劉俊

2013 年9月27日，國務院發(fā)布《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案》（《方案》）;同一天，交通運輸部與上海市政府聯(lián)合發(fā)布《關于落實加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》，對上海自貿試驗區(qū)的航運政策作出相應調整，為上海自貿試驗區(qū)開展相關的制度創(chuàng)新拓展空間。

在多項航運政策創(chuàng)新中，《方案》中提及的“推動中轉集拼業(yè)務發(fā)展，允許中資企業(yè)擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務”引發(fā)廣泛關注。

中國是全球最大的集裝箱貨物生成國，大型班輪公司已經植根多年，外資班輪公司經常在不同場合呼吁中國開放外資班輪沿海捎帶業(yè)務。所謂沿海捎帶業(yè)務，通常是指在中國沿海港口之間從事外貿集裝箱的國內段運輸。2002年開始實施的《中華人民共和國國際海運條例》（《海運條例》）第57條明確規(guī)定，在兩個中國港口間的集裝箱運輸屬于沿海運輸權范疇，未經批準，境外航運企業(yè)不得經營中國港口間的海上貨物運輸。

還是在2013年9月27日，交通運輸部發(fā)布《關于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》（《公告》）?！豆妗吩试S中資航運企業(yè)利用全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，經營以上海港為國際中轉港的外貿進出口集裝箱在國內對外開放港口與上海港之間的捎帶業(yè)務。《公告》規(guī)定，中資航運企業(yè)申請試點捎帶業(yè)務，應向交通運輸部提交備案申請;中資航運企業(yè)不得擅自將經備案批準開展試點業(yè)務船舶轉租他人;除依照本公告?zhèn)浒傅拇巴?，其他任何非五星旗船舶，不得承運中國港口間的集裝箱貨物，包括不得承運在中國一港裝船、經中國另一港中轉出境，或者經中國一港中轉入境、在中國另一港卸船的外貿集裝箱貨物。

艱難的第一步

為降低成本，方便運輸，包括擁有不少船舶的中資航運企業(yè)都選擇在船舶登記較為開放或寬松的國家和地區(qū)進行登記，從而取得該國國籍，并懸掛該國國旗，俗稱“方便旗”船。目前中國有過半中資船舶注冊在境外，掛巴拿馬、中國香港、新加坡等境外“方便旗”開展國際運輸。上海海事局指出，目前中國國際航運船舶登記的總噸位約為3100萬總噸，但是中國香港從1997年具有船舶登記權利起，到目前登記船舶的總噸位超過9000萬總噸，其中有一半都是內地航運企業(yè)的船舶。根據《海運條例》以及相關法律、法規(guī)的規(guī)定，“方便旗”船舶雖為中資擁有或控股，卻歸屬于外籍船舶，因而不能在中國境內港口間開展沿海捎帶業(yè)務。

盡管交通運輸部已經發(fā)布相關公告，但這項創(chuàng)新政策遲遲未能落地。直到去年6月17日，海關總署發(fā)布《關于調整內外貿集裝箱同船運輸以及中國籍國際航行船舶承運轉關運輸貨物試點工作的公告》（《試點工作》）?！对圏c工作》要求非中國籍國際航行船舶的中資航運企業(yè)要向主管地直屬海關辦理備案手續(xù);港口企業(yè)在存儲內貿和外貿集裝箱貨物時，應當劃分區(qū)域、分別堆存、不得混放，并設立明顯標識;對于裝卸同船運輸集裝箱貨物的港區(qū)碼頭，應當按照海關對監(jiān)管場所的管理要求，實施封閉式卡口管理，并與海關計算機聯(lián)網傳輸相關數(shù)據。

《試點工作》還強調，中資航運企業(yè)全資或控股擁有的非中國籍國際航行船舶，承運海關轉關運輸集裝箱貨物試點業(yè)務，僅限以上海港為國際中轉港、在中國對外開放港口與上海港之間開展。

《試點工作》出爐后，中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶業(yè)務的推進開始加快步伐。

