詹峰

城鎮(zhèn)土地使用稅在鎮(zhèn)區(qū)征收范圍的探討

詹峰

城鎮(zhèn)土地使用稅在鎮(zhèn)一級的征收范圍在實(shí)際操作過程中難把握，明晰該稅種在鎮(zhèn)一級具體征稅范圍，兼顧公平與效率原則，既調(diào)控土地利用效率又促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

城鎮(zhèn)土地使用稅；鎮(zhèn)區(qū)；征收范圍；探討

土地是人類賴以生存、從事生產(chǎn)活動必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國的國情是人多地少，人均耕地低于世界平均標(biāo)準(zhǔn)，所以珍惜土地、節(jié)約用地就成為一項(xiàng)基本國策。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地資源的需求與供給矛盾越來越突出，作為以促進(jìn)城鎮(zhèn)土地進(jìn)一步合理利用，調(diào)節(jié)土地的級差收入，提高土地使用效率為目標(biāo)的城鎮(zhèn)土地使用稅的征收管理就顯得尤為重要。

城鎮(zhèn)土地使用稅作為促進(jìn)合理、節(jié)約使用土地的調(diào)節(jié)工具，由擁有土地使用權(quán)的單位或個人繳納，以開征范圍內(nèi)的土地為征稅對象，以實(shí)際占用的土地面積為計稅依據(jù)，按規(guī)定稅額對擁有土地使用權(quán)的單位和個人征收。其主要調(diào)節(jié)方式為征收標(biāo)準(zhǔn)的確定和征稅范圍的確定兩種方式。根據(jù)新《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市的財政和地方稅務(wù)部門要結(jié)合本地實(shí)際情況，盡快提出切實(shí)可行的稅額幅度調(diào)整方案上報省級政府，納稅人在繳納土地使用稅時，要以當(dāng)?shù)厝嗣裾掳l(fā)的通知標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。征收范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)。其中市、縣的具體征稅范圍和標(biāo)準(zhǔn)都會報送省人民政府審批，征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍均很明確便于執(zhí)行。但建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的征收范圍因涉及面廣在實(shí)際工作中很少上報省人民政府審批。

對于建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍劃分，《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第二條規(guī)定，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)為土地使用稅的征收范圍。由于建制鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的的地理位置不同，其自然條件和經(jīng)濟(jì)繁榮程度各不相同，稅法很難對全國城鎮(zhèn)的具體征稅范圍作出統(tǒng)一規(guī)定。因此，國家稅務(wù)總局在《關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》中確定城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍由省人民政府劃定?！督魇〕擎?zhèn)土地使用稅實(shí)施辦法》中第五條第三款規(guī)定建制鎮(zhèn)是指經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的鎮(zhèn)人民政府所在地（不包括行政村），第五款規(guī)定建制鎮(zhèn)的具體征稅范圍，由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。但在實(shí)際操作過程中對鎮(zhèn)政府所在地的理解很難把握，通常有以下幾種理解：

一是參照縣城的征收范圍縣人民政府所在地的城鎮(zhèn)，理解為鎮(zhèn)人民政府所在地的行政村。此種理解是否正確在江西沒有明確的文件規(guī)定，但安徽省地稅局給予了明確的認(rèn)定。但實(shí)際操作中鎮(zhèn)政府所在地的行政村下面還有自然村和村民小組，只有政府所在地的一條街相對繁榮，其他地方還為原始的農(nóng)村，以此為標(biāo)準(zhǔn)征收土地使用稅顯然有失公平。

二是參照第一點(diǎn)理解為鎮(zhèn)人民政府所在地的居委會。理由是居委會為鎮(zhèn)政府所在地的最小區(qū)劃單位，有別于行政村的概念。其實(shí)現(xiàn)行的居委會是由原所在地的行政村改名而成，其區(qū)劃范圍和管理體制保持不變，如果引用此概念實(shí)際還是存在相同的問題。

三是理解成為鎮(zhèn)政府所在地的相對集中的集鎮(zhèn)中心區(qū)。集鎮(zhèn)中心區(qū)經(jīng)濟(jì)相對較好，這種理解較為合理，但是缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，人為因素較大，實(shí)際操作中對新的擴(kuò)張范圍征收城鎮(zhèn)土地使用稅缺乏依據(jù)，對老的地段征收只是延續(xù)習(xí)慣。

四是理解為鎮(zhèn)人民政府的集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)。這種理解較多，符合地方政府要求，也能體現(xiàn)出土地使用稅促進(jìn)土地高效利用的調(diào)控目的。但從目前的現(xiàn)狀來看，鎮(zhèn)政府的規(guī)劃由縣人民政府審批，規(guī)劃分為中期和長期，時間跨度有的二十年、三十年，規(guī)劃范圍定得很大，規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有集鎮(zhèn)范圍很小，涉及到農(nóng)村和農(nóng)田較多，在規(guī)劃區(qū)內(nèi)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)征收有失公平。

