杜淑芳

黨的十八大之后，中央政府正式確立“積極穩(wěn)妥扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化”的戰(zhàn)略改革目標(biāo)，響應(yīng)中央號(hào)召內(nèi)蒙古也把新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。近年來(lái)，我區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于高速發(fā)展的階段，城市的規(guī)模和城市建設(shè)的品質(zhì)都得到了很大的提高。同時(shí)，一些冒進(jìn)式的畸形城鎮(zhèn)化亂象頻繁發(fā)生，需要引起我們的重點(diǎn)關(guān)注。

一、重點(diǎn)關(guān)注，新型城鎮(zhèn)化要謹(jǐn)防冒進(jìn)

我區(qū)一些城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)和規(guī)模盲目偏大。有的城市規(guī)劃建設(shè)甚至超過(guò)國(guó)家公布的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)規(guī)劃確定的建設(shè)規(guī)模。地方政府為了快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，同時(shí)出于做出政績(jī)和增加財(cái)政收入的考慮，在城市規(guī)劃和建設(shè)中，超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源環(huán)境承載能力，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，不斷擴(kuò)張舊城、打造新城，過(guò)分拉大城市框架，于是以城市空間擴(kuò)張和土地開(kāi)發(fā)為特點(diǎn)的各類(lèi)新城、新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等形式多樣的大型項(xiàng)目不斷在各地出現(xiàn)。一些城鎮(zhèn)由于過(guò)度超前規(guī)劃導(dǎo)致規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，當(dāng)期建設(shè)嚴(yán)重脫離了實(shí)際需求，陷入了投資浩大的“造城”運(yùn)動(dòng)中。再加上缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，招不來(lái)商，引不到資，有城無(wú)市，出現(xiàn)了人口遷入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市空間擴(kuò)展的現(xiàn)象，被媒體戲稱(chēng)為“鬼城”、“空城”。據(jù)公開(kāi)資料顯示，2013年“全國(guó)10大鬼城”內(nèi)蒙古有4座，排名全國(guó)第一，分別在鄂爾多斯康巴什新區(qū)、呼和浩特清水河縣、巴彥淖爾市臨河區(qū)和二連浩特市。國(guó)外也不乏盲目造城引發(fā)一系列問(wèn)題的案例。愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)奇跡曾享譽(yù)歐洲。由于盲目造城運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生地產(chǎn)信貸泡沫，2010年被迫宣布破產(chǎn)，一些新建成的小鎮(zhèn)因無(wú)人買(mǎi)房居住變成“鬼城”，銀行被無(wú)法回收的房貸拖垮，經(jīng)濟(jì)陷入困境，甚至不得不向歐盟請(qǐng)求援助。我區(qū)要深刻反思，引以為戒，避免“空城”“鬼城”繼續(xù)復(fù)制。

這種冒進(jìn)式的城鎮(zhèn)擴(kuò)張模式普遍有兩個(gè)特點(diǎn)。一是貪大求快，奢侈浪費(fèi)。規(guī)劃建設(shè)面積嚴(yán)重超越人口實(shí)際需要，規(guī)模過(guò)大，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，建設(shè)速度快，短短幾年就完工。各地新城千城一面，萬(wàn)樓一貌，缺乏特色內(nèi)涵。公共設(shè)施普遍奢侈浪費(fèi)，搞大綠地、寬?cǎi)R路、巨型廣場(chǎng)、標(biāo)志建筑等大手筆項(xiàng)目，建設(shè)和后期維護(hù)運(yùn)行成本高，損失了大量的人力、物力、財(cái)力。有的城市建設(shè)資金不足，甚至不惜到處籌款，舉債搞擴(kuò)建，規(guī)劃建設(shè)資金需要與經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政能力之間嚴(yán)重脫節(jié)，背上了沉重的財(cái)政包袱。二是沒(méi)有足夠產(chǎn)業(yè)配套支撐房地產(chǎn)業(yè)。為了追求政績(jī)和增加財(cái)政收入，打造新城成了很多地方政府的選擇。政府為了賺取土地出讓金，盲目放寬土地開(kāi)發(fā)審批，再加上開(kāi)發(fā)商投機(jī)動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，過(guò)度炒作熱錢(qián)涌入，導(dǎo)致一些城鎮(zhèn)房地產(chǎn)項(xiàng)目過(guò)度開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)又跟不上房地產(chǎn)業(yè)的腳步，局部出現(xiàn)了嚴(yán)重的樓市供過(guò)于求，空置率高，城鎮(zhèn)化有演變成“房地產(chǎn)化”的危險(xiǎn)。這種靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，偏重于以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)為先導(dǎo)的堆砌式開(kāi)發(fā)模式，最終只能是轟轟烈烈造新城，冷冷清清變空城。

