蔡 瀟, 劉衛(wèi)東, 范 輝,2, 呂添貴, 黃偉嬌, 曹 裕

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院, 浙江 杭州 310029; 2.信陽(yáng)師范學(xué)院 城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院, 河南 信陽(yáng) 464000)

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基于聚類分析法的山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財(cái)政分區(qū)

蔡 瀟1, 劉衛(wèi)東1, 范 輝1,2, 呂添貴1, 黃偉嬌1, 曹 裕1

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院, 浙江 杭州 310029; 2.信陽(yáng)師范學(xué)院 城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院, 河南 信陽(yáng) 464000)

摘要：[目的] 探討山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地域差異造成的土地財(cái)政分區(qū)，為地方政府制定切實(shí)可行的土地政策，選擇有針對(duì)性的城鎮(zhèn)化道路提供參考。 [方法] 采用聚類分析法對(duì)土地進(jìn)行分區(qū)。 [結(jié)果] 山東省17地市被劃分為4類土地財(cái)政區(qū):濟(jì)南、青島、濟(jì)寧、棗莊屬于第一類高地價(jià)區(qū);淄博、煙臺(tái)、泰安、菏澤屬于第二類高土地稅收規(guī)模區(qū);東營(yíng)、濱州、萊蕪、聊城屬于第三類低土地財(cái)政規(guī)模區(qū);威海、濰坊、日照、臨沂、德州屬于第四類高土地財(cái)政規(guī)模區(qū)。[結(jié)論] 每一類土地財(cái)政區(qū)有各自的特征,應(yīng)因地制宜集約利用土地,發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì),避免盲目跟風(fēng)依賴土地財(cái)政。

關(guān)鍵詞：區(qū)域差異; 聚類分析法; 土地財(cái)政分區(qū); 山東省

在當(dāng)今城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展進(jìn)程中，土地財(cái)政起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。土地財(cái)政為城市建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)提供了大量資金，促進(jìn)了土地資源的優(yōu)化配置，并能快速反映當(dāng)屆政府的政績(jī)，受到了地方政府的青睞和追捧。但隨著這種模式的持續(xù)進(jìn)行，其負(fù)效應(yīng)逐漸暴露出來：耕地銳減，已威脅到國(guó)家的糧食安全；多年來土地出讓收入在預(yù)算外運(yùn)行和管理，使得預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入無法真實(shí)、全面地反映地方政府實(shí)際的收入能力，同時(shí)，土地出讓收入強(qiáng)化了財(cái)政能力的區(qū)域差異，在一定程度上抵消掉政府間轉(zhuǎn)移支付制度修正區(qū)域間財(cái)力差異的作用[1]；隱藏了巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)，地方政府將土地出讓收入作為地方債務(wù)償還的主要渠道，一旦土地不能繼續(xù)征用或者土地出讓價(jià)格下跌，政府的土地出讓收入就會(huì)大幅“縮水”，便無力償還巨額的土地抵押貸款；作為地方財(cái)政一般預(yù)算收入主要來源的營(yíng)業(yè)稅，其主要收入來自于建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，“營(yíng)改增”后，財(cái)權(quán)更加上移，依賴于土地出讓收入和土地稅收的地方財(cái)政壓力更大；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，長(zhǎng)期以來，地方政府依賴低價(jià)征收高價(jià)出讓，或同時(shí)低價(jià)出讓土地吸引投資，而失地農(nóng)民無法得到合理補(bǔ)償和安置，引起民怨，政府和農(nóng)民之間暴力事件多有發(fā)生，同時(shí)土地違法案件頻發(fā)，助長(zhǎng)了腐敗。因此，依賴于現(xiàn)有的土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化是不健康的城鎮(zhèn)化，這種發(fā)展模式也是不可持續(xù)的。研究土地財(cái)政問題對(duì)于解決地方財(cái)政收支，維持地方財(cái)政的健康、持續(xù)運(yùn)行具有重要意義。