中遠集運相關人士表示，去年7月，“中遠泗水”輪獲得交通運輸部中資非五星旗船沿海捎帶試點業(yè)務的備案證書，并向上海海關申請辦理沿海捎帶試點業(yè)務證書;9月份，上海海關出臺具體辦理流程;11月份，上海海關受理“中遠泗水”輪的申請，當月完成審批;12月12日“中遠泗水”輪收到10位海關代碼。12月29日，“中遠泗水”輪捎帶985TEU貨物從上海港駛往天津和青島兩個港口，成為第一艘中資非五星旗沿海捎帶船舶，也標志著上海自貿試驗區(qū)中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務試點起航。據介紹，中遠集運目前已經有39艘船舶辦理了相關手續(xù)。

各方推動制度創(chuàng)新

作為此項政策的堅定支持者和倡導者，上港集團董事長陳戌源坦言：“多年來，對中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務，港航界非常關注，對這個問題的認識也是仁者見仁智者見智，走到今天這一步非常不容易，凝聚了很多人的心血。”

據了解，這項政策明確后，交通運輸部立即會商海關總署，分別出臺實施細則。企業(yè)層面，中遠集運、中海集運和上港集團就如何開展沿海捎帶業(yè)務進行磋商，上海海關等口岸部門還特別在流程上探索創(chuàng)新以便利企業(yè)。

陳戌源表示，這項制度創(chuàng)新，意義重大。首先呼應了上海國際航運中心建設，這是國家戰(zhàn)略。中國已經成為全球第二大經濟體，港口貨物吞吐量全球最高。上海洋山港區(qū)的目標是成為國際樞紐港，有了沿海捎帶業(yè)務的支持上海洋山港區(qū)如虎添翼?！斑@項制度創(chuàng)新將使洋山港區(qū)成為東北亞的樞紐港，沒有該項制度創(chuàng)新，洋山港區(qū)要成為樞紐港還有很漫長的時間。上海港外貿箱量占據90%，但是沿海捎帶箱量5年來均呈下降趨勢，部分貨源受到制度制約。因此該制度創(chuàng)新有著重大意義?！?/p>

其次，開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務呼應了“21世紀海上絲綢之路”國家戰(zhàn)略的要求，使上海港成為連接“海上絲綢之路”的橋頭堡?！跋嘈胖贫葎?chuàng)新對于進一步推動海上貿易便利化，包括強化上海港與‘海上絲綢之路港口之間的聯(lián)系起到積極推動作用。”

第三，對于中國港航企業(yè)“走出去”發(fā)展意義重大。不能狹隘理解開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務的制度創(chuàng)新，“應該從國家戰(zhàn)略、‘海上絲綢之路戰(zhàn)略等方面考慮，從行業(yè)的發(fā)展角度去認識。從港口企業(yè)來說，既有南下就會有北上，沿海捎帶業(yè)務可以連接幾個主要的港口群，形成沿海捎帶業(yè)務港口網絡，進一步提升港口區(qū)域性競爭力，尤其是在東北亞地區(qū)的競爭力。對航運企業(yè)和外貿出口商來說，可以進一步提高效率，降低物流成本，增強航運企業(yè)在整個航運市場的競爭力。”endprint

在接受《航運交易公報》記者采訪時，陳戌源表示，去年上海港集裝箱吞吐量中水水中轉比例達到45.7%，國際中轉比例達到7%。“可以說上海港已基本具備樞紐港條件，目前需要進一步提升質量和國際競爭力，所以特別需要提升國際中轉業(yè)務。我認為，開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務是一個逐步推進的過程，如果在試點基礎上能夠得到進一步推廣，每年為上海港帶來幾百萬箱量增長完全是可能的?！?/p>

中遠集運相關人士表示：“開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務這項政策意義深遠，試點政策將惠及各方，將促進上海國際航運中心建設。上海港可以更好地為沿海各地服務，更好發(fā)揮樞紐港作用，將吸引經第三地中轉的貨物回流上海港;有利于中資航運企業(yè)優(yōu)化資源配置，提高船舶使用效率，提供更快捷、更安全、更可靠的海上全供應鏈服務，為客戶實現(xiàn)交貨的可靠性和及時性，降低綜合物流成本。中遠集運積極投身于上海國際航運中心和上海自貿試驗區(qū)建設，備感責任重大。”

