工作的通知》中，提出“必須實行財務公開制度，要做到經?；?、制度化、規(guī)范化”；2006年農業(yè)部在《農村集體財務管理規(guī)范化管理辦法》中提出“村級財務管理制度化、規(guī)范化”的具體要求；2013年中央一號文件提出“加強農村集體‘三資’（資金、資產、資源）管理，同時根據農村不同地區(qū)經濟、社會情況探索適合本地區(qū)的財務制度”；2015年中央一號文件提出“健全農村集體‘三資’管理監(jiān)督和收益分配制度”。這些政策文件既為村級財務管理提供了合法性基礎，也為完善村級財務管理體制提供了制度性保障。

無論是在概念上還是在政策上，“村級財務管理”的內涵與“治理”所倡導的主題是相契合、相一致的。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。［3］“治理”強調六個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。［4］由于村級財務管理涉及村莊整體利益與全體村民的利益，因此它的核算、審計和管理就是一種村莊公共性的活動。它本身就涵蓋了民主參與、制度規(guī)范、程序合法、使用科學、責任監(jiān)督、公開透明、管理有效和接受質詢等治理要素。

綜上所述，以“治理”視角對村級財務管理進行考量合乎理論規(guī)范、合乎實踐要求。在農村社會的轉型期，進一步完善和創(chuàng)新村級財務管理對農村經濟發(fā)展及自治開展大有裨益。在實踐上，它的關鍵點在于完善村級財務治理體制，它的重點在于創(chuàng)新村級財務治理機制。在邏輯思維上，“治理”與“創(chuàng)新”是村級財務管理的趨向，“更多地治理，更多地創(chuàng)新，而不是管理”，是改革時期農村村級財務管理活動的主題。

二、村級財務管理存在的治理困境及原因

近些年來，隨著新農村建設的發(fā)展以及農村社會綜合改革的推進，農村社會呈現出多元化的社會現象及問題（如空心村、社區(qū)化等）。以往傳統式的村級財務管理模式已經不能適應農村經濟的發(fā)展，并且暴露出眾多弊端。如村級會計賬簿信息不真實、村集體財產莫名流失、村級財務不公開、村集體“三資”私人化等現象，在全國各地層出不窮，不但阻礙了新農村的經濟與政治建設的發(fā)展，而且在一定程度上影響了基層黨群、干群關系，進而破壞農村經濟社會的和諧與穩(wěn)定。［5］

1.現有財務模式的主導性、干預性過強。

整體上看，農村村級財務管理模式主要有四種模式：村賬村管、村級會計委派、村賬鄉(xiāng)管、村級會計委托代理。［6］四種模式雖然管理成本、機制上各有利弊，但都有一個共同特征：均有一種向上的傾向性，是一種集體主導式財務模式。這種模式忽略了村級財務的基本屬性——集體屬性，導致村級財務在計劃、核算和審計中，未能充分采納村民意見，并與村民協商與互動，使村民對村級財務產生一種模糊的印象。村級財務的集體屬性決定了它的每一個環(huán)節(jié)都要有村民的參與、協商與互動，“村民知曉且參與村級財務”是培育互動式財務模式的核心。從“治理”視角看，這方面的問題主要是治理主體的單一性，集體主導下的村級財務模式不利于財務的公開、透明以及權責對稱，導致村干部和村民的“三資”觀念不強。

2.村民主體性缺失，財務審計的參與率較低。

徐勇教授認為，“作為經濟主體的農民，應該更加關注切身利益，關注村務管理，關注基層干部的行為方式，即要求更多的政治參與”。［7］村級財務關系到村莊的發(fā)展，關系到每一個村民的切身利益。理論上說，村民應該積極參與村級財務的核算與審計；但在實際上，村民的參與率處于較低的水平。在村級財務的管理中，村民的主體性地位缺失導致了較低的參與率。