土地財(cái)政引起學(xué)術(shù)界的廣泛討論。駱祖春[2]研究發(fā)現(xiàn)城市化率對(duì)土地財(cái)政收入有較大的正向影響作用，中國(guó)的城市化受到1.20×108hm2耕地紅線的限制，在此假設(shè)下，提出了一個(gè)城市化進(jìn)程的政策方案，測(cè)算出2012—2020年間土地財(cái)政的規(guī)模，以此說明土地財(cái)政規(guī)模是有限的。張雙長(zhǎng)等[3]運(yùn)用1999—2007年中國(guó)35個(gè)大中城市的數(shù)據(jù)，研究了土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格之間的關(guān)系。白彥鋒等[4]利用2003—2009年的省際面板數(shù)據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)了中央政府的土地政策是引發(fā)“土地財(cái)政”現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。薛慧光等[5]利用1999—2009年長(zhǎng)三角地區(qū)的城市面板數(shù)據(jù)，試證檢驗(yàn)了財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)對(duì)地方政府土地財(cái)政行為及土地出讓價(jià)格的影響。李學(xué)文等[6]利用省縣級(jí)單位69個(gè)樣本12 a的面板數(shù)據(jù)，研究了土地財(cái)政與地方政府土地出讓行為的相互關(guān)系。張昕[7]采用時(shí)間序列數(shù)據(jù)和面板數(shù)據(jù)分析研究土地出讓金與城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系，認(rèn)為隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，土地出讓金對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用將逐漸減弱。樊繼達(dá)[8]從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提出治理土地財(cái)政的公共經(jīng)濟(jì)框架。陳志勇等[9]分別研究了東、中、西部的幾個(gè)縣或市的土地財(cái)政規(guī)模、結(jié)構(gòu)，并以此為依據(jù)總結(jié)東、中、西部的土地財(cái)政特點(diǎn)。吳冠岑等[10]依據(jù)土地財(cái)政收入的構(gòu)成進(jìn)行聚類分析將全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃分為6類不同的土地財(cái)政區(qū)域。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地財(cái)政問題的探討，從研究?jī)?nèi)容來說，主要集中在對(duì)土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、成因、影響因素、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)、財(cái)政效應(yīng)、與城市化的關(guān)系及改革等的分析，對(duì)土地財(cái)政的區(qū)域性差異研究較少。從研究對(duì)象來說，大多都是研究全國(guó)整體的土地財(cái)政特征，或者是全國(guó)東、中、西3大區(qū)或全國(guó)35個(gè)大中城市，缺少對(duì)省域范圍內(nèi)土地財(cái)政的對(duì)比。在城市化加速發(fā)展階段，資源稟賦不同的各區(qū)域在土地財(cái)政的發(fā)展方式上是否有所不同？不同土地財(cái)政規(guī)模的區(qū)域各有什么特征？回答這些問題有助于認(rèn)清區(qū)域內(nèi)部土地財(cái)政的發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)律，有利于提出有針對(duì)性的土地財(cái)政改革策略，對(duì)各地區(qū)在選擇發(fā)展道路上有一定的指向作用。因此，本文以山東省為例，從省域視角，研究區(qū)域內(nèi)部各地市土地財(cái)政的差異，對(duì)地方政府制定切實(shí)可行的土地政策、選擇有針對(duì)性的城鎮(zhèn)化道路有一定的參考意義。

1“土地財(cái)政”的內(nèi)涵及其構(gòu)成

1.1　“土地財(cái)政”的內(nèi)涵

縱觀學(xué)者們對(duì)“土地財(cái)政”的概念界定，本文認(rèn)為程瑤[11]對(duì)“土地財(cái)政”的概念界定較為全面：“土地財(cái)政”，指地方政府憑借土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取相關(guān)收益，并進(jìn)行財(cái)政收支和利益分配活動(dòng)，包括政府通過土地使用權(quán)出讓、土地稅收、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為?！巴恋刎?cái)政收入”包括土地資產(chǎn)收益(即國(guó)有土地有償使用收入，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、國(guó)有土地使用權(quán)租賃租金、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股收入、土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)收入等[12])、與土地直接或間接相關(guān)的稅費(fèi)收入、以土地為抵押獲得的借債收入。因此，以下主要從租、稅、費(fèi)、債4個(gè)方面研究土地財(cái)政收入的構(gòu)成。