上述人士表示，根據海關相關規(guī)定，在受理沿海捎帶業(yè)務申請時，航運企業(yè)必須提供船舶國籍正本證書，這對于航行于海上的船舶來說，操作上有很大困難?！拔覀冎荒茉诖皰炜可虾８圻M行裝卸業(yè)務時，把船舶國籍正本證書送到相關監(jiān)管部門，等檢驗完畢之后再還到船上。但是船舶掛靠港口距離市區(qū)較遠，而且船舶掛靠洋山港區(qū)時間有限，很難與監(jiān)管部門上班時間相銜。上海海關了解到企業(yè)的實際困難，簡化了程序，同意可以用加蓋公章的船舶國籍證書復印件辦理審批手續(xù)。在辦理過程中，上海海關的專業(yè)水平和高效給我們留下了深刻印象?！?/p>

青島海信公司相關人士表示，作為貨主代表，開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務這一創(chuàng)新模式將有利于承運人進一步優(yōu)化資源配置，提高運輸效率，從而為貨主企業(yè)在供應鏈選擇和業(yè)務安排上提供很多便利，對企業(yè)銷售提供更有利保障。

會否挑戰(zhàn)沿海運輸權

除了出于主權和國家安全的考慮，此前禁止外輪沿海捎帶業(yè)務還有對本國從事沿海運輸?shù)暮竭\企業(yè)保護的考慮。從國際慣例來看，盡管按照WTO有關“自由化”的原則要求，各國關于航運保護政策應逐漸減少，但是對于沿海運輸權，各國基本上沒有改變或者只做了很小的改變，大多數(shù)國家的沿海運輸權都沒有對外開放，有的只在區(qū)域性成員國之間相互開放。美國、日本等國均實施將沿海運輸保留給本國航運企業(yè)和船舶的政策，將沿海運輸作為國內事務對待。

此番提出允許中資非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務，有專家認為，或將引發(fā)一系列的沿海運輸權限問題。首先，這將打破中國現(xiàn)行的沿海運輸權規(guī)定，無論對于監(jiān)管、口岸部門，還是相關參與企業(yè)，都面臨著流程、程序的再造與適應過程問題;其次，政府對沿海運輸?shù)恼{控難度將加大，導致中國航運市場運力過剩，競爭加劇;再次，依循逐漸開放的原則，未來沿海捎帶業(yè)務或可能對外資船舶全面開放，到那時中資航運企業(yè)將徹底失去沿海運輸權，對沿海航運企業(yè)勢必造成較大沖擊。

交通運輸部水運局相關人士表示：“上海自貿試驗區(qū)是新時期國家根據國內外形勢發(fā)展需要實施的國家戰(zhàn)略。從內容看，交通運輸部在海運領域進行了深入研究，盡可能作出配套的航運開放政策。中國的航運業(yè)是與國際高度接軌的行業(yè)，很多領域的開放程度已經超過發(fā)達國家，在這種情況下，進一步開放的空間不大。交通運輸部配合國家戰(zhàn)略在海運領域積極推動改革，通過深入調研，研究起草了上海自貿試驗區(qū)6項海運開放政策。我們認為上海自貿試驗區(qū)建設的意義不僅僅局限于上海，相關海運創(chuàng)新政策還需要在全國范圍內推廣?！?/p>

上述人士指出：“具體到沿海捎帶業(yè)務政策，核心涉及到沿海運輸權。沿海運輸按照國際慣例基本上保留給本國航運企業(yè)，但是為了配合上海自貿試驗區(qū)的建設，在交通運輸部授權的范圍內，我們將之局限在中資擁有非五星旗船舶上，應該說確實是制度創(chuàng)新?！?/p>

