寶魯 劉興波

近年來，內(nèi)蒙古在草原生態(tài)建設(shè)上的資金投入和政策支持力度都很大，但草原生態(tài)保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾仍有待深入解決。特別是牧區(qū)部分礦產(chǎn)開采及加工項目中出現(xiàn)的一些生態(tài)問題，使人們對以工業(yè)化為主的牧區(qū)現(xiàn)代化產(chǎn)生憂慮。牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與現(xiàn)代化缺一不可，問題的關(guān)鍵是需要設(shè)定草原生態(tài)“紅線”，在守住“紅線”基礎(chǔ)上推進(jìn)牧區(qū)科學(xué)發(fā)展，實現(xiàn)牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與現(xiàn)代化發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一、設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線是實現(xiàn)牧區(qū)科學(xué)發(fā)展的根本保障

黨的十八屆三中全會首次提出生態(tài)保護(hù)紅線，包含生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線。生態(tài)保護(hù)紅線是繼“18億畝耕地紅線”后，又一條被提到國家戰(zhàn)略層面上的“生命線”。設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)“紅線”，對我區(qū)提升生態(tài)安全水平、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、提高可持續(xù)發(fā)展能力等都具有十分重要的意義。

（一）建設(shè)我國北方重要的生態(tài)安全屏障的客觀需求

內(nèi)蒙古草原自大興安嶺兩麓到阿拉善荒漠，橫跨東北、華北、西北“三北”地區(qū)，占全國草原面積的22%，是我國北方重要的生態(tài)安全屏障。目前，我區(qū)草地生態(tài)系統(tǒng)退化現(xiàn)象較為嚴(yán)重并且仍在持續(xù)，濕地仍在萎縮，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在持續(xù)下降。按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，可優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的草原生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國家生態(tài)安全。

（二）實現(xiàn)牧區(qū)新型工業(yè)化的基本保障

西部大開發(fā)以來，內(nèi)蒙古開展大規(guī)模草原生態(tài)建設(shè)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，加快新型工業(yè)化步伐，加強社會發(fā)展，使全區(qū)牧區(qū)發(fā)展站在新的歷史起點上。但內(nèi)蒙古面對較為突出的能源、重化工業(yè)發(fā)展與草原生態(tài)保護(hù)的矛盾，如何創(chuàng)新牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展模式，實現(xiàn)牧區(qū)發(fā)展與其他地區(qū)工業(yè)化文明的有序?qū)邮切履羺^(qū)建設(shè)進(jìn)程中需要解決的現(xiàn)實難題。設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，可以明確草原開發(fā)利用的警戒線，控制草原開發(fā)利用強度，避免盲目和過度開發(fā)利用，推進(jìn)牧區(qū)工業(yè)化可持續(xù)發(fā)展。

（三）促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與邊疆安寧的內(nèi)在要求

內(nèi)蒙古外連俄羅斯和蒙古，內(nèi)接國內(nèi)八省區(qū)，邊境線全長4200多公里，處在國家向北開放的前沿。內(nèi)蒙古少數(shù)民族人口多，除了蒙古族外，還有鄂倫春、鄂溫克、達(dá)斡爾等其他少數(shù)民族，多集中分布在草原牧區(qū)，牧區(qū)的穩(wěn)定事關(guān)邊疆安寧的大局。草原是牧民最基本的生產(chǎn)資料，必須盡早設(shè)定并嚴(yán)格堅守草原生態(tài)保護(hù)紅線，確保牧民生存和發(fā)展需要，加強內(nèi)蒙古民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

（四）傳承草原文化，弘揚社會主義核心價值觀的必然途徑

“崇尚自然、踐行開放、恪守信義”的草原文化是社會主義核心價值體系的重要思想來源和主要組成部分。草原是民族文化發(fā)展的物質(zhì)載體，也是弘揚社會主義核心價值觀的基石。如果草原生態(tài)環(huán)境被破壞，草原文化也就會隨之消失，草原牧區(qū)發(fā)揚社會主義核心價值觀的動力也將失去源泉。草原生態(tài)保護(hù)紅線是確保草原基本生態(tài)功能、傳承草原文化等所必需恪守的草原面積，是內(nèi)蒙古草原牧區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、產(chǎn)業(yè)功能、草原文化傳承功能和弘揚社會主義核心價值觀功能的基本保障。

二、設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，需要在投入機制、用途管制和負(fù)債表制度等方面實現(xiàn)新突破

