杜曉暉，路漫

（1.河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050024；2.河北正綱律師事務(wù)所，河北 邯鄲 056000）

作為社會(huì)主義民主的重要組成部分，基層民主的發(fā)展程度直接影響著我國(guó)民主發(fā)展的進(jìn)程與水平。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，基層民主是我國(guó)新時(shí)期民主政治發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基層民主自治體系逐步建立，發(fā)展到今天形成了以城市居民委員會(huì)、農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)職工代表大會(huì)為基本框架的自治體系。十八大以來(lái)，我國(guó)基層民主進(jìn)入改革攻堅(jiān)的歷史新時(shí)期，面對(duì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，需要進(jìn)一步擴(kuò)大民眾的政治參與渠道、提高基層民主制度化水平，從而為我國(guó)基層民主建設(shè)提供制度保證。

一、我國(guó)基層民主建設(shè)的現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)基層民主建設(shè)取得的成績(jī)

1.基層民主范圍不斷擴(kuò)大

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基層民主范圍不斷擴(kuò)大?？偟膩?lái)看，基層民主的范圍既有水平方向上的拓展，也有垂直方向上的延伸，從而形成了一個(gè)彼此相互聯(lián)系、交叉縱橫的基層民主體系。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的基層民主從最先的城市、農(nóng)村居民委員會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在的企事業(yè)單位民主自治、黨內(nèi)基層民主以及社會(huì)團(tuán)體和組織等形式。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，基層民主范圍在垂直方向上的延伸。首先，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層政權(quán)中的作用。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，幅員面積廣闊，且農(nóng)村人口在我國(guó)總?cè)丝谥腥哉即蠖鄶?shù)。因此，只有不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的作用，才能有效地緩和基層社會(huì)中存在的矛盾與沖突。其次，在農(nóng)村地區(qū)村委會(huì)延伸至自然村。實(shí)現(xiàn)自然村的基層自治，不僅解決了我國(guó)村委會(huì)管理范圍過(guò)大的現(xiàn)實(shí)困難，也為實(shí)現(xiàn)自然村落層面的村民自治提供了制度保證。

第二，基層民主范圍在水平方向上的拓展。主要表現(xiàn)在各基層組織間的相互拓展和延伸，從而進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)自治一體化過(guò)程。黨的十八大報(bào)告明確指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。”[1]從中可以看出，國(guó)家不再分別敘述村民自治與居民自治，而是將其統(tǒng)一歸于“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”這一表述，從而將城鄉(xiāng)社區(qū)自治合為一體。

2.基層民主制度體系不斷完善

在建國(guó)以來(lái)的基層民主建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家根據(jù)我國(guó)基層民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，逐漸完善和發(fā)展了基層民主制度體系，這主要體現(xiàn)在國(guó)家出臺(tái)的一系列有關(guān)基層自治的法律法規(guī)和相關(guān)政策上。具體來(lái)講，首先，我國(guó)憲法明確指出：要努力發(fā)展我國(guó)的基層民主建設(shè)。其次，全國(guó)人大及其常委會(huì)詳細(xì)規(guī)定了一系列有關(guān)基層自治的相關(guān)法律、規(guī)定。例如《城市居民委員會(huì)組織法》等等。最后，國(guó)家、省、市、自治區(qū)等政府部門(mén)制定的一系列有關(guān)基層自治的行政規(guī)章、制度等。以上有關(guān)基層自治的相關(guān)法律和規(guī)章制度便構(gòu)成了我國(guó)基層民主建設(shè)的制度體系。

3.公民政治參與程度不斷加深

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基層民主建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，形成了較為系統(tǒng)的基層民主制度體系，拓寬了群眾的利益表達(dá)渠道，從而為我國(guó)基層群眾的政治參與提供了制度上的保障。在我國(guó)基層，對(duì)于政府的各項(xiàng)政策，廣大群眾建言獻(xiàn)策的積極性明顯提高，形成了政府與廣大群眾間的良性互動(dòng)，有效地減少了政府決策失誤發(fā)生的概率。

（二）我國(guó)基層民主建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的基層民主建設(shè)取得了巨大的成績(jī)。與此同時(shí)，十八大之后，隨著中央全面深化改革的逐步推進(jìn)，我國(guó)基層民主建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題也逐步凸顯。應(yīng)該說(shuō)，這些問(wèn)題的出現(xiàn)，有其深刻的理論與現(xiàn)實(shí)原因。具體來(lái)看，新時(shí)期我國(guó)基層民主建設(shè)比較突出的問(wèn)題主要有:

