劉學(xué)民，林明哲

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001)

官邸制，是規(guī)定官員住房的一種制度。在國(guó)外，官邸制是一種相對(duì)比較成熟的制度，如美國(guó)的白宮、法國(guó)的愛麗舍宮、俄羅斯的克里姆林宮等都是世界范圍內(nèi)赫赫有名的官邸。官邸制并非歐美國(guó)家獨(dú)創(chuàng)，我國(guó)在秦漢時(shí)期就形成了類似于“官邸制”的官員住房制度，此后，各朝各代大抵延續(xù)了這一做法，但在具體的政策實(shí)施中有所演變。

目前，在我國(guó)探索實(shí)行官邸制，既不能照搬照抄其他國(guó)家的官邸制，也不能生搬硬套我國(guó)古代的官邸制，而是要立足于我國(guó)基本國(guó)情，吸收、借鑒古今中外官邸制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定一套有中國(guó)特色的社會(huì)主義官邸制度。

一、探索實(shí)行官邸制的重要意義

第一，探索實(shí)行官邸制是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［1］。治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，而治理能力則是這一國(guó)家制度的執(zhí)行能力。治理體系和治理能力是相輔相成的一個(gè)有機(jī)整體，是在動(dòng)態(tài)中相互影響、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面。作為國(guó)家治理體系的一部分，官邸制的探索實(shí)行將進(jìn)一步完善我國(guó)的治理體系，從而推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第二，探索實(shí)行官邸制是全面深化改革、完善制度反腐的題中之義。探索實(shí)行官邸制是黨中央全面深化改革，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的一個(gè)積極探索。一方面，官邸制從法律層面規(guī)范官員的住房制度，將有效地遏制集資建房、低價(jià)買房、超標(biāo)分房、違規(guī)租售等直接性住房腐敗。另一方面，官邸制將倒逼官員住房信息的合理公開，進(jìn)一步提升社會(huì)組織對(duì)官員腐敗的監(jiān)督能力，讓間接性的住房腐敗無(wú)處藏身。

第三，探索實(shí)行官邸制是加強(qiáng)黨的建設(shè)、贏取民心的關(guān)鍵步驟。得民心者得天下，民心向背關(guān)乎著黨和國(guó)家的生死存亡。以形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)為代表的四風(fēng)問(wèn)題的出現(xiàn)，嚴(yán)重地?fù)p害了黨和國(guó)家在人民群眾心目中的形象，惡化了黨群、干群關(guān)系。官邸制遵從中央反四風(fēng)精神是一種實(shí)質(zhì)性的政策措施。探索實(shí)行官邸制，可以有效改善黨群、干群關(guān)系，是新時(shí)期加強(qiáng)黨的建設(shè)、贏取民心的重要一部分。

第四，官邸制是完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的重要一環(huán)。探索實(shí)行官邸制，是黨中央強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要舉措，是健全預(yù)防腐敗體系的一項(xiàng)制度保障。官邸制的探索實(shí)行，包含了以政府為主體的內(nèi)部監(jiān)督體系和以其他社會(huì)力量為主體的外部監(jiān)督體系。首先，官邸制要求官員住房制度透明化、公開化，這本身就是加強(qiáng)政府內(nèi)部權(quán)力制約的一種有效機(jī)制。其次，官邸制能有效動(dòng)員政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等全社會(huì)力量對(duì)官員住房制度進(jìn)行外部監(jiān)督。官邸制的探索實(shí)行，將使這些監(jiān)督體系內(nèi)外協(xié)作，形成一套有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制。

二、探索實(shí)行官邸制的具體路徑

探索實(shí)行官邸制，必須從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，提出可供操作的具體路徑。

(一)明確適用范圍，確定建造標(biāo)準(zhǔn)

第一，明確官邸制的適用范圍。要確定官邸制的適用范圍，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情。適用范圍過(guò)小可能起不到預(yù)期的作用，適用范圍過(guò)大則會(huì)產(chǎn)生巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。確立官邸制的適用范圍必須與官員的行政級(jí)別掛鉤，主要應(yīng)參照國(guó)家尊嚴(yán)、工作性質(zhì)、工作需要、利于廉潔等四大原則。

我國(guó)為官員提供的住房可分為官邸和公宅兩類，官邸為單門獨(dú)院，公宅為公寓樓。官邸適用范圍可分為三類:一是中共中央政治局常委、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng);二是省、直轄市、自治區(qū)的書記、省長(zhǎng)(市長(zhǎng)、自治區(qū)主席)、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席以及法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng);三是市、縣(含縣級(jí)市)兩級(jí)的書記、市長(zhǎng)(縣長(zhǎng))、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席、法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)。其他主要官員實(shí)行公宅制，具體適用范圍為:一是除中共中央政治局常委以外的政治局委員、中央書記處書記、中央紀(jì)委副書記、國(guó)家副主席、國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)副主席、中央軍委副主席、委員;二是省、直轄市、自治區(qū)的黨委常委、副省長(zhǎng)(副市長(zhǎng)、副主席)、人大常委會(huì)副主任、政協(xié)副主席;三是市、縣(含縣級(jí)市)兩級(jí)的黨委常委、副市(縣)長(zhǎng)。其余公務(wù)員一律不再提供官邸或公宅，享受社會(huì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的住房公積金制度。