3.管理機制不健全，導致村級財務管理混亂。

2013年中央一號文件強調建立健全“農村集體財務預決算制度，加強收入管理、開支審批、資源登記等工作”。雖然各村根據自身實際進行了有益的探索，但還是由于各種因素的影響，使村級財務管理機制屢屢出現銜接不夠、落實不到位、脫離實際等問題，最終導致村級財務管理出現各種混亂現象。根據調研經歷，農村村級財務混亂主要體現有集體資產進出登記信息不全、主管村干部隨意報賬、會計記賬不嚴格、大筆資金不入賬等。村級財務治理結構不合理，造成了財務活動的失序狀態(tài)，主要有三方面原因：一是政經合一，難以建立完善的財務審計制度。一般來說，村委會配備專門的會計人員，但由于農村人才資源的缺乏，常常由村干部兼任，這就導致了農村政治、經濟的二合一體制，在根源上就難以建立完備的財務審計制度。二是村級財務公開制度、監(jiān)督制度的缺失。在很多農村，村級財務公開制度、監(jiān)督制度流于形式，難以常態(tài)化。由于會計基礎和素養(yǎng)不高，在村民大會上提交的審計賬簿質量不高，很多村民看不懂，模糊審計現象嚴重。三是“村民監(jiān)督委員會”等組織尚未建立。在很多農村的財務管理工作中，并未形成相對完善的監(jiān)督機構，對村級財務狀況缺乏常態(tài)化的審計監(jiān)督，“內部人監(jiān)督財務”的狀況比較普遍，無法發(fā)揮審計監(jiān)督和民主監(jiān)督的作用，村級財務賬目的透明度低。［8］

4.缺乏有效的監(jiān)管，村級財務透明性較低。

各種政策、文件、法律等為村級財務管理提供了合法性基礎，如何保證村級財務管理的有效性是當前村級財務管理的重點。在很多農村，村級財務缺乏有效的監(jiān)管，常常導致村集體資產的無形流失、村級財務使用的隨意性較大、村級財務并未發(fā)揮應有的作用。監(jiān)管的缺失直接導致村級財務管理秩序的混亂，進一步增加了村級財務公開和透明的難度。在調研中發(fā)現，很多村干部根本無法說出村級財務的收支情況。村級財務治理的民主參與率低、程序不規(guī)范等造成財務難以透明化和公開化，更無法對村級財務的使用結果進行有效的監(jiān)管和評估。

三、創(chuàng)新村級財務治理機制的建議

村級財務管理目標是建立一種責權利明晰、民主科學、規(guī)則完備、運作高效的村級財務管理運作機制。因此，村級財務首先是治理，而不是管理。創(chuàng)新村級財務管理機制要結合農村實際情況，完善和創(chuàng)新村級財務管理機制，建立適合不同發(fā)展水平的多樣化的村級財務管理模式。

1.轉變觀念，創(chuàng)新村級財務管理方式。

思想觀念決定行為模式。村級財務管理是村民自治的重要內容，其管理方式與農村治理方式有著內在的關聯性。創(chuàng)新村級財務管理方式首先要轉變觀念。對于處于改革期和轉型期的農村社會來說，以往傳統的財務管理方式已經不能適應新時期的要求。首先，引入治理的理念，在村級財務管理中樹立“參與、責任、透明、合法”等觀念。村級財務管理是一項公共性活動，涉及村集體及全體村民的切身利益。新時期村級財務管理將更加復雜和系統，更需要多元化的治理，而不是傳統的簡單的管理。治理視野下的村級財務管理更加強調村民的參與、財務管理的規(guī)范性與合法性、財務賬簿的公開與透明、村級財務的責任制。其次，在轉變觀念的基礎上，結合實際情況，探索具有自身特色的有效村級財務管理方式。在有些較大的行政村，可以嘗試將村級財務管理權下放至村民小組，實行“村小組”一級的財務管理?？梢栽谟袟l件的行政村嘗試建立村民財務委員會，與村委會、村黨支部并立，實行“黨務—行政—財務”分開治理，提高效率和公開性。