二、引起警惕，冒進(jìn)式城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏危害大

冒進(jìn)式的城鎮(zhèn)“新區(qū)”建設(shè)引發(fā)的“造城運(yùn)動(dòng)”亂象蘊(yùn)藏的危害、風(fēng)險(xiǎn)甚大，損害城市的良性發(fā)展，給不少地方的可持續(xù)發(fā)展埋下了危機(jī)，不可不察。

（一）土地資源過(guò)度消耗

我區(qū)有些城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，偏重于大規(guī)模的占用土地，土地城市化的速度驚人，城鎮(zhèn)建設(shè)存在人均建設(shè)用地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏小的問(wèn)題。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）明確提出未來(lái)人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以?xún)?nèi)，即1萬(wàn)人/平方公里，而我區(qū)一些城市遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至相差甚遠(yuǎn)。一些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了實(shí)際需求和現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這些工程對(duì)土地資源造成了難以挽回的損失。一些地方政府巧用各種名義圈地，往往先調(diào)整規(guī)劃，改變土地用途，將農(nóng)田改為建設(shè)用地，違反報(bào)批程序分批次報(bào)批來(lái)規(guī)避?chē)?guó)務(wù)院審批。另外，存在大量的土地開(kāi)發(fā)不足和閑置問(wèn)題。我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的同時(shí)，對(duì)于糧食的剛性需求也在增加，農(nóng)業(yè)用地不斷被蠶食，影響城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

（二）財(cái)政收入過(guò)分依賴(lài)土地

新區(qū)建設(shè)演變?yōu)椤霸斐沁\(yùn)動(dòng)”，深層原因也在于一些地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)。現(xiàn)行財(cái)稅體制下，中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府在缺乏建設(shè)性財(cái)政資金的前提下為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，需要依靠經(jīng)營(yíng)性用地出讓取得資金，以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共支出。因此，一些地方政府為了政績(jī)或經(jīng)濟(jì)利益，隨意圈地賣(mài)地，通過(guò)大規(guī)模造城來(lái)拉動(dòng)地價(jià)，增加稅收，使房地產(chǎn)市場(chǎng)不斷升溫，以獲得更多的財(cái)政收益，同時(shí)滋生了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，最終導(dǎo)致大興土木，大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，而再造一個(gè)“新城”普遍耗資巨大，又將大幅推高地方負(fù)債率，因此不得不將土地轉(zhuǎn)賣(mài)償還債務(wù)，補(bǔ)充財(cái)政資金，這種短視的行為最終形成惡性循環(huán)，為城鎮(zhèn)的健康發(fā)展留下了隱憂(yōu)。

（三）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

一些城鎮(zhèn)地方政府為了獲取短期經(jīng)濟(jì)利益，舉債造城，寅吃卯糧，然后再寄望新城開(kāi)發(fā)，通過(guò)招商引進(jìn)地產(chǎn)項(xiàng)目或其他商業(yè)項(xiàng)目，提升和增值土地出讓金，逐一償還債務(wù)，加劇了我區(qū)地方政府金融財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。貸款來(lái)源包括平臺(tái)貸款、中央代發(fā)地方債、信政合作等。利用融資平臺(tái)舉債成為很多城鎮(zhèn)的普遍做法，這些融資平臺(tái)大多是以企業(yè)或公司的名義運(yùn)行，但主要的功能還是替政府籌貸融資。由于我國(guó)體制的特點(diǎn)賦予的中央對(duì)地方財(cái)政承擔(dān)終極無(wú)限責(zé)任，雖然不會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似底特律式的地方政府破產(chǎn)事件，但也應(yīng)引起警覺(jué)。加大力量整治融資平臺(tái)，堵住非正常的資金來(lái)源渠道，將地方政府的投資完全納入到財(cái)政預(yù)算中。同時(shí)加強(qiáng)地方債務(wù)的審計(jì)力度，避免地方政府債臺(tái)高筑。完善地方債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，防止地方債務(wù)規(guī)模不斷攀升。