1.2　“土地財(cái)政”的構(gòu)成

1.2.1地租型收入廣義上，地租型收入主要由國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)收入和國(guó)有土地使用權(quán)交易收入構(gòu)成。國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)收入包括土地出讓收入(即通過協(xié)議、招標(biāo)、拍掛、掛牌等方式取得的土地成交價(jià)款)、土地租賃取得的土地租金以及通過其它供地方式取得的收入；國(guó)有土地使用權(quán)交易收入包括國(guó)有土地使用權(quán)交易取得的轉(zhuǎn)讓金、租金[2]。

地方政府的土地出讓收入屬于地方政府性基金收入，是地方政府預(yù)算外收入的主要來源[13]，是?？顚Ｓ?。在中國(guó)現(xiàn)階段，土地出讓收入由國(guó)有土地使用權(quán)出讓金、國(guó)有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)4項(xiàng)構(gòu)成。土地出讓收入即為土地出讓成交價(jià)款，而土地使用權(quán)出讓金為土地純收益。相應(yīng)的，土地出讓收入安排的支出也由4部分構(gòu)成，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓金安排的支出、國(guó)有土地收益基金支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出及新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出?！吨腥A人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法2009》第十九條規(guī)定：土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的收支情況如表1所示。

1.2.2地稅型收入土地稅收是以土地或土地改良物的財(cái)產(chǎn)價(jià)值或財(cái)產(chǎn)收益或自然增值為征收對(duì)象[14]。目前中國(guó)現(xiàn)行的土地稅制中，從國(guó)有土地使用權(quán)出讓到房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、保有等環(huán)節(jié)共涉及耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加、土地增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、印花稅和契稅，共10個(gè)稅種(表2)。1994年分稅制改革后，除企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由中央和地方分享外，其余稅種收入和附加收費(fèi)均歸地方政府所有[2]。地方稅務(wù)系統(tǒng)征收的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和地方財(cái)政系統(tǒng)征收的耕地占用稅、契稅屬于土地直接稅收；其它稅種屬于土地間接稅收，主要指工業(yè)化、城市化所引致的土地出讓與開發(fā)以及與之相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)的稅收收入[15]。其中，土地增值稅在一定程度上能夠體現(xiàn)土地級(jí)差地租和土地增值收益，但從實(shí)踐來看，各地政府普遍沒有開征土地增值稅[16]。

表1　國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的收支結(jié)構(gòu)

注：由《中國(guó)財(cái)政年鑒》整理所得。

表2　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地相關(guān)稅收

注：由《中華人民共和國(guó)稅法》和周誠(chéng)的《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》2007年版整理所得。

1.2.3地費(fèi)型收入地費(fèi)型土地收入是與土地相關(guān)的行政事業(yè)性收費(fèi)、服務(wù)性收費(fèi)和代征代收費(fèi)用[17]。主要包括2類：一是土地管理部門收取的費(fèi)用，如耕地開墾費(fèi)、土地閑置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、土地登記費(fèi)、征地管理費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、拆抵指標(biāo)費(fèi)、收回國(guó)有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地違法案件的罰沒款等；二是其他有關(guān)部門收取從土地征收到出讓過程中的相關(guān)費(fèi)用，涉及農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等行業(yè)部門。這類收費(fèi)名目龐雜，絕大多數(shù)屬于省級(jí)政府自行管理的預(yù)算外及非預(yù)算收入，透明性較差，各地標(biāo)準(zhǔn)不一致[9,18]。

1.2.4地債型收入地債型收入是地方政府的土地抵押貸款收入，屬于土地金融的范疇。地方政府通常以政府所屬的開發(fā)區(qū)和政府性公司為融資平臺(tái)，以土地為抵押獲得銀行信貸支持[2]，用來抵押給銀行獲得貸款的土地一般是非公益性的、用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的商住用地[19]。

