朱 磊

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欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路探析

朱 磊

（中共亳州市委黨校馬克思主義基本理論教研室，安徽亳州 236800）

推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，有利于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴大內(nèi)需和推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。欠發(fā)達地區(qū)推進小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著資金缺乏、規(guī)劃不科學(xué)、產(chǎn)業(yè)支撐不夠、思想觀念落后、體制改革滯后等制約因素。推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，要遵循實事求是的原則，貫徹以人為本、生態(tài)文明、不斷創(chuàng)新的理念，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，進行科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，推進社會保障制度改革，走衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展道路。

欠發(fā)達地區(qū)；小城鎮(zhèn)建設(shè)；思路探析

推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)，是欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“引擎”，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的根本舉措，是全面建成小康社會的重要途徑。欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)肩負著重要使命。然而，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、體制機制的問題，制約了小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，影響了當?shù)亟?jīng)濟社會的良性發(fā)展和人民群眾生活水平的提高。本文通過對欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素的分析，提出加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路與對策，以促進小城鎮(zhèn)的健康有序發(fā)展。

小城鎮(zhèn)有狹義和廣義之分，狹義的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)?！洞迩f和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》對集鎮(zhèn)的概念作了明確概括，集鎮(zhèn)是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府所在地和經(jīng)縣級人民政府確認由集市發(fā)展而成的作為農(nóng)村一定區(qū)域經(jīng)濟、文化和生活服務(wù)中心的非建制鎮(zhèn)。這一概念強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，本文采用廣義上的小城鎮(zhèn)概念。

一、欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實意義

（一）提高我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的現(xiàn)實需要

城市的本質(zhì)內(nèi)涵是使人們的生活更加美好，因此，城鎮(zhèn)化不是目的，只是讓人們生活更加美好的手段。然而，由于一些地方政府對城鎮(zhèn)化的認識存在誤區(qū)，認為城鎮(zhèn)化就是“拉開城市框架、擴大城市人口規(guī)模”。地方政府普遍存在著重視大中城市建設(shè)，輕視小城鎮(zhèn)建設(shè)的傾向，使得我國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些問題。一是城市空間擴展與人的城鎮(zhèn)化的矛盾。在重視城市空間擴展的同時，忽視人口城鎮(zhèn)化水平的提高。部分城鎮(zhèn)人口僅僅實現(xiàn)了空間集聚和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，生活方式并沒有轉(zhuǎn)變。由于社會保障制度的不完善，城市中的很多低收入群體沒有享受到應(yīng)有的社會保障，沒有成為真正的城市人，新的城鄉(xiāng)二元矛盾在城鎮(zhèn)內(nèi)出現(xiàn)。二是“城市病”問題突出?！俺鞘胁　笔浅擎?zhèn)化的負效應(yīng)，主要表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵、房價不斷飆升、公共服務(wù)能力不足、生態(tài)惡化和環(huán)境污染加劇等問題。這是由于片面強調(diào)發(fā)展大城市造成的，大城市越發(fā)展，人口的過度膨脹導(dǎo)致公共資源匱乏，進而引發(fā)了一系列社會問題。三是城市的發(fā)展定位不準確。各地在城鎮(zhèn)化過程中普遍出現(xiàn)了貪大、求洋、迷失自我的現(xiàn)象。很多城市放棄了自己的特色歷史文化，盲目照搬西方城市建筑規(guī)劃，盲目追隨西方大城市發(fā)展模式，這種物質(zhì)層面的膚淺的現(xiàn)代化，導(dǎo)致我國城市“千城一面”，城市已經(jīng)完全迷失自我。很顯然，這樣的城鎮(zhèn)化并不能提高人民群眾的幸福指數(shù)。因此，要提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和內(nèi)涵，當前就要消除以發(fā)展大城市為城鎮(zhèn)化重點的傾向，將城鎮(zhèn)化的重點轉(zhuǎn)向中小城市，尤其是注重發(fā)展小城鎮(zhèn)，將發(fā)展小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，盡快打開新型城鎮(zhèn)化的困局。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑

