趙暉

一、引言

習(xí)近平總書記在2014年11月召開的中央外事工作會議上指出，要切實加強同發(fā)展中國家的團結(jié)合作，把我國發(fā)展與廣大發(fā)展中國家共同發(fā)展緊密聯(lián)系起來。要切實推進多邊外交，推動國際體系和全球治理改革，增加我國和廣大發(fā)展中國家的代表性和話語權(quán)。

中國外交歷來重視與發(fā)展中國家的友好合作關(guān)系。尤其是2008年國際金融危機以來，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的經(jīng)濟實力對比發(fā)生了顯著變化，國際格局和國際秩序正在經(jīng)歷深刻而復(fù)雜的變革，世界多極化趨勢日益明顯。在此背景下，中拉合作提速發(fā)展，共同推動國際關(guān)系民主化的意愿增強。不久前召開的中拉論壇首屆部長級會議更是讓中拉關(guān)系在新年伊始“火”了一把。

二、現(xiàn)狀：構(gòu)建全面合作伙伴關(guān)系

1月8日至9日，中國—拉共體論壇首屆部長級會議在北京隆重舉行，與會代表通過了《中拉論壇首屆部長級會議北京宣言》、《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃（2015—2019）》、《中拉論壇機制設(shè)置和運行規(guī)則》3個成果文件，點明了雙方推進中拉全面合作伙伴關(guān)系的政治共識，確定了今后5年中拉開展整體合作的13個重點領(lǐng)域和具體措施，并以建章立制的方式為未來的整體合作提供制度保障。

此次會議的召開以及三大成果文件的出臺，標(biāo)志著中拉關(guān)系迎來了新平臺、新起點、新機遇。中拉論壇作為中國與33個拉美和加勒比國家開展整體合作的嶄新平臺，是平等互利、共同發(fā)展的中拉全面合作伙伴關(guān)系的新起點，將為雙方帶來更多市場機遇、增長機遇、投資機遇、合作機遇。

這一整體合作機制的形成，既得益于雙方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的良性互補，也與中拉對彼此的重新定位密切相關(guān)。

第一，中拉在自然稟賦和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢互補決定了雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展。拉美是世界上主要的原材料和初級產(chǎn)品出口地，而中國由于經(jīng)濟高速增長，對原材料需求旺盛，雙方形成利益互補。中國主要從拉美進口銅、鐵礦石、大豆、石油等礦產(chǎn)、能源、糧食類大宗商品，拉美則從中國進口大量的工業(yè)制成品，如大型機械、通信設(shè)備、電子產(chǎn)品等。與之相對的是，美歐等拉美傳統(tǒng)進口國因金融危機而經(jīng)濟低迷、進口需求驟降，這進一步提升了中國在拉美外貿(mào)格局中的地位。如今，中國已經(jīng)趕超歐洲，成為拉美第二大貿(mào)易伙伴國。

根據(jù)我國海關(guān)的統(tǒng)計數(shù)字，中拉貿(mào)易額自2001年以來出現(xiàn)了井噴式的增長，從2001年的150億美元猛增到2011年的2415億美元，年增長率超過30%。盡管最近兩年來增速明顯減緩，但中國在拉美外貿(mào)格局中的重要地位已經(jīng)穩(wěn)固。目前，中國是巴西、智利等國的第一大貿(mào)易伙伴國，同時也是墨西哥、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、哥倫比亞、秘魯、古巴的第二大貿(mào)易伙伴國，囊括了拉美經(jīng)濟總量最大的8個國家。

與此同時，作為中拉務(wù)實合作的第二大“引擎”，中國對拉投資的巨大潛力正在得到不斷激發(fā)。據(jù)聯(lián)合國拉加經(jīng)委會2011年公布的報告，2010年中國對拉直接投資流量達150億美元，是僅次于美國和荷蘭的第三大投資國。截至2013年底，中國對拉非金融類直接投資存量達到830多億美元，涵蓋礦產(chǎn)、能源、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

第二，中拉同為發(fā)展中國家和地區(qū)，在推動國際關(guān)系民主化方面具有共同的利益訴求。長期以來，美國一直視拉美為“后院”，對其政治、經(jīng)濟、社會等方方面面橫加干涉，并一度全面控制拉美的主要經(jīng)濟命脈。進入21世紀(jì)，由于美國力推的“新自由主義”模式在拉美的失敗以及美國繼續(xù)在民主、人權(quán)、移民、禁毒等問題上粗暴干涉拉美內(nèi)政的做法，拉美地區(qū)反美呼聲高漲。隨著左派政權(quán)覆蓋大部分拉美地區(qū)，反對美國霸權(quán)主義成為了許多拉美國家之間的重要共識。2005年美國倡導(dǎo)的“美洲自由貿(mào)易區(qū)”談判被無限期擱置、2012年美洲國家組織峰會未能簽署共同宣言，都是拉美地區(qū)對美國說“不”的典型案例。