2數(shù)據(jù)來源及研究方法

2.1　數(shù)據(jù)來源

地租型收入主要采用土地供應(yīng)收入，包括土地出讓收入、土地供應(yīng)租賃的租金及其他供地方式取得的收入；由于企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費(fèi)附加、營(yíng)業(yè)稅這五種稅費(fèi)中的土地稅難以剝離，土地稅收數(shù)據(jù)只采用耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅四種直接土地稅收，以及房產(chǎn)稅一種間接土地稅收；由于歷年的地費(fèi)型收入和土地抵押貸款金額沒有公開，本文不做統(tǒng)計(jì)。其中，土地供應(yīng)數(shù)據(jù)來源于2003—2011年的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》和《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》；土地相關(guān)稅收數(shù)據(jù)及地方財(cái)政一般預(yù)算收入來自于2003—2011年的《山東省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《山東地方稅務(wù)年鑒》及山東省17地市的統(tǒng)計(jì)年鑒。

2.2　研究方法

本文使用SPSS 16.0對(duì)山東省17地市進(jìn)行聚類分析。采用層次聚類分析中的Ward法，聚類類別范圍為3~8，使用該方法傾向于使得各個(gè)類別間的樣本量盡可能相近[20]。利用平方歐幾里得距離法測(cè)量樣本距離。為了更好的去除數(shù)量級(jí)差距對(duì)結(jié)果的影響，把全部數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化為Z評(píng)分。

聚類分析所依據(jù)的指標(biāo)如表3所示，包括2003—2011年山東省17地市的平均土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重、平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重、平均土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入。

土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重=(土地出讓收入+租金+其它土地供應(yīng)取得的收入+土地稅收)/(土地出讓收入+租金+其它土地供應(yīng)取得的收入+地方財(cái)政一般預(yù)算收入)

土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重=土地出讓成交價(jià)款/地方財(cái)政一般預(yù)算收入

土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重=(耕地占用稅+契稅+城鎮(zhèn)土地使用稅+土地增值稅+房產(chǎn)稅)/地方財(cái)政一般預(yù)算收入

單位面積土地出讓收入=土地出讓成交價(jià)款/土地出讓面積

表3　2003-2011年山東省17地市土地財(cái)政相關(guān)指標(biāo)平均值

注：A為平均土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重;B為平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重;C為平均土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重;D為單位面積平均土地出讓收入。下同。

3結(jié)果分析

3.1　分類結(jié)果概述

聚類結(jié)果見圖1。依據(jù)聚類分析原理，所分類別中每類含樣本個(gè)數(shù)均等是最合理的，因此，將山東省17個(gè)地級(jí)市分為4類是相對(duì)合適的。其中，第一類、第二類、第三類中分別含有四個(gè)城市，第四類中含有5個(gè)城市。如圖1所示，第一類包括濟(jì)南、青島、濟(jì)寧、棗莊；第二類包括淄博、煙臺(tái)、泰安、菏澤；第三類包括東營(yíng)、濱州、萊蕪、聊城；第四類包括威海、濰坊、日照、臨沂、德州。應(yīng)用SPSS的Means過程計(jì)算這4個(gè)類別的指標(biāo)均值(如表4所示)。從全省來看，2003—2011年山東省17地市土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的66.56%，平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重較低只有17.81%，平均土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重接近50%。

圖1　山東省土地財(cái)政分區(qū)聚類譜系

應(yīng)用SPSS的單因素方差分析(One-way ANOVA)對(duì)于以上聚類分析的效果進(jìn)行檢驗(yàn)(如表5所示)，除了平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重在顯著性水平為0.1的情況下才顯著，各個(gè)類別之間的平均土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重、平均土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入3個(gè)指標(biāo)均在顯著性水平為0.01的情況下有顯著差異，且這種差異均具有統(tǒng)計(jì)意義，說明這種分類是有效的。

