史上最嚴(yán)厲“網(wǎng)絡(luò)中立”提案將會(huì)帶來什么?

藍(lán)戈智庫 | 云晴

近日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)以3票贊成、2票反對(duì)，通過了“網(wǎng)絡(luò)中立”提案。要理解這一所謂“史上最嚴(yán)厲網(wǎng)絡(luò)中立提案”，需要對(duì)美國(guó)政策管制者的意識(shí)形態(tài)做一番背景介紹。

歐美管制舉措各不同

美國(guó)非常重視構(gòu)建自由開放的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，其對(duì)行業(yè)壟斷的打擊非常明顯。1994年，克林頓政府提出“全球信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)部門投資，為所有信息提供者和使用者提供開放的網(wǎng)絡(luò)通道以及保障普遍服務(wù)。1996年提出“新一代互聯(lián)網(wǎng)計(jì)劃”，積極扶植對(duì)新一代互聯(lián)網(wǎng)及應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)。布什總統(tǒng)時(shí)期，美國(guó)采取的“為新的內(nèi)容和在線服務(wù)提供免稅政策”，體現(xiàn)出鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與信息服務(wù)提供的指導(dǎo)思想。另一方面，美國(guó)電信市場(chǎng)已經(jīng)進(jìn)入了“泛電信競(jìng)爭(zhēng)”的時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體企業(yè)等非傳統(tǒng)勢(shì)力紛紛進(jìn)入，為應(yīng)對(duì)這些實(shí)力強(qiáng)大的新進(jìn)入者，保住自己在傳統(tǒng)市場(chǎng)升級(jí)方面的優(yōu)勢(shì)，電信運(yùn)營(yíng)商需要投入大量精力，無形之中需要更多的資源保障。國(guó)家需要通過高速網(wǎng)絡(luò)建設(shè)保證對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，但又不能對(duì)運(yùn)營(yíng)商做類似于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安排。在管制政策的制定過程中，美國(guó)的管制者傾向于對(duì)占據(jù)壟斷地位的運(yùn)營(yíng)商實(shí)行嚴(yán)厲的管制。

歐洲的管制政策更傾向于“功能分離”，要求有線電話公司承擔(dān)對(duì)有線寬帶設(shè)施的出租義務(wù)，以此限制在互聯(lián)網(wǎng)上層的壟斷延伸。因此在歐洲會(huì)有德國(guó)電信這樣同時(shí)提供內(nèi)容生產(chǎn)、內(nèi)容聚合、寬帶服務(wù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商，其他寬帶運(yùn)營(yíng)商租用德國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)開展業(yè)務(wù)——這在美國(guó)是難以想象的。所以從公共管理的角度來看，這或許更傾向于這樣的意識(shí)形態(tài)——保護(hù)好雇主的利益就能創(chuàng)造更多的工作機(jī)會(huì)。

從上述分析可以看到，基于不同的公共管理意識(shí)形態(tài)會(huì)產(chǎn)生不同的管制舉動(dòng)，但結(jié)果可能會(huì)殊途同歸。

網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量分級(jí)乃差異化運(yùn)營(yíng)重要抓手

我們認(rèn)為，基本的交通和通信網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該屬于公眾利益范圍，不得對(duì)個(gè)體有所差別，因?yàn)橛刑嗟臇|西依靠于此，它催化整個(gè)產(chǎn)業(yè)。只要你還認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)更像是一個(gè)高速公路而不是快餐店，它就應(yīng)該在所負(fù)載的東西上保持中立。但實(shí)際環(huán)境中，迫于利益追求的不同，并不是所有的人都能站在第三方立場(chǎng)上。

從運(yùn)營(yíng)商的角度來看，這樣的決定很要命。網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量或網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量的分級(jí)服務(wù)是運(yùn)營(yíng)商形成與OTT產(chǎn)品或解決方案差異化的重要抓手，許多運(yùn)營(yíng)商都不約而同地將網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量分級(jí)服務(wù)作為應(yīng)對(duì)OTT的重要手段。德國(guó)電信總裁Rene Obermann在針對(duì)OTT威脅時(shí)曾表示：“我們當(dāng)然不想成為啞管道供應(yīng)商，也許我們不能控制整個(gè)網(wǎng)絡(luò)，但我們有端到端的服務(wù)質(zhì)量。”因此，這樣的比較優(yōu)勢(shì)當(dāng)然不能夠輕易放棄。另一方面，從運(yùn)營(yíng)商的角度來看，為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供可靠的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，也是未來從互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)分得利潤(rùn)的一個(gè)重要商業(yè)機(jī)會(huì)。如果不允許運(yùn)營(yíng)商對(duì)互聯(lián)網(wǎng)公司流量設(shè)置服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)先級(jí)并額外收費(fèi)，運(yùn)營(yíng)商就喪失了一個(gè)可能的重要收入來源及在此基礎(chǔ)之上的商業(yè)拓展模式。