而與此同時，中國作為新興經(jīng)濟體的代表，遭到了美國的圍追堵截，亞太再平衡戰(zhàn)略的實施、TTP和TTIP談判中有意將中國拒之門外的做法，使中國不得不在國際上尋找其他志同道合的合作伙伴。中拉都反對強權(quán)政治和單邊主義、主張?zhí)岣甙l(fā)展中國家發(fā)言權(quán)、呼吁建立公正合理的國際政治經(jīng)濟新秩序，這些共識對形成政治互信起到了積極作用。

2008年，中國政府公布了對拉美的“白皮書”，即《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，將中拉關(guān)系的重要性上升到戰(zhàn)略高度。2009年，中國成為美洲開發(fā)銀行第48個成員國，以金融合作的方式參與到拉美地區(qū)的多邊事務(wù)中。此外，中國還是太平洋聯(lián)盟、拉美一體化協(xié)會、美洲國家組織的觀察員國，并與南共市、安共體、加共體建立了定期磋商機制。

第三，拉共體的成立為中拉開展整體合作提供了對接平臺。中非合作論壇這一集體對話機制的成功，使中國領(lǐng)導(dǎo)人萌生將這一成功經(jīng)驗復(fù)制到拉美的想法。但由于拉美和加勒比地區(qū)一直缺少一個涵蓋所有國家的一體化組織，這一設(shè)想未能實現(xiàn)。這一狀況直到2011年12月拉美和加勒比國家共同體（拉共體）的成立才得以改變。

拉共體集合了該地區(qū)所有的33個國家，并將西半球僅有的兩個發(fā)達國家：美國和加拿大排除在外，體現(xiàn)了其獨立、團結(jié)、自強的強烈愿望。2012年6月溫家寶總理訪問拉美期間，提出了創(chuàng)建中拉合作論壇的設(shè)想。2014年1月，拉共體第二屆峰會上通過了《關(guān)于支持建立中國—拉共體論壇的特別聲明》文件。

中國—拉共體論壇這一整體合作平臺的搭建，無疑對中拉雙方都具有重要意義，也符合雙方的共同利益：更多的拉美國家可以通過吸引中方投資、擴大經(jīng)貿(mào)合作來促進本國的經(jīng)濟發(fā)展，反過來，中國也可以通過與更多的拉美國家建立緊密的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，擴大全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，推動南南合作。

三、前景：挑戰(zhàn)源于拉共體內(nèi)部

中拉整體合作的前景如何，就要看“磨合”的情況如何，尤其要看拉共體的成員國之間如何互動、如何統(tǒng)一立場。這將是影響中拉整體合作走向、決定合作是否務(wù)實的關(guān)鍵性因素。

在跨越半個世紀(jì)的拉美區(qū)域一體化進程中，拉共體是拉美和加勒比地區(qū)首次誕生的涵蓋該地區(qū)所有國家的一體化組織，填補了機制上的空白，具有里程碑式的意義。但與其前身——里約集團一樣，拉共體內(nèi)部存在三大基因缺陷：

第一，運行機制松散。拉共體是在里約集團的基礎(chǔ)上建立起來的。里約集團是一個政治一體化組織，沒有常設(shè)機構(gòu)，采用較為松散的政治磋商和協(xié)調(diào)機制。雖然在推動地區(qū)矛盾和沖突的和平解決方面發(fā)揮了一定的作用，但是，由于缺乏強有力的機制建設(shè)，形成決議的過程緩慢，對拉美經(jīng)濟一體化難以形成強大的政治支持。

目前，拉共體采用了“四駕馬車”引領(lǐng)機制和協(xié)商一致的運行機制，仍然不設(shè)常設(shè)機構(gòu)。此前，厄瓜多爾提出的通過有效多數(shù)規(guī)則取代一致原則的倡議，以及巴拿馬希望在本國建立總秘書處的想法，都未能獲得通過。與歐盟的“超國家主義”不同，拉共體的“政府間主義”雖可增進互信，但在面對內(nèi)部分歧時，很難有效協(xié)調(diào)各方立場，發(fā)出同一個聲音。即便達成了共識，也會因缺乏強制效力，難以對成員國的行為進行規(guī)范和約束。

