許經勇

我國未來城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境和內部條件正在發(fā)生深刻的變化。隨著國際金融危機以來全球經濟再平衡和產業(yè)格局再調整，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼;隨著我國農業(yè)富余勞動力減少和人口老齡化程度的提高、資源環(huán)境瓶頸制約的日益加劇，城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠勞動力廉價供給、土地等資源粗放消耗、壓低公共服務成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質量型轉型的要求日益迫切。從而形成了不同于舊常態(tài)下城鎮(zhèn)化模式的新常態(tài)城鎮(zhèn)化模式。

與舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化不同，新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化是資源環(huán)境嚴重制約下的城鎮(zhèn)化，大城市面臨更加嚴峻的資源緊缺、污染嚴重、交通擁堵等“大城市病”。這就決定了新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化應當把保護生態(tài)環(huán)境放在突出的位置。習近平總書記最近指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！毙鲁B(tài)視野城鎮(zhèn)化的一項重要制度安排，就是實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式和生活方式。首先，必須優(yōu)化產業(yè)結構與布局。從完善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，加快產業(yè)結構調整，構建以高新技術為主導、先進制造業(yè)為支撐，航運物流、會展旅游、金融商務、軟件服務等現(xiàn)代服務業(yè)為引領的現(xiàn)代產業(yè)體系，淘汰高耗能、高污染企業(yè)。實施能耗強度和能耗總量“雙控”的節(jié)能目標責任制，推動工業(yè)、建筑、交通等重點領域的節(jié)能。其次，發(fā)展循環(huán)經濟，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園和農業(yè)工業(yè)園。生態(tài)工業(yè)園是依據(jù)循環(huán)經濟理論而設計建立的一種新型工業(yè)園區(qū)。它通過物流或能流傳遞把不同企業(yè)連接起來，形成共享資源和互換副產品的產業(yè)共生組合，使一家工廠的廢棄物成為另一家工廠的原料或能源，模擬自然生態(tài)系統(tǒng)的閉路循環(huán)。把循環(huán)經濟運用于農業(yè)的主要方式，就是建立農業(yè)工業(yè)園。它是通過各個主導產業(yè)的相互耦合，合理組織與布局生產，最大限度地利用和發(fā)掘資源潛力，節(jié)省外來資源（如化肥、農藥、除草劑等）的投入，降低農業(yè)廢棄物（包括牲畜糞便）的輸出，最大限度地減少對環(huán)境的污染。再次，倡導低碳消費方式。低碳消費方式是指在生活、生產中，消費使用符合低碳標準的產品或服務，以最大限度地降低能耗和污染的一種節(jié)約型消費模式。是一種低能耗、低污染、低排放、節(jié)約型的可持續(xù)消費模式。具體的低碳消費方式有物資循環(huán)利用、使用高效節(jié)能產品、居住節(jié)能建筑（綠色住宅）、廢棄物回收處理、綠色交通。

與舊常態(tài)人口城鎮(zhèn)化模式不同，新常態(tài)視野農村人口城鎮(zhèn)化的載體應當重點放在中小城市和建制鎮(zhèn)?？陀^上要求必須強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產業(yè)功能、服務功能和居住功能，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化應形成以縣、鎮(zhèn)為基礎，構建合理的、大中小相結合的城市群格局。我國當前戶籍制度改革的基本政策是全面放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍限制，鼓勵符合條件的農村轉移人口到小城市和小城鎮(zhèn)落戶。但是，由于小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產業(yè)集聚程度較低、就業(yè)機會較少、公共服務不完善的問題，對農民不具吸引力。目前真正樂意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶的農民不多。反之，大城市和特大城市，不僅產業(yè)集聚程度高，就業(yè)機會多，而且公共服務水平也高，深受農民的喜愛。但是，大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴。于是，一個奇怪的現(xiàn)象出現(xiàn)了，農民越喜愛、越渴望的城市，越難落戶;農民越不喜愛、越不想落戶的城市，卻越容易落戶。要從根本上解決這個問題，有待于大力增強小城市和小城鎮(zhèn)的產業(yè)集聚功能和基本公共服務功能（包括居住功能）。就業(yè)是“民生之本”。要落實“人的城鎮(zhèn)化”，首先必須提供穩(wěn)定的就業(yè)，讓進城農民工有穩(wěn)定性的收入。同時，有了發(fā)達的產業(yè)，才能創(chuàng)造充分就業(yè)機會;有了充分就業(yè)機會，進城農民才能樂業(yè)，樂業(yè)之后才能實現(xiàn)安居。與此同時，有了興旺發(fā)達的產業(yè)，才能更好地解決城鎮(zhèn)化進城中的“人的城鎮(zhèn)化”問題。因為城鎮(zhèn)化不僅僅是解決農民身份的轉換問題，還要解決農民進城后與市民同等享受優(yōu)質的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老以及其他社會保障。而所有這些都有賴于強有力的產業(yè)支撐。沒有發(fā)達產業(yè)支撐的城市，就沒有充足的地方政府財力，就不可能加大公共財政投入，更談不上實現(xiàn)基本公共服務均等化。發(fā)達的產業(yè)支撐和基本公共服務均等化，是相輔相成的，共同構建城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的兩個基本條件。

