張志飛，朱鳳武，許桃元

(江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇南京210024)

自20世紀(jì)90年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化水平以年均超1個(gè)百分點(diǎn)的速度提高，2011年已達(dá)51．3%［1］。城鎮(zhèn)化加速了城鄉(xiāng)資源的流動(dòng)，一方面增強(qiáng)了城市的輻射作用，促進(jìn)工業(yè)化和城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，另一方面造成了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、城市承載能力不足和資源瓶頸凸顯等問題［2］。尤其是長江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾和耕地保護(hù)壓力更為突出［3－4］。為此2009年，江蘇省出臺(tái)《江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作方案(試行)》，全面實(shí)行“先墾后用”掛鉤工作模式，各地根據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地整理現(xiàn)實(shí)潛力，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，建立掛鉤拆舊項(xiàng)目備選庫，落實(shí)建新地塊，實(shí)行建新安置項(xiàng)目提前滾動(dòng)安排。這種城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展模式得到了群眾的普遍認(rèn)可［5］。為此，江蘇省為進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程，2014年11月，國土資源廳出臺(tái)了《江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)辦法(試行)》。辦法中所指“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整”是以黨的十八大和十八屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和村鎮(zhèn)布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，按照落實(shí)“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的要求，以同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部建設(shè)用地空間整合為抓手，以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局、增加有效耕地面積、提高建設(shè)用地集約利用水平、完善農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施和改善農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，通過實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾以及建設(shè)用地和農(nóng)用地的布局調(diào)整、優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量有增加、建設(shè)用地總量有減少、鎮(zhèn)村布局更優(yōu)化、農(nóng)村環(huán)境有改善的目標(biāo)。該項(xiàng)目工程對(duì)優(yōu)化鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局和農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”具有重要的推動(dòng)作用［6］。

通過介紹如皋市如城街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)工作實(shí)施方案，進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)的耕地保護(hù)工作，確保耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量有減少，村鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局得到優(yōu)化，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，節(jié)約集約用地水平顯著提升;通過總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成果，為全面推進(jìn)鎮(zhèn)域村莊建設(shè)用地布局調(diào)整工作奠定基礎(chǔ)。

1 如城街道區(qū)域概況

如城街道是如皋市委、市政府所在地，位于長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，瀕江臨海，與上海、蘇州、無錫隔江相望，土地總面積9 772．29 hm2，共轄 11 個(gè)村、23 個(gè)社區(qū)，常住戶籍人口 18．15萬人，農(nóng)業(yè)人口7．08萬人，是上海一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)最具投資價(jià)值的城鎮(zhèn)之一。自2013年如城街道成立以來，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值144億元;完成財(cái)政總收入25．22億元，完成公共財(cái)政預(yù)算收入17．92億元;實(shí)現(xiàn)工業(yè)應(yīng)稅銷售58．48億元、服務(wù)業(yè)應(yīng)稅銷售238．2億元;城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)民純收入分別達(dá)到28 611元和21 666元。此外，如城街道人文歷史積淀深厚，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，花木盆景特色鮮明，享有江蘇歷史文化名城、中國花木盆景之都和世界長壽養(yǎng)生福地的美譽(yù)。

1．1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)情況 自2006年實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以來，如城街道共新增農(nóng)用地98．37 hm2(其中耕地92．35 hm2)，穩(wěn)妥推進(jìn)萬頃良田建設(shè)工程，實(shí)施1個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)省廳驗(yàn)收實(shí)施新增農(nóng)用地112．57 hm2(其中耕地102．84 hm2)。2012、2013年分別實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目新增農(nóng)用地8．53 hm2、8．13 hm2。由此可見，如城街道掛鉤工作開展有條不紊、秩序井然，這得益于如城街道政府的高度重視、充分尊重民意、科學(xué)合理規(guī)劃和各部門的聯(lián)動(dòng)。

1．1．1 政府高度重視。作為一項(xiàng)能促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)“雙?！惫糙A的有效措施，街道黨委政府高度重視，明確各村(社區(qū))作為實(shí)施主體，將增減掛鉤工作列入各村(社區(qū))的重點(diǎn)目標(biāo)考核任務(wù)中，并明確推進(jìn)進(jìn)度，領(lǐng)導(dǎo)小組定期聽取各村(社區(qū))的工作推進(jìn)情況，每季度均對(duì)增減掛鉤推進(jìn)情況進(jìn)行公布。