1.基層民主建設(shè)的法律和制度化水平低

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)通過(guò)出臺(tái)一系列有關(guān)基層民主建設(shè)的法律法規(guī)，已形成了比較完善的基層民主法律制度體系。但不可否認(rèn)的是，與西方國(guó)家相比，我國(guó)的基層民主法律體系仍存在較大漏洞，具有一定的滯后性。

首先，基層民主相關(guān)法律不完善。隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，基層民主建設(shè)也進(jìn)入歷史發(fā)展的新階段。面對(duì)基層民主實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，我國(guó)有關(guān)基層民主的法律已難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。一方面有些法律過(guò)于追求原則，缺少實(shí)際可操作性；另一方面，對(duì)于基層民主建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，并沒(méi)有做相應(yīng)的調(diào)整，從而在一定程度上造成了法律上的“真空狀態(tài)”，不利于基層民主化過(guò)程中新問(wèn)題的解決。

其次，基層民主制度不健全。我國(guó)基層民主建設(shè)過(guò)程中，制度上的不完善主要表現(xiàn)在“四個(gè)民主”的發(fā)展程度不一致?！懊裰鬟x舉”、“民主決策”、“民主管理”、“民主監(jiān)督”是加強(qiáng)基層民主建設(shè)，消解各種矛盾，有力維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的重要原則。然而，在我國(guó)基層實(shí)際生活中，民主選舉的發(fā)展程度遠(yuǎn)高于民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的發(fā)展程度。這主要是由于后三者仍缺乏相應(yīng)的法律制度作保障，從而導(dǎo)致一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.基層公民政治參與程度低

中國(guó)特色社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。而要真正做到讓廣大人民自己做主，一個(gè)必要的前提就是要有廣泛的基層政治民主參與。盡管改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)。然而，在我國(guó)的基層政治生活中，公民的政治參與程度仍不足，從而影響和制約了我國(guó)基層民主的發(fā)展。

在農(nóng)村村民自治過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)落后嚴(yán)重制約了村民的政治參與熱情。近年來(lái)，隨著外出打工人員的增多，年青一代村民對(duì)本村的政治事務(wù)更無(wú)暇顧及，難以起到政治監(jiān)督的作用。此外，教育水平低、村民政治素質(zhì)不高、村務(wù)管理信息不透明等因素，都使得我國(guó)村民政治參與熱情不高。

相比農(nóng)村，我國(guó)城市基層社區(qū)居民的政治參與熱情更為冷漠，情況也更加復(fù)雜。首先，受到歷史等因素的影響，我國(guó)城市居民長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府具有依賴心理，加上政府包辦基層工作由來(lái)已久，因而居民對(duì)于與自身利益關(guān)系不大的基層政治事務(wù)參與熱情不高。盡管近年來(lái)我國(guó)城市社區(qū)居民自治工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，也在一定程度上調(diào)動(dòng)了居民的民主參與熱情。然而，總的來(lái)看我國(guó)居民的民主參與仍處于較低水平。

（三）我國(guó)基層民主建設(shè)存在問(wèn)題的原因分析

盡管改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面獲得了巨大的成績(jī)。然而，由于人口基數(shù)大、基礎(chǔ)力量薄弱、資源消耗量大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一等各方面原因，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段的事實(shí)并沒(méi)有改變。進(jìn)入新時(shí)期，隨著政治體制改革的逐步深入，基層民主建設(shè)過(guò)程中越來(lái)越多深層次的問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)有其特定的歷史原因，需要認(rèn)真加以分析和總結(jié)，從而確保我國(guó)基層民主建設(shè)持續(xù)、健康發(fā)展。

1.群眾基層民主法治觀念淡薄

在我國(guó)基層民主建設(shè)過(guò)程中，法律不完善、制度化水平低已嚴(yán)重妨礙了我國(guó)民主政治發(fā)展進(jìn)程。而導(dǎo)致這一問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因就是我國(guó)基層群眾民主法治觀念淡薄。分析其產(chǎn)生過(guò)程，既有主觀方面的因素，也有客觀方面的原因。