新常態(tài)視野的城鎮(zhèn)化是把“人的城鎮(zhèn)化”放在首位。在以往我國城鎮(zhèn)化過程中，相當一部分地區(qū)只重視“物的城鎮(zhèn)化”，忽視“人的城鎮(zhèn)化”，因而把城市化簡單等同于城市建設。新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化?！币獓@“人的城鎮(zhèn)化”這一核心，實現(xiàn)產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉變。而舊常態(tài)城鎮(zhèn)化則是把重心放在城區(qū)的空間擴張，即建設新城區(qū)上。這種模式的基本特征是“土地城鎮(zhèn)化”超越于“人口城鎮(zhèn)化”?！巴恋爻擎?zhèn)化”的體制性條件：從現(xiàn)行土地管理體制看，地方政府可以通過行政手段，低價從農民那里獲得土地，而后高價轉讓給開發(fā)商;從現(xiàn)行財政體制上看，地方政府可以獲得出讓土地的所有出讓金，補充預算內財政資金。這種模式有利于增加地方政府的財政收入。與其相聯(lián)系，這種模式只實現(xiàn)農民向農民工的轉變，即“半城鎮(zhèn)化”，卻無法創(chuàng)造條件實現(xiàn)農民工向市民的轉變。因為后者需要地方政府承擔繁重的責任和義務，即必須加大公共財政投入，為農業(yè)轉移人口提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和其他社會保障。由此可見，對于地方政府來說，選擇新常態(tài)的城鎮(zhèn)化模式，較之舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化模式，任務更加艱巨，責任更加重大，難度也更加大。與舊常態(tài)的城鎮(zhèn)化不同，新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化，戶籍制度改革是首要任務。2001年以來，國務院有關戶籍制度改革的文件，多次提出地級市以下市區(qū)，逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多地停留在取消形式上的戶籍歧視，即僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上所衍生的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。我們認為，深化戶籍制度改革的關鍵，在于賦權、增利，即通過一系列社會經濟制度改革，賦予農民工與市民同等的權利，分享同等利益，獲得同樣的國民待遇， 最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及其他社會福利保障相掛鉤的。由此可見，戶籍制度的背后是城鄉(xiāng)居民不同的義務、權利和利益。戶籍制度改革是對現(xiàn)有既得利益和權利的重新分配。戶籍制度改革改變戶口只是“形式”，實現(xiàn)“基本公共服務均等化”才是“內容”。要創(chuàng)造條件讓進城農民工享受城市居民在就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等方面相同待遇，并允許繼續(xù)保留在農村的宅基地、承包地和林地以及按市場化方式處置后獲得收益的權利。只有真正做到地位平等、機會平等和權利平等，才能讓更多進城農民工穩(wěn)定地生活在城市，實現(xiàn)以人為核心的新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化。這種特點的城鎮(zhèn)化對農村轉移人口才是有吸引力的，才具有可持續(xù)性。只有解放農民工（即把農民工轉變?yōu)槭忻瘢拍茏罱K解放市民本身。