城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距不斷擴大，城市的發(fā)展像“攤大餅”一樣不斷擴張，沒有考慮長遠的服務(wù)業(yè)、工業(yè)、居住區(qū)的合理布局，更沒有考慮周邊集鎮(zhèn)的發(fā)展概況，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展的長遠戰(zhàn)略，造成城區(qū)與集鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)。由于城鄉(xiāng)二元體制沒有破除，特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度，使得農(nóng)村的生產(chǎn)要素、資源要素不斷流向城市，造成城市與鄉(xiāng)村的差距逐漸擴大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重失衡。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，尊重城市與鄉(xiāng)村各自的發(fā)展規(guī)律，不按照城市的標準改造農(nóng)村，保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生態(tài)特色，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。小城鎮(zhèn)作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶，其經(jīng)濟實力的提升，能夠有效帶動周邊農(nóng)村發(fā)展，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的差異化發(fā)展，加速農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。一些欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)通過利用當?shù)厣鷳B(tài)優(yōu)勢、資源稟賦，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”的格局，增強了城鎮(zhèn)經(jīng)濟的活力，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）擴大內(nèi)需的最大潛力

隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，創(chuàng)新宏觀調(diào)控的思路和方式，培育經(jīng)濟增長的持久動力成為必然選擇，經(jīng)濟增長的持久動力在于推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的供應(yīng)基地和服務(wù)載體。[1]加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，增加對小城鎮(zhèn)社會事業(yè)、公共服務(wù)等的投資力度，建立城鄉(xiāng)一體的社會保障、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等管理體制和運行機制，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供根本保障。不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，增強小城鎮(zhèn)承載功能，加大對小城鎮(zhèn)的投資力度可以直接拉動內(nèi)需。同時，小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展又能為農(nóng)村富余勞動力提供大量的就業(yè)機會，為農(nóng)村人口提供更完善的公共服務(wù)，穩(wěn)定農(nóng)民的收入預(yù)期，增加他們的消費欲望，又可進一步拉動內(nèi)需，最終形成一個小城鎮(zhèn)健康發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴大的良性循環(huán)。

（四）推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有力保障

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代管理方法管理農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)文化知識提高農(nóng)民的素質(zhì)，小城鎮(zhèn)建設(shè)恰恰能為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)指導(dǎo)和金融保險服務(wù)。經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律表明，內(nèi)生發(fā)展雖然帶有基礎(chǔ)性和根本性，但外向帶動是農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的重要途徑，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展需要與農(nóng)村緊密相連的小城鎮(zhèn)的帶動和支撐，才能發(fā)展得好，發(fā)展得快。在欠發(fā)達地區(qū)，這種需要顯得更為迫切。欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，城鎮(zhèn)化水平不高，農(nóng)村經(jīng)濟缺少城市經(jīng)濟的拉動，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。大力推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，能將各種生產(chǎn)要素集聚起來，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于節(jié)約集約利用土地，使農(nóng)民人均資源占有量增加，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和機械化提供條件。小城鎮(zhèn)是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，有很強的市場拓展能力，能帶動一大批農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和專業(yè)化農(nóng)副產(chǎn)品市場的發(fā)展壯大，加快傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式向集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)化，加快我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化步伐。

李克強在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城'，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！盵2]新型城鎮(zhèn)化要求大中城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同促進，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約集約、生態(tài)宜居為基本特征，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)建設(shè)在提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、擴大內(nèi)需、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方面的積極作用。

二、欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的制約因素

由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著很多不利因素，制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

一是建設(shè)資金缺乏。建設(shè)資金缺乏是小城鎮(zhèn)建設(shè)的一個難題。由于欠發(fā)達地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展緩慢，大多數(shù)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主體，鎮(zhèn)級政府的財政狀況緊張，基本上為“吃飯財政”，無法為小城鎮(zhèn)建設(shè)拿出更多的資金。另外，財政支出的項目較多，財政支出用在小城鎮(zhèn)建設(shè)的比例也不高。當前，全國范圍內(nèi)僅有浙江、福建、河北部分省份對小城鎮(zhèn)建設(shè)有金融支持，其他省份缺乏對小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融支持。銀行信貸款項額度較低，國家轉(zhuǎn)移支付很少能爭取到較大項目，還出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)專項資金被任意挪用的現(xiàn)象。