表4　山東省4類“土地財(cái)政區(qū)”結(jié)構(gòu)比較

注：表中數(shù)據(jù)為聚類分析得到的各指標(biāo)均值。

表5　山東省4類“土地財(cái)政區(qū)”組間方差分析

3.2　具體分類

將4類“土地財(cái)政區(qū)”劃分為：第一類高地價(jià)區(qū)，第二類高土地稅收規(guī)模區(qū)，第三類低土地財(cái)政規(guī)模區(qū)，第四類高土地財(cái)政規(guī)模區(qū)(圖2)。山東省在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展模式仍比較粗放，較多依賴土地、礦產(chǎn)、水等資源的直接投入，對(duì)這些資源的利用率不高，回收和再利用也不足。全省城鎮(zhèn)化水平空間差異較大，其中，濟(jì)南、青島、威海是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化地區(qū)；東營(yíng)、淄博、煙臺(tái)是較高質(zhì)量城鎮(zhèn)化地區(qū)；濰坊是中等質(zhì)量城鎮(zhèn)化地區(qū)；泰安、萊蕪、濱州、濟(jì)寧、棗莊、臨沂和日照是較低質(zhì)量城鎮(zhèn)化地區(qū)；聊城、菏澤、德州是低質(zhì)量城鎮(zhèn)化地區(qū)[21]。

3.2.1高地價(jià)區(qū)第一類“土地財(cái)政區(qū)”的平均地價(jià)水平最高，達(dá)719.67萬(wàn)元/hm2。其中，濟(jì)南、青島的城鎮(zhèn)化質(zhì)量最高，地價(jià)水平位居全省前兩位；濟(jì)寧、棗莊城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低，但地價(jià)水平位居全省前列。2003—2011年，濟(jì)南、青島、濟(jì)寧、棗莊的地價(jià)分別以16.59%，33.41%，14.06%，28.42%的年均增長(zhǎng)率逐漸上漲，但不同的是2010—2011年，濟(jì)南、青島、濟(jì)寧的地價(jià)開始下降，唯有棗莊的地價(jià)持續(xù)上漲；這4個(gè)城市的土地稅收占比保持平穩(wěn)，基本都維持在20%左右；土地出讓收入占比、土地財(cái)政規(guī)模占比和地價(jià)的變化趨勢(shì)基本保持一致，其中，濟(jì)南、青島、濟(jì)寧、棗莊的土地出讓收入占比分別以5.68%，5.41%，3.28%，10.87%的年均增長(zhǎng)率上漲。這4個(gè)城市的平均土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的71.26%，說明這4個(gè)城市的土地出讓依賴度較高。高土地出讓收入依賴于這4個(gè)城市的高地價(jià)，一旦地價(jià)下跌，這4個(gè)城市的土地財(cái)政依賴度也隨之下降。濟(jì)南、青島屬于山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)外開放度較高，受市場(chǎng)大環(huán)境的影響較大，對(duì)地價(jià)的沖擊也較大，因此，這兩個(gè)城市的高地價(jià)難以長(zhǎng)期持續(xù)上漲；濟(jì)寧、棗莊是魯西南經(jīng)濟(jì)崛起重地，是山東省新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，土地市場(chǎng)化程度越來越高，但要防止地方政府嚴(yán)重依賴土地財(cái)政，并注重發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

3.2.2高土地稅收規(guī)模區(qū)第二類“土地財(cái)政區(qū)”的平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重最高，達(dá)21.19%。2003—2011年，淄博、煙臺(tái)、泰安、菏澤的土地稅收占比變化最大，其中，淄博以年均3.8%的變化率下降，煙臺(tái)、泰安、菏澤分別以9.16%，24.85%，15.12%的增長(zhǎng)率上漲；淄博、泰安、菏澤的土地出讓收入占比分別以6.51%，0.85%，3.86%的年均變化率下降，煙臺(tái)的土地出讓收入占比以1.5%的年均增長(zhǎng)率上漲；淄博、煙臺(tái)、泰安、菏澤的地價(jià)水平分別以20.5%，16.19%，22.92%，9.01%的年均增長(zhǎng)率上漲。雖然第二類“土地財(cái)政區(qū)”的土地稅收比重最高，但跟國(guó)外比起來(其它國(guó)家基本將不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)稅收作為主要稅源，依賴度基本保持在40%以上[10])，仍偏低。土地稅收有作為地方主體稅源的潛質(zhì)，今后應(yīng)落實(shí)土地稅收的征繳，避免偷稅、漏稅，給地方提供穩(wěn)定可持續(xù)的財(cái)源。