1．1．2 充分尊重民意。始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)。一是陽光搬遷安置機(jī)制。安置房分配實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼，安置房價(jià)格低于成本價(jià)，確保農(nóng)村住宅換得起城鎮(zhèn)住房，拆遷安置后農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入得以提高。二是失地農(nóng)民培訓(xùn)機(jī)制。以鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民培訓(xùn)中心為依托，對(duì)所有失地農(nóng)民及時(shí)提供技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。三是失地農(nóng)民就業(yè)機(jī)制。建立企業(yè)優(yōu)先安排失地農(nóng)民的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)扶持失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，優(yōu)先安排項(xiàng)目用地，提供保姆式報(bào)批服務(wù)。四是健全社會(huì)保障機(jī)制。將搬遷農(nóng)戶納入保障體系，逐步推進(jìn)各類保障與城鎮(zhèn)接軌，使失地農(nóng)民生活水平不下降，長遠(yuǎn)生計(jì)有著落。充分尊重民意和和諧的保障政策，使試點(diǎn)項(xiàng)目得到群眾的大力支持。

1．1．3 科學(xué)合理規(guī)劃。合理確定拆舊區(qū)、建新區(qū)的規(guī)模、范圍和布局。根據(jù)如城街道農(nóng)村居住現(xiàn)狀和特點(diǎn)，分析農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力和可行性，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)編制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃。

1．1．4 強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)。始終堅(jiān)持以政府主導(dǎo)，各部門聯(lián)動(dòng)，協(xié)同作戰(zhàn)的模式。相關(guān)部門明確分工、緊密配合，共同努力，推進(jìn)試點(diǎn)工作。項(xiàng)目審批上，實(shí)行綠色審批和優(yōu)先服務(wù)。通過部門聯(lián)動(dòng)，形成整體合力，使得項(xiàng)目建設(shè)工作有條不紊，秩序井然推進(jìn)。

1．2 開展試點(diǎn)工作的必要性和可行性

1．2．1 必要性。

(1)現(xiàn)行模式難以持續(xù)發(fā)展。2006～2013年，街道城區(qū)建設(shè)用地、工業(yè)用地分別增加 373．33 hm2、233．33 hm2，近 3年用地需求量進(jìn)一步增減(表1)?？總鹘y(tǒng)的新增加建設(shè)用地規(guī)模難以支撐“四化”同步協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。過去傳統(tǒng)粗放的發(fā)展模式，也帶來產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì)矛盾增多等諸多風(fēng)險(xiǎn)，并形成了諸多矛盾的交織狀態(tài)，嚴(yán)重阻礙了三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)管理模式創(chuàng)新，進(jìn)而會(huì)進(jìn)一步加深農(nóng)業(yè)根基不穩(wěn)、城鄉(xiāng)區(qū)域差距過大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等突出問題。因此，由速度型向質(zhì)量型、結(jié)構(gòu)型轉(zhuǎn)型勢在必行。

表1 如城街道近3年需配備用地指標(biāo)項(xiàng)目情況

(2)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。農(nóng)村和城市比，在教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)收入等方面存在差距;因?yàn)楝F(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元管理體制，受戶籍制度、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、教育考試、住房保障等制度限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城市，難以享受到城市的公共服務(wù)，又形成了新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。

1．2．2 可行性。

(1)資源整合潛力巨大。街道城市規(guī)劃區(qū)外共有1．48萬戶農(nóng)戶(表2)，1 296．67 hm2宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地空間，且多為沿河沿路居住的“條子式”、“非字式”，農(nóng)民住房鑲嵌在農(nóng)田當(dāng)中，農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地、基本農(nóng)田混為一體，導(dǎo)致基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)破碎化，耕地不得連片規(guī)模種植，服務(wù)農(nóng)村的水、電、氣、路、信息網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施投入效益低下。

(2)群眾對(duì)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展模式比較認(rèn)可，循序漸進(jìn)推進(jìn)實(shí)施阻力較小。街道對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民退出宅基地意愿進(jìn)行了抽樣調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，傳統(tǒng)勞動(dòng)年齡段農(nóng)業(yè)從業(yè)人口僅占總?cè)丝诘?0%左右，并呈現(xiàn)逐步下降的趨勢;農(nóng)民有條件退出宅基地意愿明顯，有61．2%的農(nóng)村居民在一定條件下愿意將其宅基地退出;農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營是必然趨勢，有80．6%的農(nóng)民愿意將承包地流轉(zhuǎn)經(jīng)營;農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，享受更高水平的公共服務(wù)的意愿明顯。