二是小城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學(xué)，缺乏執(zhí)行力。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不準，規(guī)劃不細。特別是一些集鎮(zhèn)建設(shè)，根本就沒有規(guī)劃。有的小城鎮(zhèn)雖然能夠做到先規(guī)劃，后建設(shè)，但是規(guī)劃設(shè)計單位沒有深入實際調(diào)研，沒有考慮到小城鎮(zhèn)的資源稟賦、人文歷史、發(fā)展概況等詳細情況，造成規(guī)劃千篇一律。城鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏執(zhí)行力，盡管我國已經(jīng)制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但是在一些欠發(fā)達地區(qū)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性大，執(zhí)行力弱，使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于形式，對當?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意義不大。

三是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。只有特色產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，才能吸引農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和生活，從而集聚人口，帶動小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展。欠發(fā)達地區(qū)的多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏支柱產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，工業(yè)發(fā)展緩慢，二三產(chǎn)業(yè)比例低，農(nóng)民就業(yè)難，缺乏強有力的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展后勁和動力不足，影響了城鎮(zhèn)化動力機制的完善。

四是思想觀念落后。在欠發(fā)達地區(qū)，不僅經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，人們的思想觀念也相對保守，普遍存在著認識不足、觀念不新、重視不夠的問題，缺乏經(jīng)營小城鎮(zhèn)的理念認識、創(chuàng)新認識和工作主動性，存在著等、靠、要的思想，過度依賴于上級政府的政策和資金支持，極大地制約了小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展。

五是體制改革滯后。戶籍管理制度限制了農(nóng)村人口的合理流動，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度不利于耕地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的保護，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中人多地少的矛盾無法得到解決，社會保障制度的不完善導(dǎo)致進城農(nóng)民仍然難以割舍對土地的依賴，這些都嚴重影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

三、推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策

（一）把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則和理念

一是遵循實事求是的原則。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，要從實際出發(fā)，遵循經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，不能不顧實際亂鋪攤子，大拆大建，盲目攀比。小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要和當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，不能拔苗助長，要堅持循序漸進。一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)脫離了經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，經(jīng)濟發(fā)展條件不成熟，建設(shè)陷入盲目性，結(jié)果出現(xiàn)了新房漂漂亮亮，街道干干凈凈，人員冷冷清清的尷尬局面，一些新建的街道還出現(xiàn)了“空殼”。因此小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，循序漸進，逐步完善。

二是樹立以人為本的理念。發(fā)展小城鎮(zhèn)就是要實現(xiàn)人的現(xiàn)代化，要讓人民群眾生活得更美好。小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個促進經(jīng)濟社會更加協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，需要對城鄉(xiāng)各方的利益關(guān)系進行調(diào)整，扭轉(zhuǎn)財富分配不公的局面。因此，在推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，無論是城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是社會事業(yè)建設(shè)，都應(yīng)體現(xiàn)以人為本。要以提高人民的生活水平為基本宗旨，以群眾利益最大化、政府利益最小化、資本利益合理化為追求目標，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展、共同發(fā)展。

三是貫徹生態(tài)文明的理念。黨的十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。必須樹立尊重自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，貫徹于小城鎮(zhèn)建設(shè)的全過程。為廣泛吸引投資，一些小城鎮(zhèn)只顧眼前利益，引進一些高能耗的企業(yè)，造成資源浪費。更有甚者，一些地方政府忽視環(huán)境保護，引進一些污染企業(yè)，給當?shù)厝嗣駧黼y以彌補的危害。因此要用生態(tài)文明的理念建設(shè)和發(fā)展小城鎮(zhèn)，以緊湊、多樣和低碳為基本的追求目標，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損壞，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。[3]

四是貫徹不斷創(chuàng)新的理念。在國際競爭日趨激烈和我國發(fā)展動力轉(zhuǎn)換的形勢下，必須把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，形成促進創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型發(fā)展。[4]資金、技術(shù)、人才是區(qū)域經(jīng)濟不斷發(fā)展的三要素。欠發(fā)達地區(qū)要想實現(xiàn)趕超式發(fā)展，必須鼓勵支持創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，以創(chuàng)新作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的根本動力。在產(chǎn)權(quán)制度、投融資體制、分配制度、人才培養(yǎng)引進使用機制等方面進行創(chuàng)新。

（二）推進欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)的路徑

小城鎮(zhèn)建設(shè)可以有效拉動內(nèi)需，為經(jīng)濟發(fā)展提供持續(xù)動力。推進欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，要依據(jù)欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，整合各種資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，共同推進。