第二，明確官邸、公宅的建造及配給標(biāo)準(zhǔn)。明確官邸制的適用范圍后，就要根據(jù)官員級(jí)別確定官邸、公宅的建設(shè)面積及配給標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各地實(shí)際，官邸應(yīng)統(tǒng)一為兩層小樓，單門獨(dú)院，并帶適當(dāng)面積的前庭;公宅為高層非復(fù)式公寓建筑。根據(jù)入住官員職務(wù)級(jí)別高低，官邸、公宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可設(shè)定為:國(guó)家級(jí)正職400平方米、國(guó)家級(jí)副職300平方米;省部級(jí)正職220平方米、省部級(jí)副職180平方米;廳局級(jí)正職140平方米、廳局級(jí)副職120平方米，縣處級(jí)正職90平方米、縣處級(jí)副職70平方米［2］。根據(jù)實(shí)際需要，中央政府可制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，明確各級(jí)官員官邸、公宅的裝修及物品配給總額度，為其配備相應(yīng)價(jià)位的桌、椅、柜、床、空調(diào)、冰箱等必需的生活用品。在官邸制的具體推進(jìn)過(guò)程中，中央及各級(jí)地方政府也可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)官邸、公宅的建造樣式及物品配給進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但不得超出既定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及總額。

(二)調(diào)查住房現(xiàn)狀，清理多占住房

調(diào)查分析官員住房現(xiàn)狀是官邸制實(shí)施的前提條件。對(duì)官邸制適用范圍內(nèi)的官員，要對(duì)其公房占有狀況進(jìn)行全面調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括官員占有、擁有住房的套數(shù)，住房的建筑面積，公有住房市場(chǎng)價(jià)、市場(chǎng)租金等。在官員住房現(xiàn)狀調(diào)查完成之后，要對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行分析，之后根據(jù)既定的官邸、公宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全面清理官員多占多購(gòu)的公有住房。在實(shí)際操作中，可以設(shè)置一定的超標(biāo)上浮面積。例如，對(duì)于擁有、占用一套公有住房的官員，在超標(biāo)上浮面積之內(nèi)的，應(yīng)按公有住房市場(chǎng)價(jià)、市場(chǎng)租金補(bǔ)足超標(biāo)面積應(yīng)付款項(xiàng);對(duì)于擁有、占用多套公有住房的，按規(guī)定保留一套住房，并及時(shí)清退多占多購(gòu)的住房。

(三)籌措專項(xiàng)資金，落實(shí)官邸建設(shè)

為了保證官邸制的有效實(shí)施，必須籌措官邸建設(shè)專項(xiàng)資金。官邸制專項(xiàng)資金應(yīng)列入財(cái)政預(yù)算，主要由中央及各級(jí)地方政府承擔(dān)。在官邸制建設(shè)試點(diǎn)階段，由中央政府籌措專項(xiàng)資金，保證試點(diǎn)地區(qū)官邸、公宅的建設(shè)或購(gòu)買。而在全面推廣階段，中央政府要根據(jù)試點(diǎn)階段的具體成效，做好官邸建設(shè)的成本管控工作。官邸、公宅的具體來(lái)源應(yīng)由各級(jí)地方部門結(jié)合本地實(shí)際，在充分考慮本地房地產(chǎn)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上選擇房源?？梢允菍?duì)現(xiàn)有可用公有住房的再利用，也可以通過(guò)招標(biāo)等形式重新修建官邸，抑或是按照當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)購(gòu)買或者租賃合適的住房。各級(jí)財(cái)政部門要按照科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，加大監(jiān)管力度，確保官邸制專項(xiàng)資金的安全、規(guī)范、高效使用。

(四)制定規(guī)章制度，保障有效實(shí)施

實(shí)行官邸制需要制定完備的使用規(guī)章制度，以確保官邸制的有效實(shí)施。官邸制的規(guī)章制度應(yīng)明確官邸和公宅的適用范圍、建造標(biāo)準(zhǔn)、使用管理和所有權(quán)歸屬等問(wèn)題。明確官邸、公宅的適用范圍，是制定此規(guī)章制度最基本、最重要、最核心的內(nèi)容，它直接涉及到官邸制的實(shí)施范圍和管理力度，也是制定后續(xù)規(guī)章制度的基礎(chǔ)。建造標(biāo)準(zhǔn)是指官邸、公宅面積的確定，主要根據(jù)官員的職務(wù)級(jí)別以及實(shí)際需要而相應(yīng)變化。官邸的使用標(biāo)準(zhǔn)，涉及官邸的具體操作使用:一要確定官邸和公宅的管理機(jī)構(gòu)，建立專門的機(jī)構(gòu)總體負(fù)責(zé)官邸的修建、維護(hù)等工作;二要確定任職搬入、卸任搬出的具體程序和時(shí)限;三要對(duì)官邸制的專項(xiàng)資金進(jìn)行管理。官邸、公宅的所有權(quán)歸屬也要明確，所有官邸、公宅的所有權(quán)歸國(guó)家所有。