首先，從主觀上分析?；鶎尤罕姺ㄖ朴^念淡薄主要是個(gè)人素質(zhì)方面出現(xiàn)了問(wèn)題。尤其是在農(nóng)村地區(qū)，由于長(zhǎng)期以來(lái)教育水平相對(duì)落后，導(dǎo)致村民自身法律意識(shí)淡薄，對(duì)不涉及自身利益的事務(wù)往往漠不關(guān)心；而在自身利益受到損害之后，往往采取非法手段進(jìn)行維權(quán)，從而導(dǎo)致基層政治發(fā)展的不穩(wěn)定。

其次，從客觀上分析。一是傳統(tǒng)中央集權(quán)制對(duì)于國(guó)民心理的影響，導(dǎo)致基層民眾對(duì)于公民主體意識(shí)的相對(duì)淡漠，主人翁意識(shí)不強(qiáng)；二是由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，導(dǎo)致基層群眾參政條件受到很大制約。而在新時(shí)期，官僚主義、奢靡之風(fēng)、形式主義等不良社會(huì)風(fēng)氣也導(dǎo)致社會(huì)信任度的下降，最終導(dǎo)致群眾的法制觀念不強(qiáng)。

2.基層群眾民主素養(yǎng)和參與主體意識(shí)不強(qiáng)

公民民主素養(yǎng)的提高是發(fā)展基層民主的基礎(chǔ)。由于受到歷史、教育水平等多方面因素的影響，我國(guó)公民的民主素養(yǎng)普遍較低。此外，我國(guó)公民的參與主體意識(shí)相對(duì)較弱，這也直接導(dǎo)致了基層公民政治參與程度低、政治冷漠現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一方面，公民民主素養(yǎng)和民主能力相對(duì)較底。應(yīng)該說(shuō)，改革開(kāi)放30年以來(lái)，我國(guó)公民的民主素質(zhì)和參政意識(shí)相比之前有了巨大的進(jìn)步，這一點(diǎn)在農(nóng)村民主選舉過(guò)程中表現(xiàn)得尤為突出。但是，相比西方發(fā)達(dá)的民主政治而言，我國(guó)的基層民主建設(shè)仍處于探索階段。主要表現(xiàn)在：公民很少受到現(xiàn)代民主教育的熏陶，對(duì)于民主概念以及自身所擁有的政治權(quán)利和義務(wù)知之甚少，這就導(dǎo)致公民對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)自身政治權(quán)利缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。此外，受到單位集體主義思維定勢(shì)的影響，大部分時(shí)候公民很少關(guān)心社區(qū)公共事務(wù)，這些共同導(dǎo)致了我國(guó)公民政治冷漠現(xiàn)象的發(fā)生。

另一方面，基層群眾主體意識(shí)不強(qiáng)。中國(guó)傳統(tǒng)的“官本位”觀念，導(dǎo)致我國(guó)社區(qū)居民對(duì)政府依賴程度較大，從而造成對(duì)公共事務(wù)的參與熱情不高。此外，由于社區(qū)公共資源相對(duì)有限，也對(duì)群眾參加公共事務(wù)產(chǎn)生了不利影響。

二、我國(guó)基層民主建設(shè)存在問(wèn)題的對(duì)策分析

我國(guó)的基層民主建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的探索過(guò)程。通過(guò)近30年的發(fā)展，我國(guó)的基層民主取得了巨大進(jìn)步。與此同時(shí)，隨之而產(chǎn)生的問(wèn)題也接踵而至。為了保證我國(guó)民主政治朝著健康、穩(wěn)定的方向發(fā)展，就必須不斷加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，提高廣大群眾的政治參與熱情，保證我國(guó)民主建設(shè)任務(wù)的順利完成。

（一）完善基層法律體系和制度建設(shè)

基層民主建設(shè)離不開(kāi)法律上的保障、制度上的支持。因此，推進(jìn)基層民主發(fā)展的首要任務(wù)就是健全基層民主法律制度體系，從法律和制度設(shè)置上規(guī)范基層民主生活，使其能夠朝著良好的方向發(fā)展，避免因?yàn)橹贫热笔Ф鴮?dǎo)致民主失序現(xiàn)象的發(fā)生。

首先，要健全基層民主法律體系。針對(duì)新時(shí)期基層民主實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，國(guó)家要審時(shí)度勢(shì)，盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，從而及時(shí)化解難題，避免基層民主法律“真空狀態(tài)”的出現(xiàn)。此外，在法律執(zhí)行的過(guò)程中，要真正做到服務(wù)基層、服務(wù)群眾，并且根據(jù)各地不同的實(shí)際情況，細(xì)化法律的各項(xiàng)規(guī)定，使其具有可操作性。