（四）巨額經(jīng)濟(jì)損失

一個(gè)城鎮(zhèn)要開(kāi)發(fā)一個(gè)新區(qū)，按現(xiàn)行開(kāi)發(fā)成本估算，平均每平方公里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金就達(dá)4-5億。尤其對(duì)于中小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，不但需要傾盡財(cái)力，還得向銀行借貸大量資本。一旦人氣不旺，有城無(wú)市，投入不能產(chǎn)出，不但高額的開(kāi)發(fā)成本無(wú)法收回，而且后期的維護(hù)運(yùn)營(yíng)以及銀行利息也是一筆大數(shù)目，會(huì)嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步，同時(shí)極大地增加了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，土地矛盾將更加激化。另外，空置率過(guò)高勢(shì)必導(dǎo)致投入資源不能完全利用，不得不靠后期運(yùn)作來(lái)完善，一些城鎮(zhèn)政府采取各種措施想方設(shè)法聚集人口，例如制定各種優(yōu)惠政策引進(jìn)人才、招商引資等，甚至搬遷行政事業(yè)單位、學(xué)校等。無(wú)論是采取何種辦法，都須在原有建設(shè)的基礎(chǔ)上再付出巨大的人力和財(cái)力成本，可謂是交付了城市管理的“二次學(xué)費(fèi)”。

三、強(qiáng)調(diào)實(shí)效，政策調(diào)控要與市場(chǎng)機(jī)制理性結(jié)合

過(guò)多利用行政力量推動(dòng)城鎮(zhèn)化，會(huì)進(jìn)一步放大 “大躍進(jìn)”式的 “造城運(yùn)動(dòng)”，造成新一輪投資盲目擴(kuò)張，從而加劇結(jié)構(gòu)失衡，損害經(jīng)濟(jì)效率。“十三五”規(guī)劃應(yīng)提供政策建議和指導(dǎo)意見(jiàn)，克服以往城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)的弊端，因勢(shì)利導(dǎo)、積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌有序、循序漸進(jìn)地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

（一）遵循規(guī)律，建設(shè)規(guī)模要適度

我區(qū)的城鎮(zhèn)實(shí)際上經(jīng)濟(jì)多數(shù)欠發(fā)達(dá)，多為人才流出地，大都還處在人口集聚的過(guò)程中，人口轉(zhuǎn)移需求并不旺盛，致使新城與老城在資源、人口、產(chǎn)業(yè)上都存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。因此，再建新城或是擴(kuò)容需要謹(jǐn)慎，必須對(duì)城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)分工中的作用進(jìn)行全面的分析和規(guī)劃，對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行科學(xué)考察和論證，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場(chǎng)規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和人口轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，立足城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及階段，綜合考慮新城對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸納能力，因地制宜，突出特色，科學(xué)合理確定新城建設(shè)的規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展性質(zhì)、發(fā)展方向和推進(jìn)速度?？v觀中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的很多成功案例，比如上海的浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)，都體現(xiàn)了尊重市場(chǎng)規(guī)律對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的重要性。我區(qū)的新城建設(shè)應(yīng)根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)的需求分階段逐步進(jìn)行，避免現(xiàn)階段需求不旺盛的情況下進(jìn)行過(guò)度超前建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致大量房屋空置，基礎(chǔ)設(shè)施閑置浪費(fèi)，等到十年二十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，真正需要的時(shí)候卻面臨房屋、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，不得不進(jìn)行更新改造，造成的損失不可估量。因此，遵循規(guī)律，把握“度”的重要性不言而喻。