通常我們?cè)谛稳葸\(yùn)營(yíng)商和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的關(guān)系時(shí)，喜歡用“高速公路”和“公路上跑的車輛”來類比。諾基亞CEO拉杰夫·蘇里認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)中立”將阻礙一些未來技術(shù)的發(fā)展，比如無人駕駛汽車和遠(yuǎn)程家庭醫(yī)療保健服務(wù)等。持這一觀點(diǎn)的還有Verizon高級(jí)副總裁Michael Glover，他稱FCC的決定可能給消費(fèi)者、創(chuàng)新者、投資者帶來不確定性?！皻v史會(huì)證明今日的決定是錯(cuò)誤的。”他們的觀點(diǎn)很有道理，作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的重要資源，帶寬如果輕而易舉就能夠獲得，原先投入大量資源提高網(wǎng)絡(luò)利用率、優(yōu)化客戶流量消耗就會(huì)失去動(dòng)力。

在技術(shù)層面，互聯(lián)網(wǎng)在頂級(jí)骨干網(wǎng)層面是完全沒有監(jiān)管的。原因在于互聯(lián)網(wǎng)實(shí)際上是由許多張大大小小的骨干網(wǎng)連接而成的，不同骨干網(wǎng)之間因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)規(guī)模、市場(chǎng)勢(shì)力不同而呈現(xiàn)出對(duì)等網(wǎng)絡(luò)、轉(zhuǎn)接網(wǎng)絡(luò)等形態(tài)，不同骨干網(wǎng)間的結(jié)算也不盡相同，因此只能通過市場(chǎng)的力量進(jìn)行調(diào)控。將網(wǎng)絡(luò)劃分為“管制類電信業(yè)務(wù)”，上述技術(shù)性問題仍然需要得到解決，尤其是在多家基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)提供商提供服務(wù)的情況下，局面會(huì)變得更加復(fù)雜。

濫用網(wǎng)絡(luò)流量行為應(yīng)受限

換一個(gè)角度來看，我們認(rèn)為“網(wǎng)絡(luò)中立”不能夠?qū)I(yè)務(wù)進(jìn)行歧視對(duì)待。那么，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)流量的濫用導(dǎo)致普通用戶的使用感知受到影響，是否又應(yīng)該采取相應(yīng)的控制措施？某種意義上，這似乎也是與“網(wǎng)絡(luò)中立”的出發(fā)點(diǎn)相違背的。2010年5月德國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商O2宣布將對(duì)一些下載量極大的無線互聯(lián)包月用戶采取用量限制措施。O2同時(shí)還給出了兩個(gè)配合性解決方案：升級(jí)軟硬件以提高網(wǎng)絡(luò)能力，將網(wǎng)絡(luò)上的業(yè)務(wù)做進(jìn)一步的優(yōu)先級(jí)劃分。O2在德國(guó)推出的移動(dòng)寬帶包月業(yè)務(wù)中有這樣的條款：用戶每月下載量超過10G，網(wǎng)絡(luò)將自動(dòng)從UMTS切換到GPRS。2010年9月，O2進(jìn)一步公布了更為嚴(yán)格的流量控制政策，對(duì)P2P和視頻流服務(wù)的傳送進(jìn)一步進(jìn)行控制，例如中午或者傍晚此類業(yè)務(wù)的可用速度只能達(dá)到50kbit/s。這種通過對(duì)網(wǎng)絡(luò)流量進(jìn)行智能定義分級(jí)管理的方式，是否也會(huì)被認(rèn)為違反“網(wǎng)絡(luò)中立”原則而被叫停？

對(duì)于這個(gè)“史上最嚴(yán)厲網(wǎng)絡(luò)中立提案”，我認(rèn)為：第一，“網(wǎng)絡(luò)中立”未必能給最終消費(fèi)者帶來直接受益，相反，無序狀態(tài)反而會(huì)損害消費(fèi)者利益；第二，“網(wǎng)絡(luò)中立”會(huì)給予運(yùn)營(yíng)商巨大打擊，運(yùn)營(yíng)商在新的收入利潤(rùn)來源、補(bǔ)貼價(jià)值較低市場(chǎng)投資、對(duì)濫用流量管控等方面都會(huì)面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；第三，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)會(huì)因?yàn)楣苤频姆潘傻玫蕉唐谑找妫L(zhǎng)期收益或是損失暫時(shí)無法估算。