表2 如城街道城市規(guī)劃區(qū)外農(nóng)民宅基地調(diào)查

(3)成本分析和財(cái)力支撐保障。參照城鄉(xiāng)增減掛鉤模式，結(jié)合街道實(shí)際，在群眾接受度和政府財(cái)力可承受度范圍內(nèi)制定土地整理、建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。每年整理61 hm2的宅基地、農(nóng)村基本建設(shè)用地。整理成本暫定為105萬/hm2，每年需要6 405萬元資金做保障。2012年街道可用財(cái)力為14億元，2013年可用財(cái)力為19億元，同比增長36%，政府財(cái)力可以支撐該項(xiàng)目的資金需求。

(4)存量安置房實(shí)現(xiàn)“零過渡”。街道在推進(jìn)“萬頃良田”建設(shè)工程和其他各類區(qū)域開發(fā)建設(shè)過程中，除安置以上各類工程需安置人員外，適度超前建成并結(jié)余3 700套安置房源，主要還在城市規(guī)劃區(qū)，做到公共服務(wù)高質(zhì)量覆蓋，基礎(chǔ)配套到位，生產(chǎn)生活環(huán)境優(yōu)美，為推進(jìn)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

總結(jié)以上對(duì)如城街道掛鉤情況和試點(diǎn)實(shí)施必要性可行性的分析可知，目前該區(qū)域掛鉤工作開展規(guī)范有序，基礎(chǔ)扎實(shí)，潛力較大，空間寬裕，開展同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)需求迫切。

2 同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的路徑

以黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)、中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議精神為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)省委十二屆六次全會(huì)精神，充分尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民合法權(quán)益，探索完善農(nóng)村土地綜合整治模式。在確保耕地?cái)?shù)量有增加、建設(shè)用地總量有減少的前提下，按照省國土資源廳的統(tǒng)一安排，統(tǒng)籌推進(jìn)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的村莊建設(shè)用地布局調(diào)整，優(yōu)化村鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，改善農(nóng)村人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地“雙提升”，推進(jìn)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

作為同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)的耕地保護(hù)工作，如城街道采取“先墾后用”模式進(jìn)行布局調(diào)整，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，復(fù)墾耕地的數(shù)量和質(zhì)量不得低于建新占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。確保耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提高，建設(shè)用地總量有減少，村鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局得到優(yōu)化，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，節(jié)約集約用地水平顯著提升。

2．1 布局調(diào)整區(qū)的組成和確定 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，將同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)規(guī)劃撤并村莊涉及的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于鎮(zhèn)村建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成布局調(diào)整區(qū)。

2．1．1 拆舊地塊。拆舊地塊復(fù)墾要集中連片，鼓勵(lì)以自然村莊為單元整村推進(jìn)，促進(jìn)農(nóng)村低效和空閑土地盤活利用，推進(jìn)建設(shè)用地在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)合理流動(dòng)，以合理引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)集中布局、集約用地，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村人居環(huán)境。拆舊地塊復(fù)墾應(yīng)當(dāng)安排在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外。

如皋市如城街道在征求本實(shí)施方案所涉及村組及農(nóng)民相關(guān)意見的基礎(chǔ)上，確定了如城街道2015～2016年度村莊建設(shè)用地布局調(diào)整拆舊區(qū)的安排。拆舊地塊分兩個(gè)年度進(jìn)行實(shí)施，拆舊區(qū)總規(guī)模為77．694 6 hm2，其中2015年度拆舊面積為 37．124 1 hm2，2016 年度拆舊面積為40．570 5 hm2，涉及拆遷農(nóng)戶756戶，總?cè)丝? 300人，搬遷房屋建筑總面積146 610．31 m2。

2．1．2 建新地塊。建新地塊由安置地塊和留用地塊兩部分構(gòu)成。安置地塊是指用于安置拆舊地塊原使用者的用地;留用地塊是指布局調(diào)整指標(biāo)扣除安置地塊需使用的指標(biāo)后，擬用于試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)等用地。建新地塊應(yīng)當(dāng)安排在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)。

如城街道根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減平衡“雙控制”原則，規(guī)劃在拆舊區(qū)范圍外安排建新用地總規(guī)模為69．925 1 hm2，占用農(nóng)用地面積為61．913 6 hm2，占用耕地面積為54．718 5 hm2。其中安置地塊總面積7．818 0 hm2，建新用地規(guī)模為4．501 2 hm2，占用農(nóng)用地面積為 4．501 2 hm2，占用耕地面積為4．341 8 hm2，安置規(guī)模占擬申請(qǐng)新增建設(shè)用地總規(guī)模的5．79%;建新留用規(guī)模為65．423 9 hm2，擬占用農(nóng)用地面積為57．412 4 hm2，占用耕地面積為 50．376 7 hm2，占復(fù)墾形成建新指標(biāo)的77．00%。如皋市如城街道將建新留用區(qū)全部安排在如城街道，并按照國家供地政策和節(jié)約集約用地要求統(tǒng)籌安排用地布局，進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施。