第二，成員利益分化。拉共體內(nèi)部共有33個成員國，意識形態(tài)、發(fā)展情況等方面的差異導(dǎo)致相互之間利益分化明顯。

首先，意識形態(tài)的差異在拉美地區(qū)尤為明顯，左、右派政治勢力之間的長時間斗爭起到了分化的負面效果。例如，拉美第二大經(jīng)濟體墨西哥原本應(yīng)該是拉美一體化的重要推動國之一，但由于其親美政策，在日益強調(diào)地區(qū)自主的拉美國家中認同感越來越低，影響力也在下降。尤其是1994年正式加入北美自由貿(mào)易區(qū)后，墨西哥在拉美的“朋友”越來越少。直到最近幾年，美國經(jīng)濟持續(xù)低迷，墨西哥才重新調(diào)頭，大力發(fā)展與其他拉美國家關(guān)系。

其次，拉美和加勒比地區(qū)雖然都是發(fā)展中國家，但經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r有很大差異，既有巴西這樣的世界第六大經(jīng)濟體，也有海地這樣的世界最不發(fā)達國家。由于經(jīng)濟發(fā)展速度和水平不同，拉美各國在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和稅制、關(guān)稅、勞工和金融等方面的具體政策自然會出現(xiàn)明顯差異。在宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)上達不成一致，就很難在涉及具體問題上達成共識，而且容易產(chǎn)生摩擦，導(dǎo)致一體化進程放慢。

與此同時，在設(shè)置非貿(mào)易壁壘方面，巴西、阿根廷等地區(qū)大國在經(jīng)濟狀況不良時經(jīng)常采用，相互之間也會因此發(fā)生爭吵和摩擦。而中國已經(jīng)成為這一現(xiàn)象的最主要受害者。在2008年11月至2003年5月期間，阿根廷采取了184項貿(mào)易保護措施，其中105項是針對中國的。同期，巴西采取了156項貿(mào)易保護措施，其中27項是針對中國的。

第三，缺少主導(dǎo)國家。一體化組織的核心國家在一體化進程中發(fā)揮著協(xié)調(diào)各成員國關(guān)系和政策、穩(wěn)定一體化組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)等作用。比如法國和德國是歐洲一體化的雙引擎;在北美自由貿(mào)易區(qū)中，美國居于絕對的主導(dǎo)和支配地位。而拉共體則缺乏領(lǐng)頭羊。

該地區(qū)五大經(jīng)濟體巴西、墨西哥、阿根廷、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉，在開展區(qū)域合作時缺乏共同的發(fā)展目標(biāo)，對拉共體以外的其他區(qū)域合作組織也各有倚重，暫時無法形成合力。

巴西和阿根廷是南共市的創(chuàng)始國，近年來積極利用南共市這一平臺，推動南美洲國家聯(lián)盟的建設(shè)，并先后建立南方銀行、南美航天局，成立南美防務(wù)委員會、南美能源委員會等。而拉美第二大經(jīng)濟體墨西哥對美國經(jīng)濟的依附性較強，目前墨西哥對美國出口占其總出口的80%左右。隨著美國經(jīng)濟的持續(xù)低迷，墨西哥開始調(diào)整其拉美政策，積極與哥倫比亞、智利、秘魯一同發(fā)展太平洋聯(lián)盟。哥倫比亞是安共體的創(chuàng)始國之一，但在太平洋聯(lián)盟成立后，哥倫比亞也將區(qū)域合作的重心從安共體轉(zhuǎn)移到了太平洋聯(lián)盟。委內(nèi)瑞拉也曾是安共體的成員國，2006年宣布退出，其主導(dǎo)的玻利瓦爾美洲聯(lián)盟因其激進的反美立場和經(jīng)濟主張而獨樹一幟。這一現(xiàn)實暴露出了地區(qū)大國不愿意放棄本國在現(xiàn)有的區(qū)域合作中形成的主導(dǎo)權(quán)，也難以在拉共體這一平臺上形成合力。

四、定位：服務(wù)于外交戰(zhàn)略全局

拉美和加勒比地區(qū)是發(fā)展中國家的重要陣地，也是全球重要的能源和糧食生產(chǎn)基地;同時又屬于傳統(tǒng)意義上的“美國后院”，具有重要的地緣戰(zhàn)略意義。因此，中拉關(guān)系在中國外交大棋局中的地位日益凸顯，中拉關(guān)系的深化發(fā)展不僅符合雙方的共同利益，對中國的和平崛起更具有深遠的戰(zhàn)略意義。

中拉整體合作機制的建立不僅是中拉關(guān)系的一個重大進展，對中國外交全局也具有深遠的意義，標(biāo)志著由中國倡導(dǎo)成立、主要面向廣大發(fā)展中國家的地區(qū)多邊合作架構(gòu)實現(xiàn)了全球覆蓋，完善了中國對發(fā)展中國家外交布局。