由于城鎮(zhèn)土地使用稅在鎮(zhèn)一級征收范圍調(diào)整制度化缺位，導(dǎo)致集鎮(zhèn)所在地城鎮(zhèn)土地使用稅政策執(zhí)行難以到位。

1.鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)新開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)相對繁華但由于不在征稅范圍內(nèi)，雖經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快卻沒有及時納入城鎮(zhèn)土地使用稅征稅范圍，而鎮(zhèn)政府所在地隨著經(jīng)濟(jì)中心的轉(zhuǎn)移往往經(jīng)濟(jì)蕭條但仍要征收土地使用稅。此時應(yīng)根據(jù)情況變化適時調(diào)整征收范圍，但由于城鎮(zhèn)土地使用稅征稅范圍調(diào)整的權(quán)限集中在政府，由縣人民政府逐級上報到省政府批準(zhǔn)才可調(diào)整，且調(diào)整程序較復(fù)雜需要較長的期限。稅務(wù)機(jī)關(guān)只有執(zhí)行權(quán)而無征收范圍調(diào)整權(quán)。這不但損害稅法的尊嚴(yán)，無法做到稅負(fù)公平、公正，還導(dǎo)致稅務(wù)人員執(zhí)法不到位，加大了執(zhí)法責(zé)任風(fēng)險。

2.在鎮(zhèn)一級落戶的企業(yè)大多為小型微利企業(yè)，其競爭力和稅收負(fù)擔(dān)能力相對較弱。如果城鎮(zhèn)土地使用稅在鎮(zhèn)一級的征收范圍劃分模糊，很容易造成該征的不征、不該征的年年征的局面。從而增加納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)，削弱小型微利企業(yè)的市場競爭力，也使國家對小型微利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策難以達(dá)到預(yù)期的目的。

3.一些地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、完成上級政府下發(fā)的招商引資任務(wù)，出臺了一系列稅收優(yōu)惠政策，在一些建制鎮(zhèn)行政區(qū)域范圍內(nèi)成立了一些所謂的重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)，對這些重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)企業(yè)上交的城鎮(zhèn)土地使用稅實(shí)行財政返還，間接造成稅收負(fù)擔(dān)顯失公平。這種現(xiàn)象既不利于各地段企業(yè)之間公平競爭，也不利于土地價值的充分利用。

隨著“營改增”進(jìn)程的加快，財產(chǎn)行為稅將逐漸成為地方政府的主要收入來源，城鎮(zhèn)土地使用稅占地稅收入的比例將越來越大，作用將越來越明顯。因此，對于建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍劃分，加強(qiáng)建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅的征收管理，確保各項(xiàng)政策執(zhí)行到位，是一個迫在眉睫的問題。

一是依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，及時調(diào)整建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍，適時將隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而繁華起來地段納入征收范圍。

二是適應(yīng)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對建制鎮(zhèn)內(nèi)的相同地段的稅負(fù)進(jìn)行統(tǒng)一，并根據(jù)各個地段的地理位置及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模程度劃分相應(yīng)的征稅等級標(biāo)準(zhǔn)。

三是認(rèn)真落實(shí)國家稅收優(yōu)惠政策，尤其是國家近年來出臺的針對小型微利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，將稅收優(yōu)惠落實(shí)到每一個企業(yè)。同時規(guī)范建制鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)困難性減免稅審批，防止越權(quán)減免發(fā)生。地稅部門要根據(jù)城鎮(zhèn)土地使用稅的現(xiàn)行政策規(guī)定，制定完善的減免稅審批管理辦法，規(guī)范審批程序，嚴(yán)把審批關(guān)，對不符合規(guī)定的，尤其是對一些平時不及時進(jìn)行納稅申報并繳庫的企業(yè)，一律不予減免，并加強(qiáng)對減免稅的后續(xù)管理。對屬于越權(quán)減免稅和不符合規(guī)定的減免稅，不得執(zhí)行，并及時向上級稅務(wù)機(jī)關(guān)報告。

四是調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅在鎮(zhèn)一級具體征稅范圍，應(yīng)結(jié)合相鄰建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅負(fù)，結(jié)合同一集鎮(zhèn)不同地段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅負(fù)進(jìn)行縱向比較和橫向比較，兼顧公平與效率原則，由當(dāng)?shù)乜h地稅局與土管、城建共同進(jìn)行劃定，每三到五年通過省政府審批一次，做到既調(diào)控土地利用效率又能促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。

（作者單位：彭澤縣地方稅務(wù)局）