一是進行科學(xué)合理的規(guī)劃。小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，首先應(yīng)從規(guī)劃入手，規(guī)劃在發(fā)展中居于龍頭地位，小城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開規(guī)劃水平的提高。1945年梁思成在重慶《大公報》“市鎮(zhèn)的體系秩序”一文中說：“在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷前所未有的突然發(fā)育，這種發(fā)育，若能預(yù)先計劃，善于輔導(dǎo)，使市鎮(zhèn)發(fā)展為有秩序的組織體，則市鎮(zhèn)健全，居民安樂，否則一旦錯誤，百年難改，居民將受其害無窮”。[5]科學(xué)合理的城市規(guī)劃能指導(dǎo)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展，讓城市居民安居樂業(yè)。由于小城鎮(zhèn)的發(fā)展具有模糊性、開放性和非理性化，小城鎮(zhèn)規(guī)劃時，要注意其動態(tài)性。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的動態(tài)性主要體現(xiàn)為，在規(guī)劃實施中，在小城鎮(zhèn)各組成要素的協(xié)調(diào)作用下，它能適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的不斷變化著的要求，并在不定性產(chǎn)生的情況下仍能使規(guī)劃的目標得以實現(xiàn)。[6]

欠發(fā)達地區(qū)的小城鎮(zhèn)普遍存在著環(huán)境差、建筑亂、公共設(shè)施滯后、產(chǎn)業(yè)布局混亂等現(xiàn)象，究其原因是沒有進行科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃。首先要根據(jù)對小城鎮(zhèn)的定位來保證規(guī)劃的科學(xué)性。小城鎮(zhèn)是連接農(nóng)村和城市的橋梁和紐帶，小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)著力于服務(wù)“三農(nóng)”問題。鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)先安排供水、排水、供電、供氣、道路、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、衛(wèi)生院、文化站、幼兒園、福利院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，為周邊農(nóng)村提供服務(wù)。[7]所以要按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標，在規(guī)劃上確定小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)格局、發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模等。要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，讓小城鎮(zhèn)融入到大自然中，“讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁?！痹谝?guī)劃的過程中，做到科學(xué)布局、節(jié)約資源、集約發(fā)展，做到動態(tài)性、超前性、科學(xué)性、合理性。其次，加強對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的監(jiān)督。完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機制，保障規(guī)劃的科學(xué)實施。最后，嚴格執(zhí)行規(guī)劃。要確保規(guī)劃的嚴肅性和強制性，相關(guān)部門要嚴格按照規(guī)劃進行小城鎮(zhèn)建設(shè)。科學(xué)合理的規(guī)劃應(yīng)該得到遵守，不能隨地方領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，隨地方領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變。對違反規(guī)劃的建設(shè)行為，要依照法律嚴格查處，確保規(guī)劃的有效實施。

二是改革小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資體制。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是社會事業(yè)發(fā)展，都需要大量的資金，而大多數(shù)小城鎮(zhèn)無法提供大量的資金，特別是在欠發(fā)達地區(qū)。因此，解決欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)資金短缺的問題，必須建立多元化、高效化、市場化的投融資渠道，吸引民間資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)及投資經(jīng)營。運用市場經(jīng)濟的運行方式，發(fā)揮財政資金和財政政策的導(dǎo)向作用，通過制定投資誘導(dǎo)政策，采取擔保、貼息、補貼等辦法，鼓勵企業(yè)、個人以多種方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營和管理。逐步建立健全以政府投資拉動社會投資的新型多元化投資機制，形成包括政府、企業(yè)、個人在內(nèi)的多元投資格局，推動社會資金不斷流入小城鎮(zhèn)。

在加強財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的同時，對于供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及部分文化教育事業(yè)，可以根據(jù)“誰投入、誰受益”的原則，鼓勵建立有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。鼓勵村集體和企業(yè)投資各類市場、商業(yè)街等經(jīng)營性項目。制定有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的稅收體系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的固定財政收入，全額返還土地出讓金，增強小城鎮(zhèn)的財政實力。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，政府按照相關(guān)制度法規(guī)向社會力量購買服務(wù)，廣泛吸引社會資本的參與。