未來，中拉整體合作的進一步展開也要繼續(xù)圍繞外交全局進行部署，為建立以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系服務(wù)。其中，首當(dāng)其沖的就是要處理好美中拉三角關(guān)系。

這是因為，拉美一直被美國視為“后院”，長期被美國控制。進入21世紀(jì)以來，美國在拉美影響力的下降，為中國進一步發(fā)展與拉美國家的全方位合作帶來了歷史性機遇。但美國絕不甘心將拉美拱手相讓。中拉關(guān)系的日益密切、中拉整體合作機制的建立自然會引起美國的高度關(guān)注。于美國而言，拉美不僅是重要的原材料產(chǎn)地、資本輸出地，更為關(guān)鍵的是，古巴等加勒比國家、巴拿馬運河所在的中美洲地區(qū)對美國都具有重要的地緣安全意義。

隨著未來美古關(guān)系的正常化、委內(nèi)瑞拉等“反美軸心”力量的削弱，美國在拉美的影響力可能會出現(xiàn)“回潮”，這勢必會對包括中國在內(nèi)的其他區(qū)外大國發(fā)展與拉美國家關(guān)系形成挑戰(zhàn)。因此，美國因素是影響中拉合作的關(guān)鍵性“場外”因素。

第一，中拉關(guān)系發(fā)展要為中美大局服務(wù)。鑒于美國的國際地位和影響力，現(xiàn)階段而言，對美關(guān)系是中國對外關(guān)系的重中之重。與之相比，中拉關(guān)系處于相對次要地位，應(yīng)為中美關(guān)系的大局服務(wù)。換言之，中拉整體合作的未來發(fā)展要充分考慮美國因素，避免直接挑戰(zhàn)美國在拉美的核心利益，從而影響穩(wěn)定的中美關(guān)系。比如在中拉軍事、安全領(lǐng)域的合作，可能會觸動美國的敏感神經(jīng)。在這些敏感領(lǐng)域的合作，一方面要持有穩(wěn)妥而謹(jǐn)慎的態(tài)度，另一方面，可利用好中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話拉美事務(wù)磋商，就一些美方關(guān)切的涉拉敏感問題及時溝通，避免因信息不對稱導(dǎo)致的戰(zhàn)略誤判。

第二，關(guān)注美拉關(guān)系的演變對中拉關(guān)系的影響。中拉整體合作應(yīng)充分考慮到拉美地區(qū)親美派、反美派和中立派的存在，中方在公開場合應(yīng)盡量保持中立，維護好整體合作的平臺，對于美國企圖暗地里分化瓦解拉共體的陰謀要做好積極的應(yīng)對。盡管美國力推的美洲自由貿(mào)易區(qū)設(shè)想于2005年破滅，但美國仍在尋找機會，對拉美一體化進程起反推動作用。比如大力支持太平洋聯(lián)盟，以起到分化拉美區(qū)域聯(lián)合的目的。2012年6月正式成立的太平洋聯(lián)盟被拉美一些學(xué)者看作是“美洲自由貿(mào)易區(qū)”以另外一種形式復(fù)活，其成員國智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥均與美國簽有自貿(mào)協(xié)定。

第三，中拉關(guān)系必須建立在互利互惠的基礎(chǔ)上。中方應(yīng)照顧到拉美國家強烈的民族自尊心，切勿將拉美簡單視為與美國爭斗的“地盤”而犧牲拉美利益，相反，要讓拉美國家在與中國的友好交往中得到實實在在的實惠。習(xí)近平訪拉美期間，宣布了一系列倡議和舉措，包括10年內(nèi)力爭實現(xiàn)中拉貿(mào)易規(guī)模達到5000億美元，中國對拉美投資存量達到2500億美元，正式實施200億美元中拉基礎(chǔ)設(shè)施專項貸款，提供100億美元的優(yōu)惠性質(zhì)貸款，全面啟動中拉合作基金并承諾出資50億美元，向拉美國家分別提供6000個政府獎學(xué)金名額和赴華培訓(xùn)名額，等等。

五、結(jié)語

發(fā)展中拉整體合作，一定要堅持正確義利觀。習(xí)近平總書記指出，只有堅持正確義利觀，才能把工作做好、做到人的心里去，這是中國外交得道多助的一個重要基礎(chǔ)。

這就要求，既要把拉美和加勒比地區(qū)看成一個整體，實現(xiàn)對拉合作的地區(qū)全覆蓋，又要就拉共體的33個成員國進行區(qū)別對待，真正了解和考慮對方的利益訴求，政治上堅持平等相待，經(jīng)濟上追求互利共贏，以心交心，將中拉“蜜月期”不斷延續(xù)下去。

（作者單位：新華社國際部）