圖2　山東省土地財(cái)政分區(qū)

3.2.3低土地財(cái)政規(guī)模區(qū)第三類“土地財(cái)政區(qū)”的平均土地稅收占比、平均土地出讓收入占比、平均土地財(cái)政收入占比及平均地價(jià)水平都最低，分別為13.82%，48.58%，40.23%及272.69萬(wàn)元/hm2。2003—2011年，東營(yíng)、聊城的土地出讓收入占比分別以9.7%，1.92%的年均增長(zhǎng)率上漲，土地財(cái)政收入占比分別以2.42%，2.82%的年均增長(zhǎng)率上漲；濱州、萊蕪的土地出讓收入占比分別以3.99%，13.09%的年均變化率下降，土地財(cái)政收入占比分別以0.35%，5.4%的年均變化率下降；東營(yíng)、聊城、萊蕪、濱州的地價(jià)分別以18.21%，11.92%，5.55%，18.18%的年均增長(zhǎng)率上漲。地價(jià)上漲，土地出讓收入占比不一定上漲，土地出讓收入占比和土地財(cái)政收入占比的變化趨勢(shì)基本一致，因此，地價(jià)上漲不一定帶動(dòng)土地財(cái)政依賴度提高。東營(yíng)、濱州都位于黃河三角洲平原、臨渤海，未利用地面積較廣，分別占土地總面積的38.01%，18.31%；萊蕪以山地、丘陵為主，礦產(chǎn)資源豐富；聊城73.69%的耕地資源。土地資源約束及嚴(yán)格的土地用途管制對(duì)該區(qū)域土地非農(nóng)化起到了較好的控制作用。今后要做好土地估價(jià)，合理定價(jià)，體現(xiàn)土地價(jià)值，不能靠低價(jià)供應(yīng)土地競(jìng)爭(zhēng)招商；同時(shí)，要加大土地集約利用度，提高土地利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

3.2.4高土地財(cái)政規(guī)模區(qū)第四類“土地財(cái)政區(qū)”的土地出讓收入占比及土地財(cái)政收入占比都最高，分別為90.63%和57.55%。2003—2011年，日照的土地出讓收入占比呈下跌趨勢(shì)，從2003年的222%下降到2011年的74%，2006—2007年地價(jià)大幅上漲，2009年之后保持相對(duì)平穩(wěn)；臨沂以104%的平均土地出讓收入占比平穩(wěn)波動(dòng)，地價(jià)以22.19%的年均增長(zhǎng)率上漲；德州、威海、濰坊的土地出讓收入占比以7%，19.23%，4.6%的年均增長(zhǎng)率上漲，且這3個(gè)城市的土地出讓收入占比、土地財(cái)政收入占比變化趨勢(shì)與地價(jià)的變化趨勢(shì)基本一致。德州、臨沂、日照、威海、濰坊對(duì)土地財(cái)政的依賴度最高，一旦地價(jià)趨于平穩(wěn)或大幅下跌，土地出讓收入占比也將趨于平穩(wěn)或大幅下跌。因此，依賴于高地價(jià)上漲的土地財(cái)政終將不可持續(xù)，同時(shí)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。今后要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張，提高土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