草原生態(tài)紅線指對于草原生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的關(guān)鍵草原生態(tài)保護(hù)區(qū)域的邊界線，不僅是區(qū)域生態(tài)安全的“底線”，也是重要物種資源生存與發(fā)展的最小面積，嚴(yán)格管理與維護(hù)生態(tài)紅線區(qū)，是確保人居環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。

生態(tài)紅線劃定的主體對象是重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)。生態(tài)紅線劃定的主要功能可歸納為重要生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育，劃定生態(tài)紅線的主要目的是保護(hù)對人類持續(xù)繁衍發(fā)展及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的生態(tài)系統(tǒng)。具體而言，劃定生態(tài)紅線旨在保護(hù)重要生態(tài)功能區(qū)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，從而支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展;保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)，減緩與控制生態(tài)災(zāi)害，從而保障人居環(huán)境安全;保護(hù)關(guān)鍵物種與生態(tài)系統(tǒng)，維持生物多樣性，從而確保生物資源可持續(xù)利用。

生態(tài)保護(hù)紅線的實質(zhì)是草原生態(tài)環(huán)境安全的底線。構(gòu)建草原生態(tài)保護(hù)紅線的制度體系，目的是建立最為嚴(yán)格的制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求。

（一）建立差異性生態(tài)紅線劃分制度

在國家和內(nèi)蒙古“主體功能區(qū)規(guī)劃”中的重點生態(tài)功能區(qū)和國家“生態(tài)功能區(qū)劃”中，確定的重要生態(tài)功能區(qū)單位面積都很大，一般以縣級行政區(qū)為單位，有的包括多個地市和旗縣，單一紅線標(biāo)準(zhǔn)難以實施。建議在以上生態(tài)功能區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域內(nèi)部人口、經(jīng)濟(jì)密度和不同的土地用途類型，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，對居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、草牧場等不同的功能區(qū)，劃分差異性生態(tài)保護(hù)紅線。并且在不同的功能區(qū)內(nèi)部劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)、過渡區(qū)等，相應(yīng)設(shè)定不同的生態(tài)保護(hù)“紅線”。在確定草原生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍以后，最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是通過生態(tài)重要性評估識別出具有重要保護(hù)價值的空間區(qū)域。在系統(tǒng)調(diào)研國內(nèi)外生態(tài)功能評價理論與方法的基礎(chǔ)上，針對劃定區(qū)域分別建立差異性劃分方法，以保證生態(tài)功能紅線劃定的科學(xué)性與可操作性。

首先，對于重要生態(tài)功能區(qū)的劃定，主要開展不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評價，包括土壤保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄等評價內(nèi)容。生態(tài)服務(wù)功能重要性等級分為3級，分別為極重要、中等重要、較重要。將生態(tài)服務(wù)功能重要性等級高且人類干擾和脅迫相對較小或易于管控的區(qū)域劃為重要（點） 生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)紅線。

其次，對于生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的劃定，主要開展不同類型生態(tài)敏感性評價，包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性等評價內(nèi)容。根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)的空間分布差異，生態(tài)紅線劃定對象包括水陸過渡區(qū)、農(nóng)牧生態(tài)交錯區(qū)、沙漠化擴(kuò)展區(qū)等。省級以下行政區(qū)可根據(jù)生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)的內(nèi)涵，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定生態(tài)紅線劃定區(qū)域。

再次，對于禁止開發(fā)區(qū)，考慮到各類保護(hù)區(qū)分布分散，空間交叉重疊程度高，主管部門多、管理嚴(yán)格程度不一等現(xiàn)實情況，將國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)納入生態(tài)功能紅線范疇，體現(xiàn)其管理嚴(yán)格性。

最后，為便于對生態(tài)功能紅線實行嚴(yán)格保護(hù)與長效管理，規(guī)范化生態(tài)功能紅線劃定成果形式與內(nèi)容，建立圖件、數(shù)據(jù)庫、文字報告為一體的生態(tài)功能紅線成果庫。其中，圖件包括生態(tài)功能紅線劃定過程中的各類基礎(chǔ)圖件、不同類型生態(tài)功能紅線分布圖與匯總圖;數(shù)據(jù)庫是生態(tài)功能紅線的基礎(chǔ)信息集成，包括地理位置與范圍、自然與社會經(jīng)濟(jì)概況、保護(hù)目標(biāo)、主導(dǎo)生態(tài)功能、主要人類活動影響及存在的問題、管控措施等;文字報告主要說明生態(tài)功能紅線劃定的技術(shù)環(huán)節(jié)、工作過程及結(jié)論。