2．2 布局調(diào)整指標(biāo)的形成與使用管理 布局調(diào)整指標(biāo)主要是指“布局調(diào)整區(qū)”內(nèi)村莊建設(shè)用地通過布局調(diào)整、土地復(fù)墾形成的耕地面積，可以核定為建設(shè)占用耕地的規(guī)模。復(fù)墾形成的耕地質(zhì)量應(yīng)不低于建新占用耕地的質(zhì)量，并與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)整理和建設(shè)工作相結(jié)合。本次布局調(diào)整指標(biāo)實(shí)行“封閉運(yùn)行、單列管理”。

依據(jù)省國土資源廳下達(dá)的布局調(diào)整指標(biāo)規(guī)模原則上不超過復(fù)墾形成的農(nóng)用地規(guī)模90%，建新占用的耕地規(guī)模原則上不超過拆舊復(fù)墾形成的耕地規(guī)模90%的要求，如城街道2015～2016年度擬復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地77．694 6 hm2，復(fù)墾后預(yù)計(jì)可增加農(nóng)用地面積地77．694 6 hm2，新增耕地面積73．809 9 hm2。擬申請(qǐng)新增建設(shè)用地規(guī)模為69．925 1 hm2，占復(fù)墾新增農(nóng)用地面積的90%;占用耕地指標(biāo)51．718 5 hm2，占復(fù)墾形成耕地面積的77．00%，均滿足文件要求。

3 同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的制度安排

同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地布局調(diào)整是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并不僅僅需要工程技術(shù)方面的建設(shè)，相關(guān)制度的供給是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局和農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”的重要保障。

3．1 融資及資金管理制度 同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地布局調(diào)整工作建立多元化的投融資渠道。一方面通過加大地方財(cái)政一般預(yù)算支持力度，從土地增值稅中提取一定比例用于試點(diǎn)工作;另一方面鼓勵(lì)運(yùn)用市場化機(jī)制，建立集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道，通過項(xiàng)目招標(biāo)、合作、合資等形式，廣泛吸引社會(huì)資金參與。如城街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整項(xiàng)目總投資70 152．32萬元。通過新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)2 224．41萬元，耕地開墾費(fèi)930．21萬元，耕地占用稅1 641．56萬元，農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)資金69．93萬元，農(nóng)戶回購房款15 394．08萬元，土地出讓收益51 003．72萬元，籌集資金總計(jì)71 263．91萬元。

在資金管理方面，執(zhí)行村莊建設(shè)用地布局調(diào)整資金納入財(cái)政預(yù)算管理，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占、挪用，確保?？顚Ｓ茫岣哔Y金使用效益。建新區(qū)有償供地收益首先用于項(xiàng)目區(qū)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整資金平衡，支持項(xiàng)目區(qū)改善生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境。

3．2 農(nóng)民保障制度 農(nóng)民保障是同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地布局調(diào)整工作成果的關(guān)鍵之一，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)。農(nóng)民保障主要包括兩個(gè)方面，一方面是搬遷農(nóng)民安置，另一方面是搬遷農(nóng)民的權(quán)益保障［7］。

搬遷農(nóng)民安置遵循“充分尊重民意，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益”的原則，研究制定了以“雙置換”為主的陽光搬遷安置機(jī)制［8］。通過財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行安置房分配，安置房價(jià)格低于成本價(jià)，確保農(nóng)村住宅換得起城鎮(zhèn)住房，拆遷安置后農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入得以提高。此外，貨幣補(bǔ)償安置、養(yǎng)老安置也為搬遷農(nóng)民提供了更多選擇。如城街道756戶被拆遷農(nóng)戶在安置方式選擇中，有621戶愿意采用農(nóng)村住宅房屋換取統(tǒng)建房的安置方式，選擇在規(guī)劃城鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行安置，122戶選擇貨幣補(bǔ)償安置，12戶選擇養(yǎng)老安置，由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一安排入住城鎮(zhèn)養(yǎng)老院，政府財(cái)政補(bǔ)貼保障其基本生活條件。