三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。推進小城鎮(zhèn)建設(shè)，不僅僅是擴大城市化規(guī)模，更重要的是要引導(dǎo)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)工作生活，從而提高他們的生活水平，實現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展。從這個意義上說，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，必須發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的條件下，具有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。吸納大中城市梯次轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)和依靠自身資源優(yōu)勢集群發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩條并重的路徑。[8]尤其值得注意的是，當前我國欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、特色產(chǎn)業(yè)不明顯、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不突出等問題，這樣的小城鎮(zhèn)難以帶動周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提是立足比較優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。充分利用各自的資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢積極發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建設(shè)一些市場化程度高、競爭力強的特色專業(yè)鎮(zhèn)，并逐漸形成協(xié)作緊密的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，迅速搶占市場。

對于欠發(fā)達地區(qū)，要大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，像農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)于農(nóng)業(yè)的專業(yè)市場、中介組織等多種類型的產(chǎn)業(yè)化龍頭。在一些地區(qū)，已經(jīng)采取了“公司＋基地＋農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”的形式進行訂單生產(chǎn)。這種企業(yè)與農(nóng)戶建立訂單生產(chǎn)的方式，有利于對農(nóng)戶進行農(nóng)資技術(shù)服務(wù)，金融保險服務(wù)，有利于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)體系，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為農(nóng)副產(chǎn)品加工和銷售中心、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信息和技術(shù)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的金融保險服務(wù)中心，這樣才能建立真正意義上的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

四是推動制度創(chuàng)新。當前小城鎮(zhèn)建設(shè)的過程中，一些傳統(tǒng)的制度因素仍然阻礙著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，如二元制戶籍管理制度、農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度、以戶籍為基礎(chǔ)的社會保障制度。因此要以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，加快體制改革的步伐，構(gòu)建小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的制度體系。首先，進一步深化小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定場所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可辦理城鎮(zhèn)戶口，并在就業(yè)、子女入學(xué)等方面享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和義務(wù)。其次，推進社會保障制度創(chuàng)新。很多來到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，存在著后顧之憂，他們不敢出讓農(nóng)村的承包地，而是將其作為在城鎮(zhèn)呆不下去的退路，這也是許多學(xué)者反對土地私有化的重要原因。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，使許多人的生產(chǎn)生活充滿了變數(shù)，對于進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民而言，現(xiàn)行的社會保障制度無法提供最基本的保障。因此，要讓小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，必須推進社會保障制度的創(chuàng)新，逐步推進醫(yī)療、失業(yè)、醫(yī)療保障體制的改革與創(chuàng)新，讓進城農(nóng)民真正成為城里人，享受公民待遇。建立面向所有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的失業(yè)保險和醫(yī)療保險制度，吸收已經(jīng)進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，為進入城鎮(zhèn)落戶并出讓承包地的農(nóng)民提供生活保障。最后，改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的使用和轉(zhuǎn)讓制度?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體土地的非流動性，不利于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，也無法保證城鎮(zhèn)建設(shè)的必要用地，集體土地的征用辦法既損害了農(nóng)民的利益，也增加了企業(yè)落戶城鎮(zhèn)的成本。因此，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。[9]要改革現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度，建立集體土地使用權(quán)通過有償轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式，直接進入小城鎮(zhèn)土地市場的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

參考文獻：

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[8] 呂佳. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展——淺議小城鎮(zhèn)規(guī)劃實施[J]. 北京規(guī)劃建設(shè), 2012(1): 44.

[9] 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[M]. 北京: 人民出版社, 2015: 20.

（責(zé)任編校：彭 萍）

Exploration of Construction Way of Small Towns in Less-development Area

ZHU Lei

（Theory Teaching Sector of Marxism, Bozhou Municipal Party School of CPC, Bozhou, Anhui 236800, China）

To push the construction of small towns in less-development area should be stressed that it is to upgrade the connotations of the urbanization, unification planning development of town and countryside, to enlarge the domestic need and to speed up agriculture modernization. However, there is lack of money and technology, people’s view also legs behind. So we must seek the truth from the fact that taking people as the first factor, to develop modern agriculture and modern service first, to conduct the social security system and taking the road of satellite city or town.

less-developed area; construction of small town; exploration of idea

F 291

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.04.015

2096-059X(2015)04–0066–05

2015-02-25

朱磊（1980-），男，安徽碭山人，講師，碩士，主要從事中國共產(chǎn)黨與當代中國研究史研究。