就地城鎮(zhèn)化是新常態(tài)下城鎮(zhèn)化的重要特點。舊常態(tài)下的城鎮(zhèn)化，基本公共服務資源的配置，是按城市的等級來配置，即城市行政級別越高，人均基本公共服務資源配置越多。這是導致農村轉移人口集中涌向大城市和特大城市的重要原因。今后隨著財稅體制改革的深化，公共財政投入與農村轉移人口相掛鉤，以及財權與事權、事權與支出責任相匹配，這種狀況將會逐步改變。與此同時，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的加大，城市基礎設施向農村延伸，基本公共服務向農村覆蓋，城鄉(xiāng)差別的逐步縮小，農村人口向大城市轉移的推力和拉力就會減弱，就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象就會凸現(xiàn)出來。根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的精神，新型城鎮(zhèn)化是解決“三農”問題的重要途徑，新型城鎮(zhèn)化的的終極目標，是城鄉(xiāng)一體化，全域城鎮(zhèn)化。與其相聯(lián)系，城鎮(zhèn)化的體系是以主城區(qū)為中心、縣城為主體、小城鎮(zhèn)為骨干、新型農村社區(qū)為基礎的全域城鎮(zhèn)化。農村社區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要結成部分。全面推進新型城鎮(zhèn)化，必須重視農村社區(qū)建設。首先應當指出，村民委員會改為社區(qū)居委會，不是單純意義上的名稱變化，而是需要提升社會治理水平和公共服務創(chuàng)新?！按甯木印笔浅擎?zhèn)化發(fā)展到一定階段的具體表現(xiàn)，也是基礎設施和公共服務向農村社區(qū)延伸，讓農民共享發(fā)展成果的必然要求，讓農村居民也能享受到和城市居民一樣的基本公共服務。我們應當將同步建設農村社區(qū)和農村產業(yè)園區(qū)，作為加快推進新型城鎮(zhèn)化的有效途徑。走出一條農民生產方式與生活方式同步轉變、農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農業(yè)現(xiàn)代化同步提升的道路。實現(xiàn)農民“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。農村社區(qū)是農業(yè)人口就地城鎮(zhèn)化的重要載體，產業(yè)園區(qū)是城鎮(zhèn)化的重要支撐。有了可以容納農民充分就業(yè)的高效益園區(qū)，農民才有穩(wěn)定的收入，才能在農村社區(qū)安居樂業(yè)。這就需要政府發(fā)揮主導作用，進行頂層設計。在具體操作過程中，應將產業(yè)園區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)有產業(yè)基礎、農村社區(qū)規(guī)劃有機地結合起來。每個產業(yè)園區(qū)都應當有主導產業(yè)，宜農則農、宜工則工、宜商則商。促進生產要素在城鄉(xiāng)間合理配置和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，以及在這個基礎上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。農村社區(qū)建設面臨著兩個問題，一是村莊布局問題，二是產業(yè)布局問題。村莊數(shù)量多、規(guī)模小是普遍存在的問題。其帶來的負面效應是，嚴重地妨礙了農業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的推進。具體表現(xiàn)在：村莊多而散，村級組織運轉成本高，基礎設施建設成本高，農村宅基地占用多，土地資源浪費大，農業(yè)生產方式落后等等。為了更好地集聚社區(qū)人口規(guī)模，應當按照“地域相鄰、產業(yè)相近、人文相親”的原則，進行行政村村莊合并，合并后的幾個村成立一個社區(qū)。村莊合并要充分尊重農民的意愿，充分考慮農村的實際情況和農民的生活特點以及產業(yè)特點。就全國其他地區(qū)已經建立產業(yè)園區(qū)特點，農業(yè)方面的比重較高，如設施農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、觀光農業(yè)、循環(huán)農業(yè)等;工業(yè)型園區(qū)大多是當?shù)赜匈Y源、市場有需求的產業(yè)，如農副產品加工、地方名特制作等;商貿園區(qū)大多數(shù)是農副產品貿易與物流，旅游園區(qū)大多是地域歷史文化旅游和生態(tài)農業(yè)觀光休閑旅游。根據(jù)世界各國的經驗，城鎮(zhèn)化一般要經歷人口向城鎮(zhèn)集中、郊區(qū)城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化。逆城鎮(zhèn)化并不是反城鎮(zhèn)化，而是城鎮(zhèn)化的一種形式，或者說是無形城鎮(zhèn)化，它與城鄉(xiāng)一體化是一致的，即在鄉(xiāng)村可以享受到和城市一樣的生活品質。

如何在城鎮(zhèn)化過程中留住文脈、記住鄉(xiāng)愁，是新常態(tài)城鎮(zhèn)化的重要特征。我國在過去幾十年的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，有一部分村落被消失了。有數(shù)據(jù)顯示，2000年，我國自然村總數(shù)為363萬個，到了2010年銳減為271萬個，僅僅10年內就減少90多萬個，平均每天消失80至100個村落。隨著傳統(tǒng)村落的消失，還有古老的建筑、獨特的民俗，以及非物質文化遺產，也隨之消失。與有形的文化遺產相比，非物質文化遺產的消失是不可逆的。我國在城鎮(zhèn)化過程中，要特別注意保護個性，凸顯獨特性。只有高樓大廈、車水馬龍，而沒有城市的個性和文化獨特性，不能稱之為健康的城鎮(zhèn)化。在我國城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設過程中，要著力培養(yǎng)特色文化村，充分發(fā)掘和保護古村落、古民居、古建筑、古樹名木和民俗文化等歷史文化遺產，優(yōu)化美化村莊人居環(huán)境。把歷史文化底蘊雄厚的傳統(tǒng)村落，培育傳統(tǒng)文明與現(xiàn)代文明相結合的特色文化村。特別是挖掘傳統(tǒng)農耕文化、山水文化、人居文化、把特色文化村打造成為弘揚農村生態(tài)文化的重要基地。古村落具有這樣一些特征，即在一個地域邊界內聚族而居，有家屬血緣性和區(qū)域地緣性;村落擇吉而居、因地制宜、就地取材，融詩情畫意于村落園林景觀之中;村寨里有創(chuàng)業(yè)始祖的傳說、遺訓族規(guī)、家屬大事記的慶典和緬懷先祖的祭祀活動等。我們要保護古村落，尤其是保護好“景觀村落”?！熬坝^村落”的特點是，有優(yōu)美的山水環(huán)境，有上百年的建村歷史，有一定存量的傳統(tǒng)建筑和人文景觀，村落的布局與自然和諧共融，不僅構筑一個有利于子孫后代和諧生存繁衍的社會空間，而且營造了一個富有詩意和哲思的精神家園;它們在豐富的物質文化遺產中，承載著村落乃至農耕社會在不同歷史時期的豐富歷史信息。我國目前有123個國家級歷史文化名城，但被聯(lián)合國認定為世界文化遺產名錄的只有平遙、麗江等少數(shù)城鎮(zhèn)。這些城鎮(zhèn)被錄選的主要原因，是完整地保留了歷史文化特色，使其成為海內外游客向往的旅游勝地。

（作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師）

責任編輯：楊再梅