其次，要完善基層民主制度建設(shè)。第一，要進(jìn)一步完善民主監(jiān)督制度，加大對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)察力度。十八大以來(lái)，黨和國(guó)家深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持“有貪必反，有腐必懲”，加大了自上而下的監(jiān)管力度。此外，在群眾監(jiān)督方面，也要不斷加大扶持力度。基層民主建設(shè)說(shuō)到底要回歸群眾，這是其本身特征所決定的。因此，要不斷豐富群眾、團(tuán)體對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督方式，確保其更好的行使人民賦予的權(quán)力。第二，完善民主協(xié)商制度。黨的十八大把協(xié)商民主作為未來(lái)我國(guó)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，這對(duì)于基層民主建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。我國(guó)基層政治生活情況復(fù)雜，通過(guò)協(xié)商、對(duì)話等方式解決基層民主建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題就顯得十分重要。要完善基層民主協(xié)商制度，就要不斷拓展群眾意見(jiàn)表達(dá)渠道，完善意見(jiàn)收集辦法，最終通過(guò)意見(jiàn)綜合形成基本的決策機(jī)制。

（二）提高公民意識(shí)和群眾的政治參與度

發(fā)展基層民主政治建設(shè)需要一個(gè)完善的公民社會(huì)做依托。但是，由于歷史、政治等各方面因素的影響，我國(guó)的公民社會(huì)并不成熟，這與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)政府主導(dǎo)的體制有密切關(guān)系。因此，要進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，就必須構(gòu)建成熟的公民社會(huì)，而這就必然要提高公民意識(shí)，加強(qiáng)群眾的政治參與。

首先，強(qiáng)化公民的自主意識(shí)。受歷史上等級(jí)觀念、權(quán)威觀念等因素的影響，我國(guó)公民的自主意識(shí)不強(qiáng)，參與政治生活的熱情不高，維權(quán)意識(shí)不夠。因此，有必要及時(shí)對(duì)民眾普及選舉教育，引導(dǎo)公民積極行使自身的政治權(quán)利。

其次，擴(kuò)大公民的民主參與渠道。隨著改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展，公民的政治素養(yǎng)獲得了顯著提高。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)政治民主化水平較低，政治制度建設(shè)發(fā)展滯后，導(dǎo)致人民表達(dá)政治訴求以及參與政治生活的渠道并不暢通。在新時(shí)期，面對(duì)人民日益高漲的政治參與熱情，各級(jí)地方基層組織應(yīng)該積極探索適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w情況的參與方式和手段。通過(guò)不定期舉行社區(qū)或村民會(huì)議、問(wèn)卷調(diào)查、入戶走訪等多種形式，廣泛吸收群眾好的意見(jiàn)和訴求，并將其制度化、規(guī)范化。

最后，完善利益訴求和表達(dá)機(jī)制。調(diào)動(dòng)廣大群眾實(shí)現(xiàn)其基層政治生活的利益訴求和表達(dá)機(jī)制是社會(huì)主義民主的基本要求，也是新時(shí)期基層民主制度建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，從當(dāng)前基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要建立完善的表達(dá)機(jī)制，需要解決的首要任務(wù)就是充分發(fā)揮基層自治組織和民間團(tuán)體在收集民眾信息和訴求方面的積極作用。此外，要進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)和職工代表大會(huì)在反映民眾政治訴求和利益表達(dá)方面的重要作用，推動(dòng)我國(guó)基層民主建設(shè)的良性發(fā)展。

[1]胡錦濤：堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗一一中國(guó)國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京：人民出版社，2012.

[2]趙公弼，改革開(kāi)放三十年中國(guó)基層民主建設(shè)進(jìn)程[J].寧德師專學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2009(1):35-40.

[3]于長(zhǎng)江，淺談中國(guó)基層民主建設(shè)的特點(diǎn)[J].社科縱橫，2015,30(1):93-95.

[4]匡自明,轉(zhuǎn)型期中國(guó)基層民主的特征和基層民主發(fā)展的政治意義[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(1):78-81.

[5]隋牧蓉，論當(dāng)代中國(guó)的基層民主[J].遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2008,10(3):4-7.