（二）因地制宜，推進(jìn)產(chǎn)城融合

城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須具備一定的人口密度，要想聚集人口，必須提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，所以，城鎮(zhèn)的發(fā)展首先要與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，只有城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)相輔相成和互為依賴(lài)了，城鎮(zhèn)化才能逐步地推進(jìn)。我區(qū)的一些新城新區(qū)，更像英國(guó)的第一代“臥城”，只是規(guī)模更大，如果沒(méi)有生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)，或者外向型產(chǎn)業(yè)如旅游業(yè)、金融業(yè)等，單靠遷移行政單位、學(xué)校等非生產(chǎn)性業(yè)態(tài)，要想維持一個(gè)幾十萬(wàn)乃至上百萬(wàn)人口的城市，難度是相當(dāng)大的，最后只能增加交通成本而已。新城新區(qū)建設(shè)必須加強(qiáng)產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城融合，才能防止出現(xiàn)“鬼城”、“空城”。新城新區(qū)建設(shè)需依托區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)條件以“產(chǎn)城一體”為要領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)立城為中心，通過(guò)多種方法促進(jìn)三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)并融合發(fā)展為城市服務(wù)，并最終實(shí)現(xiàn)城市宜居宜業(yè)。

（三）因勢(shì)利導(dǎo)，制度協(xié)同調(diào)整

隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)型，許多制度政策也應(yīng)與之協(xié)調(diào)同步調(diào)整。首先，創(chuàng)新政績(jī)考核思路。應(yīng)改革以GDP為主的政績(jī)考核模式和城市發(fā)展戰(zhàn)略，既要看顯績(jī)又要看潛績(jī)，這就需要健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、資源利用效率、生態(tài)效益等指標(biāo)和成績(jī)作為重要考核內(nèi)容。引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，保證評(píng)價(jià)的結(jié)果公正和考核權(quán)威。其次，調(diào)整財(cái)稅體制。未來(lái)要加快現(xiàn)有的財(cái)稅體制改革，建立財(cái)政收支平衡制度，重新調(diào)整中央與地方之間稅收分配，減小地方財(cái)政壓力;另一方面，取締土地財(cái)政，將國(guó)有土地出讓金統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算，扭轉(zhuǎn)地方政府依靠賣(mài)地來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的不合理局面。再次，加強(qiáng)土地市場(chǎng)的調(diào)控。繼續(xù)深化土地制度改革，核心是打破地方政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。制訂嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)建立并強(qiáng)化土地、財(cái)政、規(guī)劃、金融、審計(jì)等部門(mén)分工負(fù)責(zé)、聯(lián)合督查的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，減少違法違規(guī)抵押土地。

（四）以人為本，重視功能配套

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新城建設(shè)中，配套設(shè)施完善齊全，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采取“適度先行”的原則，新城居民所享受的公共服務(wù)和生活質(zhì)量與大城市無(wú)異，甚至更優(yōu)越。我區(qū)城鎮(zhèn)在形成擴(kuò)容的決策過(guò)程中，應(yīng)充分引入廣泛的民意參與，根據(jù)人的需求提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵和質(zhì)量，完善城鎮(zhèn)功能，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)體系。重視城鎮(zhèn)地下管網(wǎng)和配套設(shè)施建設(shè)，滿(mǎn)足居民就業(yè)、醫(yī)療、文化體育、休閑娛樂(lè)等多層次的需求，創(chuàng)建最適宜人居住的城鎮(zhèn)環(huán)境、社區(qū)環(huán)境。遠(yuǎn)近結(jié)合、多渠道、多種形式融資，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，突破基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸，為新城的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

羅馬并不是一天建成的，我們不可能期望三年五載通過(guò)城建規(guī)模的簡(jiǎn)單擴(kuò)張就能急速提高城鎮(zhèn)化水平。我區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，不可能一蹴而就，必須分階段實(shí)施，順“市”而為，使城鎮(zhèn)化真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效動(dòng)力。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所）

責(zé)任編輯：楊再梅