4結(jié)論與討論

(1) 山東省地域廣泛、地形多樣，各地市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量空間分異明顯，因此，各地市的地價(jià)水平、土地供應(yīng)狀況也會(huì)存在差異，地方政府的土地收入狀況及對(duì)土地收入的依賴度各有不同。本文將山東省17地市劃分為4類“土地財(cái)政區(qū)”，分別為高地價(jià)區(qū)、高土地稅收規(guī)模區(qū)、低土地財(cái)政規(guī)模區(qū)、高土地財(cái)政規(guī)模區(qū)，針對(duì)每一類“土地財(cái)政區(qū)”的特征，提出未來改革的方向，有利于各地市因地適宜集約利用土地，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，避免盲目跟風(fēng)依賴土地財(cái)政。

(2) 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地財(cái)政呈現(xiàn)空間分異狀況，理應(yīng)從時(shí)間軸上采用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法探討不同區(qū)域的異同特征。本文對(duì)山東省17地市2003—2011的多指標(biāo)面板數(shù)據(jù)聚類，采用的是取平均值法，對(duì)每一指標(biāo)在時(shí)間維度上取均值，這種方法比僅用一年的數(shù)據(jù)聚類更具有科學(xué)性，但也存在一些不足，如均值只能表現(xiàn)指標(biāo)的平均情況，不能反映其離散程度及變動(dòng)特征等。

(3) 學(xué)術(shù)界關(guān)于“土地財(cái)政分區(qū)”的研究，目前處于起步階段，有關(guān)土地財(cái)政分區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)尚未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。本文以山東省為例，構(gòu)建了平均土地財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重、平均土地稅收占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重、平均土地出讓收入相當(dāng)于地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重、單位面積平均土地出讓收入4個(gè)指標(biāo)，進(jìn)行“土地財(cái)政分區(qū)”。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)資料的不公開性及有些稅收數(shù)據(jù)難以從相關(guān)數(shù)據(jù)中剝離，本文只采用了耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和房產(chǎn)稅數(shù)據(jù)及土地供應(yīng)數(shù)據(jù)，不能完全涵蓋每個(gè)城市真實(shí)的土地財(cái)政狀況，有待數(shù)據(jù)透明度的提高，在以后的研究中進(jìn)一步充實(shí)和完善。

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Land Finance Division During Urbanization Process of Shandong Province Based on Clustering Analysis

CAI Xiao1, LIU Weidong1, FAN Hui1,2, Lü Tiangui1, HUANG Weijiao1, CAO Yu1

(1.CollegeofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,Hangzhou,Zhejiang310029,China;

2.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,XinyangNormalUniversity,Xinyang,He’nan464000,China)

Abstract：[Objective] To discuss land finance division due to regional differences during the urbanization process of Shandong Province in order to provide references for local government in taking feasible land policies and selecting targeted urbanization ways. [Methods] The main research method of clustering analysis was adopt in land finance division. [Results] The seventeen cities were classified into four land finance categories: high land price regions including Jinan, Qingdao, Jining and Zaozhuang City; high land tax scale regions including Zibo, Yantai, Taian and Heze City; low land finance scale regions including Dongying, Binzhou, Laiwu and Liaocheng City; and high land finance scale regions including Weihai, Weifang, Rizhao, Linyi and Dezhou City. [Conclusion] Different categories of land finance division have different characters. Therefore, some appropriate measures should be taken according to local conditions in intensively using land, developing the real economy, and avoiding blindly following to rely on land finance.

Keywords:regional difference; clustering analysis; land finance division; Shandong Province

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-288X(2015)03-0207-07

中圖分類號(hào)：F810.4

通信作者：劉衛(wèi)東(1962—),男(漢族),湖北省大冶市人,博士,教授,博士生導(dǎo)師,主要從事土地資源學(xué)研究。E-mail:weidongliu@zju.edu.cn。

收稿日期：2014-07-03修回日期：2014-08-01

資助項(xiàng)目：國(guó)土資源部試點(diǎn)武漢城市土地節(jié)約集約利用課題“我國(guó)重點(diǎn)城市土地節(jié)約集約利用比較研究”(526003-F01204)

第一作者：蔡瀟(1985—),女(漢族),山東省濟(jì)寧市人,博士研究生,主要從事土地價(jià)格與土地財(cái)政研究。E-mail:caixiao0313@126.com。