農(nóng)民權(quán)益保障的渠道也實(shí)現(xiàn)了多元途徑。一是構(gòu)建就業(yè)保障體系，將失地農(nóng)民就業(yè)工作納入再就業(yè)的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是完善農(nóng)民社會(huì)保障政策，鼓勵(lì)農(nóng)民參與新型農(nóng)村社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，并對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，仍為農(nóng)村居民身份的貧困家庭給予最低生活保障。三是建立農(nóng)村醫(yī)療救助政策，做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接，對(duì)個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過重、難以承擔(dān)的部門，給予適當(dāng)補(bǔ)助，推動(dòng)農(nóng)民積極參加社會(huì)保險(xiǎn)［9］。

3．3 權(quán)屬管理制度 土地權(quán)屬管理工作貫穿試點(diǎn)工作全過程，基本程序包括土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀調(diào)查和確認(rèn)，編制權(quán)屬調(diào)整方案、公告及異議處理、權(quán)屬調(diào)整方案報(bào)區(qū)以上人民政府批準(zhǔn)、停止受理登記、權(quán)屬調(diào)整方案的實(shí)施、土地權(quán)屬和利用變更登記、建立資料檔案等。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)建設(shè)用地布局調(diào)整過程中，涉及地塊、地類、面積、位置等的改變，必然要求對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)土地所有權(quán)或使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，這將直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益［10］。首先進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記，查清拆舊區(qū)土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀，了解項(xiàng)目區(qū)內(nèi)復(fù)墾地塊的確切邊界和規(guī)模，土地權(quán)利人類型、數(shù)量，原有土地的確權(quán)登記發(fā)證情況，確?，F(xiàn)狀清楚無爭議;其次，編制土地復(fù)墾權(quán)屬調(diào)整方案，并公告實(shí)施方案，廣泛征得相關(guān)權(quán)利人的意見，保證其應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和受益權(quán)，方案無異議后進(jìn)行報(bào)批;再次，根據(jù)原有土地權(quán)屬狀況，按照批準(zhǔn)的土地權(quán)屬調(diào)整方案，及時(shí)開展權(quán)屬調(diào)整，確定整治后土地的所有權(quán)、使用權(quán)和承包權(quán)，并由國土部門進(jìn)行土地所有權(quán)和土地使用權(quán)進(jìn)行變更登記和重新核發(fā)土地所有權(quán)證書等。

4 結(jié)語

江蘇省以“同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整”為載體推進(jìn)的鎮(zhèn)村建設(shè)用地布局和農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及拆遷、安置、權(quán)屬調(diào)整等多個(gè)方面，而全面的制度供給更是達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要保障。以如皋市如城街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整為例，從布局調(diào)整區(qū)確定、調(diào)整指標(biāo)形成及其使用管理入手，對(duì)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整路徑進(jìn)行梳理。并通過相關(guān)制度安排協(xié)調(diào)和處理項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量有增加、建設(shè)用地總量有減少、鎮(zhèn)村布局更優(yōu)化、農(nóng)村環(huán)境有改善的目標(biāo)。為農(nóng)村建設(shè)用地“減量化”提供重要的推動(dòng)作用，也為江蘇省進(jìn)一步推進(jìn)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整提供豐富的經(jīng)驗(yàn)。

［1］王婷，歐名豪，劉瓊，等．中國耕地有效供給評(píng)價(jià)及影響因素分析［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2011，21(11):73－78．

［2］張春梅，張小林，吳啟焰，等．城鎮(zhèn)化質(zhì)量與城鎮(zhèn)化規(guī)模的協(xié)調(diào)性研究——以江蘇省為例［J］．地理科學(xué)，2013(1):16 －22．

［3］趙小風(fēng)，黃賢金，王小麗，等．基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村土地綜合整治研究——以南京市靖安街道“萬頃良田建設(shè)”為例［J］．長江流域資源與環(huán)境，2013(2):158－163．

［4］黃賢金，濮勵(lì)杰，周峰，等．長江三角洲地區(qū)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性分析［J］．自然資源學(xué)報(bào)，2002(6):670－676．

［5］甘立彩，周寶同．基于“掛鉤”下的農(nóng)村建設(shè)用地整理效益分析——以江蘇省太倉市為例［J］．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2008(10):42 －45，73．

［6］江蘇省國土資源廳．江蘇省同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整試點(diǎn)辦法(試行)［Z］．2014－11－05．

［7］張希蘭．失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究［D］．南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013．

［8］馬立軍，王明成，賈慧峰，等．基于政府視角的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“雙置換”制度研究［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012(5):3040 －3041，3044．

［9］張靜．城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制研究［D］．天津:天津師范大學(xué)，2014．

［10］樊閩．中國土地整理事業(yè)發(fā)展的回顧與展望［J］．農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2006，22(10):246－251．