該人士強調：“我們認為一項創(chuàng)新的制度，都有明確的目標。具體到開放中資非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務的政策，其目標應該是提高中國航運業(yè)的整體競爭力，既包括航運企業(yè)的競爭力，也包括港口的競爭力，這樣的制度創(chuàng)新才有真正的生命力。希望各級口岸部門以及企業(yè)主體，及時總結試點經驗并反饋給監(jiān)管部門，使政策更好地發(fā)揮效應?！?/p>

未來如何發(fā)展

交通運輸部水運局相關人士表示：“在上海自貿試驗區(qū)涉及到的6項海運政策中，沿海捎帶業(yè)務不僅可以提高集裝箱運輸?shù)男?，?jié)約成本，惠及貨主，促進中國對外貿易發(fā)展，還能提高船舶的實載率，優(yōu)化航線布局，有利于上海國際樞紐港的建設，應該說是惠及多方的好政策。但目前這些政策的效應不是很平衡，特別是沿海捎帶業(yè)務沒有及時落地。作為主管部門，交通運輸部十分著急。如今中遠集運實現(xiàn)中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務的首航，真正實現(xiàn)了這項政策落地。”

國務院提出讓上海自貿試驗區(qū)的相關政策復制到全國，目前涉及4項海運政策，但中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務政策沒有包括在內。上述人士解釋：“這里面包含以下考慮因素：一是國務院開會時，這項政策尚未落地，這是最主要的考慮因素;二是考慮到上海國際航運中心是國務院批準的國際航運中心，其特殊地位決定了這項政策應該首先在上海進行試點和示范;三是主管部門認為這項政策還需要在實施中不斷完善，在完善的基礎上再進一步推廣。”

對于下一步該如何進一步釋放該項政策的紅利，上述人士表示：“希望在上海交通委的牽頭下，港航企業(yè)積極參與，加大配合力度，上海海關和其他口岸部門進一步完善相關規(guī)定，優(yōu)化操作流程;希望中遠集運和上海港一方面配合口岸部門的監(jiān)管要求，落實各項監(jiān)管措施，另一方面做好企業(yè)的內部管理，不要因自身工作失誤，影響政策的落實實施;希望中海集運能夠加大工作力度，盡快實現(xiàn)首航。”

上海海關相關人士表示：“根據相關政策，上海海關將協(xié)調各方做好相關政策的落地設計，并對政策的具體實施跟蹤評估，不斷優(yōu)化完善，更好便利企業(yè)?！?/p>

陳戌源表示：“上海港會進一步加強與中遠集運、中海集運等企業(yè)在沿海捎帶業(yè)務上的合作，我認為市場上客戶需求是大量存在的。因為是制度創(chuàng)新，市場有個認識過程，有個業(yè)務磨合的過程，在業(yè)務開展過程中肯定會遇到困難和問題，上海港會用更大的誠意更大的擔當來解決問題，保證政策的順利實施。上海港希望在制度創(chuàng)新上更加健康、快速地推進這項業(yè)務。我們會認真貫徹好政府相關部門對這項制度的創(chuàng)新要求，希望在試點的基礎上不斷擴大?！?/p>

中海集團相關人士表示：“開放中資非五星旗船進行沿海捎帶業(yè)務意義重大，需要更好地用好這項制度創(chuàng)新政策。中海集運將加快推進這項政策落實，特別是加快與有關部門的配合，為試點業(yè)務積累經驗做一些努力?！?/p>

中海集團上述人士進一步提出：“開放中資非五星旗船沿海捎帶業(yè)務的工作剛剛啟動，對企業(yè)來說也是邊行邊試。在這方面可以進一步探討，如擁有的非五星旗船運力，除自有之外，是否租賃運力也可以囊括在內？在操作過程中，如啟運港退稅中的一些成功經驗，是否可以在這項政策中有進一步的借鑒與采納？”

中遠集運相關人士對未來發(fā)展提出了進一步的想法：“推進上海自貿試驗區(qū)建設，更好發(fā)揮航運對外的積極作用，建議加快推進國有資本占主導地位的沿海捎帶和啟運港退稅業(yè)務，拓展航運渠道，促進經濟健康發(fā)展?！眅ndprint