(五)選取政策試點(diǎn)，分層穩(wěn)步推進(jìn)

首先，要選取官邸制試點(diǎn)地區(qū)，分層穩(wěn)步推進(jìn)。試點(diǎn)地區(qū)的選擇要在兼顧東西部地區(qū)以及不同層級(jí)城市的基礎(chǔ)上，向經(jīng)濟(jì)環(huán)境較好、社會(huì)風(fēng)氣良好、地區(qū)房?jī)r(jià)穩(wěn)定的城市適當(dāng)傾斜。官邸制試點(diǎn)地區(qū)選擇以后，要及時(shí)跟進(jìn)、搜集各類反饋信息，評(píng)價(jià)試點(diǎn)效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析存在的問(wèn)題并積極尋求解決方案。試點(diǎn)結(jié)束以后，要根據(jù)官邸制的試點(diǎn)效果，吸取經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)，然后在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣。

其次，要自下而上、由點(diǎn)及面地全面推廣。官邸制的探索實(shí)行是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)工作，必須有計(jì)劃地在全國(guó)范圍內(nèi)逐步推廣，不能冒進(jìn)。自下而上是指官邸制的總體推進(jìn)方向。雖然西方國(guó)家的官邸制主要限定在高層領(lǐng)導(dǎo)之間，但我國(guó)國(guó)情較為特殊，官邸制總體上可自下而上，從縣(市)一級(jí)開始，探索總結(jié)后，根據(jù)實(shí)施效果再逐級(jí)往上推行。由點(diǎn)及面是指官邸制的推進(jìn)過(guò)程必須分步驟、分層次地展開。鑒于我國(guó)南北、東西地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性，官邸制可自東向西、自南向北因地制宜地逐步推進(jìn)。

三、探索實(shí)行官邸制過(guò)程中應(yīng)注意的若干問(wèn)題

一是要探索實(shí)行有中國(guó)特色的官邸制。官邸制的推進(jìn)實(shí)施應(yīng)時(shí)刻保持中國(guó)特色，如實(shí)踐特色、民族特色、時(shí)代特色等。首先，官邸制在實(shí)踐中產(chǎn)生、發(fā)展，應(yīng)該具備實(shí)踐特色。其次，官邸制的探索實(shí)行可以將民族精神、傳統(tǒng)文化融入其中，可以為探索實(shí)行官邸制提供智力支持。最后，官邸制是時(shí)代的產(chǎn)物，應(yīng)順應(yīng)時(shí)代的潮流，具有鮮明的時(shí)代特色。

二是要全盤統(tǒng)籌，做好頂層設(shè)計(jì)。探索實(shí)行官邸制，就要結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，全盤統(tǒng)籌，做好頂層設(shè)計(jì)。一方面要在制度建設(shè)上全盤統(tǒng)籌、科學(xué)設(shè)計(jì)。要對(duì)官邸制實(shí)施的全部環(huán)節(jié)進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，針對(duì)可能或者容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)，進(jìn)行科學(xué)、縝密的設(shè)計(jì)，不能漏掉、輕視某些環(huán)節(jié)。另一方面，要在時(shí)間規(guī)劃上著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、周密部署。探索實(shí)行官邸制是項(xiàng)長(zhǎng)期工作，應(yīng)在制定推進(jìn)計(jì)劃的初期做好周密部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打、步步為營(yíng)，切忌操之過(guò)急。

三是要完善配套政策，切忌單兵突進(jìn)。任何科學(xué)有效的制度都不是獨(dú)立存在的，都需要有相應(yīng)的配套政策作為支撐，官邸制的探索實(shí)行同樣需要配套政策的全面跟進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，官邸制的配套政策主要包括官員住房監(jiān)察制度、領(lǐng)導(dǎo)干部住房信息公開制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、官員卸任補(bǔ)償制度等內(nèi)容。只有完善了配套政策，官邸制的實(shí)行才會(huì)又穩(wěn)又快地推進(jìn)。

［1］王紅俠．深刻領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)精神．扎實(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化［J］．陜西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(2)．

［2］佚名．官邸制:中南海變短期“特供房”［J］．銷售與市場(chǎng)(商學(xué)院版)，2014(1)．