（二）完善基于草原生態(tài)紅線的產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入機制

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾是生態(tài)保護(hù)中面臨的主要難題。據(jù)環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院的中國第四次綠色GDP測算結(jié)果，2010年，全國生態(tài)環(huán)境退化成本由2004年的5118.2億元提高到15389.5億元，增長了200%，比同期GDP增長高50個百分點，占GDP的比例由2004年的3.2%提高到3.8%，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境退化成本越來越高。內(nèi)蒙古作為典型的資源型地區(qū)，單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本要比全國平均水平高，逐步控制或降低單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本是內(nèi)蒙古可持續(xù)發(fā)展面臨的重要課題。將來即使能夠?qū)崿F(xiàn)單位GDP生態(tài)環(huán)境退化成本降低，但隨著經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，總的生態(tài)環(huán)境退化成本還會增多，并且因退化的生態(tài)環(huán)境短期難以恢復(fù)而生態(tài)環(huán)境退化成本會逐年累計。因此，建議根據(jù)不同類型草原生態(tài)紅線的保護(hù)目標(biāo)與管理要求，詳細(xì)系統(tǒng)制定差別化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，實施嚴(yán)格的項目環(huán)評、環(huán)境準(zhǔn)入和有效的獎懲激勵，通過倒逼和引導(dǎo)企業(yè)不斷加快循環(huán)低碳綠色發(fā)展，有效控制高耗能、高污染性項目，形成草原合理有序開發(fā)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機制。

（三）建立健全自然資源資產(chǎn)用途管制和負(fù)債表制度

貫徹落實習(xí)近平總書記在內(nèi)蒙古考察時提出的“不僅要增加經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)、減少財政負(fù)債，也要增加生態(tài)資產(chǎn)、減少環(huán)境負(fù)債，兩個方面都要搞離任審計、搞責(zé)任終身追究，也要研究建立相應(yīng)的財稅制度”的要求，需要在明晰草原產(chǎn)權(quán)框架下，把草原生態(tài)環(huán)境納入自然資產(chǎn)，對整個資產(chǎn)負(fù)債的體系進(jìn)行量化評價。逐步建立草原自然資源資產(chǎn)用途管制制度，保障草原自然資源和生態(tài)空間的合理用途，確保主體功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)制度的順利實施。在全國率先推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度。建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債統(tǒng)計、衡量與核算指標(biāo)體系，摸清草原牧區(qū)自然資源底數(shù)，包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布以及變化趨勢等，準(zhǔn)確把握自然資源的存量、增量和減量以及對工業(yè)化的支撐能力等，為設(shè)定草原生態(tài)保護(hù)紅線，以及未來績效評估提供基礎(chǔ)性支撐。

（四）完善草原生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域補償和交易機制

進(jìn)一步完善草原生態(tài)補償制度，逐步建立草原生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的長期補償機制，明確補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、補償渠道、資金來源，保障補償區(qū)域的生態(tài)保護(hù)質(zhì)量。生態(tài)補償與紅線面積掛鉤，多劃多補、少劃少補。按照“誰受益、誰補償”的原則，對生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補償機制，探索多樣化的生態(tài)補償模式。按照污染者付費原則，健全牧區(qū)排污權(quán)有償取得和使用制度，發(fā)展排污權(quán)交易市場。盡快制定符合市場規(guī)律和體現(xiàn)要素價格形成機制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，推進(jìn)和提高環(huán)境資源市場化配置效率。

（五）建立生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測預(yù)警體系和考核問責(zé)制度

為確保草原生態(tài)保護(hù)紅線不被逾越，基于草原生態(tài)安全現(xiàn)狀及動態(tài)分析評估，預(yù)測未來草原生態(tài)安全要素發(fā)展變化趨勢及時空分布，逐漸形成生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)測與預(yù)警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充分技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的草原生態(tài)安全預(yù)警體系。推行綠色“GDP”考核，逐步建立和完善差異化的草原生態(tài)保護(hù)紅線評估體系，將草原生態(tài)保護(hù)紅線評估結(jié)果納入各盟市各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價體系，對盲目決策、造成嚴(yán)重生態(tài)后果的追究其相關(guān)責(zé)任。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