2.建立民主導向的村級財務管理體制。

村級財務管理問題是農村基層民主中的重要一環(huán)，是廣大農民最關心的問題，它影響著農村基層民主的發(fā)展，關系著廣大人民群眾的切身利益。［9］因此，建立民主導向的村級財務管理體制可以促進和提升財務管理的透明性和公開性。所謂民主導向就是指村級財務管理不僅要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級政府部門負責，更重要的是要對全體村民負責，因為村級財務不僅是村集體的財產，也是全體村民共同擁有、享有的財產。在財務計算、核算、審計和評估中，要吸納村民代表參與，廣泛征求村民們的同意，與全體村民協商，以互動的方式推進村級財務的科學化管理。一是可以加強村民代表大會、村委會等組織形式對村級財務的審計功能，將村級財務報表審計列為村民代表大會和年終總結大會的重要議程，增強村民們的財務審計能力。二是在行政村或村民小組一級建立財務監(jiān)督委員會、財務監(jiān)督小組或財務監(jiān)督代表等機制，拓寬民眾參與村級財務審計與核算。三是定期將村級財務予以公開，在村委會、村中顯要位置予以張榜公布，接受全體村民的監(jiān)督和評估，并建立日?；拇寮壺攧招旁L制度，接受全體村民的質詢以及詢問。四是加強村黨支部對村級財務的監(jiān)督功能。建立“村民、村黨支部、財務監(jiān)督委員會”等多元主體的監(jiān)督體系，在參與核算和審計中強化村級財務管理的民主導向，促進其民主化、管理制度化。

3.健全機制，強化村級財務管理新常態(tài)。

村級財務如果管理得當、運用科學，不僅可以提升村集體經濟發(fā)展與村莊公共事業(yè)建設，而且會提高全體村民的經濟收入及公共利益。這均取決于村級財務管理的制度化與規(guī)范化，它是新時期農村村級財務管理的新趨勢和新常態(tài)。一是建立健全規(guī)范的賬簿制度。嚴格按照《會計法》，科學設立總賬目和明細賬目，細化資金流，對每一筆賬都要詳細做好賬目，保證賬簿的清晰、仔細和規(guī)范，同時要實行嚴格的發(fā)票報賬沖賬制度，杜絕村級財務的私人化、集團化。二是建立健全財務核算和審計制度。依托村兩委，建立專門的村級財務核算和審計組織，定期對村級財務進行審計和檢查，以便及時發(fā)現問題。以客觀、公正地評估村級財務管理能力，提升村級財務評估的科學水平。

4.依托村民自治，拓展財務管理模式。

我國農村實行村民自治制度，村民委員會是實行自治的組織形式。近些年來，廣東清遠、東莞、佛岡等地積極探索村民自治的有效實現形式，將村民自治重心下移，開展村民小組自治，并在村民小組一級設立村民理事會、村民議事會以及財務監(jiān)督委員會，刺激了村民開展自治的積極性和主動性，提升了村民自治的效率。這些有益的嘗試與探索不僅將村民自治推向前進，而且推動了農村民主政治發(fā)展的新高潮，更重要的是將村民自治、村級財務管理、村莊經濟建設、村莊社會及生態(tài)治理有機地連接起來，實現了聯動效應?？梢哉f，這些地方的有益探索對于其他地區(qū)的農村村級財務管理提供了一種新的模式，即依托于村民自治的探索，拓展財務管理的新模式。

［1］張海燕，沈翠蘭.村級財務管理中的問題及對策［J］.北京農業(yè)，2015，（3）.

［2］潘自強.村級財務管理的主要模式及其評價［J］.農村經濟，2009，（2）.

［3］全球治理委員會.我們的全球伙伴關系［M］.倫敦：牛津大學出版社，1995：23.

［4］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：9-11.

［5］常樹春，陳順達.新形勢下村級財務管理問題探析［J］.綠色財會，2011，（9）.

［6］李玉琴，胥朝陽，鄒迪，吳文倩，白明亮，丁文麗，李佳麗，山凌.村級財務管理模式探索——基于湖北省大悟等地的調研分析［J］.財政監(jiān)督，2014，（11）.

［7］徐勇.中國農村村民自治［M］.武漢：華中師范大學出版社，1997：150

［8］黃慕慧.新農村建設中村級財務管理現狀及問題［J］.南方農業(yè)，2015，（3）.

［9］姚念鵬.基層民主視野下的村級財務管理［J］.會計審計，2014，（30）.

F302.6

A

1671-2862（2015）02-0031-03

2015-01-11

徐瀟瀟，女，湖北宜昌人，碩士研究生，華中師范大學審計處職員，研究方向：審計治理。