邵安菊
隨著黨的十八屆三中全會的召開和《全面深化經(jīng)濟體制改革若干重大問題的決定》的頒布,深化國有企業(yè)改革以及完善國有企業(yè)監(jiān)管已成為社會各界普遍關(guān)注的熱點問題。盡管幾十年的經(jīng)濟改革推進了國有企業(yè)的發(fā)展,但我國國有企業(yè)監(jiān)管仍存在諸多問題,例如,國有企業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、董事會、經(jīng)理層的關(guān)系需要進一步理順,董事會的運行機制還不完善; 對國有企業(yè)的風(fēng)險管控與財會審計制度有待完善,與國有企業(yè)監(jiān)管配套的法律法規(guī)滯后;國有企業(yè)監(jiān)管方式落后,對企業(yè)經(jīng)營者的行政化管理色彩依然存在; 對國有企業(yè)考核采用“一刀切”方式,國有企業(yè)市場化選人用人和激勵約束機制還沒有真正形成;國有企業(yè)監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)不夠高等問題。借鑒新加坡國有企業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗,并結(jié)合我國的具體國情,探索國有企業(yè)監(jiān)管新的機制與模式,對于深化我國國有企業(yè)改革具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、新加坡國有企業(yè)監(jiān)管的成功經(jīng)驗
新加坡經(jīng)濟的快速發(fā)展,與新加坡國有企業(yè)的成功改革與發(fā)展活力密不可分。新加坡國有企業(yè),例如新加坡航空公司、新加坡樟宜機場、新加坡公共住房體系等已成為新加坡經(jīng)濟成功的重要標志。經(jīng)過多年的探索和積累,新加坡政府逐步形成獨具特色的國家控股、公司化運作、集團化管理的淡馬錫公司治理模式。淡馬錫公司成立于1974年,是一家由新加坡財政部獨資擁有的公司。淡馬錫公司的經(jīng)營操作由財政部的投資公司負責(zé)監(jiān)督,對于某些重大決定、大型的民營化項目以及政策等,財政部在給予淡馬錫相當(dāng)大的經(jīng)營自主權(quán)的同時保留咨詢權(quán)。淡馬錫的功能定位是塑造好國有股東的形象,以“通過有效的監(jiān)管和商業(yè)性戰(zhàn)略來培育世界級公司,從而對新加坡的經(jīng)濟增長做出貢獻”為宗旨,其基本職能部門代表國家持有企業(yè)股份,淡馬錫公司治理模式的成功實踐,為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。
(一)健全公司治理結(jié)構(gòu),穩(wěn)健承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險
新加坡采用政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟發(fā)展模式,其國有經(jīng)濟以法定機構(gòu)和政聯(lián)公司兩種形式存在。對法定機構(gòu)的監(jiān)管包括宏觀層面的董事會制度以及微觀層面的內(nèi)部審查機制,法定機構(gòu)承擔(dān)經(jīng)濟功能和社會功能雙重職責(zé)。對政聯(lián)公司而言,政府的角色是所有者或股東,主要職責(zé)以提高收益并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主,公司運作完全采用私人企業(yè)模式。
淡馬錫始終秉承穩(wěn)健地承擔(dān)風(fēng)險的原則,為降低運營風(fēng)險,淡馬錫公司對投資的職責(zé)與權(quán)限進行了明確劃分,每個批準權(quán)限都有嚴格規(guī)定。淡馬錫公司的操作模式是以政府參股、控股的方式將國有資產(chǎn)置于社會公眾的監(jiān)督之下,以避免獨資國有企業(yè)可能產(chǎn)生的種種弊端。淡馬錫作為財政部投資成立的公司,在每年從政聯(lián)企業(yè)取得紅利的同時,也必須將自己利潤的50%上繳財政部強化政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督。盡管淡馬錫公司作為一家有限公司,不必向公眾公布財政數(shù)據(jù),但必須每年向財政部遞交經(jīng)過審計的財務(wù)報表,財政部每年還將對淡馬錫公司的經(jīng)營業(yè)績進行財務(wù)檢查。
(二)建立風(fēng)險共擔(dān)的薪酬制度,確保管理者與股東共命運
為確保管理者兼顧短期與長期利益,淡馬錫公司的薪酬管理以管理者與股東共命運為原則。管理層的薪資結(jié)構(gòu)由基本薪資與紅利兩部分組成,紅利多少取決于管理者個人及團隊表現(xiàn)。為了保證管理者為公司長期利益著想,紅利發(fā)放延后3-12年,并與公司的股東收益和資產(chǎn)增值水平掛鉤。
淡馬錫公司董事會的職責(zé)是制定提供整體的指導(dǎo)方針、政策指引以及風(fēng)險管理架構(gòu)。為培育風(fēng)險共擔(dān)意識及風(fēng)險管理文化,首席執(zhí)行官與高級管理團隊共同制定公司風(fēng)險管理架構(gòu)的目標和政策。風(fēng)險共擔(dān)的薪酬制度強調(diào)立足于長遠并以公司的利益為先,將企業(yè)風(fēng)險管理納入公司日常決策,確保員工與股東利益相連命運與共。
(三)董事會充當(dāng)“防火墻”,避免政府干預(yù)企業(yè)正常經(jīng)營
權(quán)責(zé)明確是淡馬錫公司管理模式的一大特色,董事會下轄審計委員會、執(zhí)行委員會以及領(lǐng)袖培育與薪酬委員會,主席皆由獨立于管理層的非執(zhí)行董事?lián)危@一模式確保了管理層決策的獨立性及專業(yè)化運營。在董事會指導(dǎo)之下,企業(yè)擁有完全自主的決策權(quán),淡馬錫的管理層對公司運營負責(zé),管理層則通過職業(yè)經(jīng)理人的專業(yè)投資及管理,實現(xiàn)股東長期利益最大化及國有資本保值增值。
董事會作為政府和管理層的“防火墻”,切斷了政府對管理層的直接干預(yù),避免了政企不分現(xiàn)象的發(fā)生。政府對淡馬錫的影響主要借助兩種方式,一是通過派出股東董事了解企業(yè)運營狀況并參加董事會決策和方針制定;二是在淡馬錫和財政部之間建立協(xié)約機制,淡馬錫公司必須將資產(chǎn)買賣計劃及時通告政府,確保政府能夠及時了解公司經(jīng)營管理績效。
(四)重視企業(yè)市場生態(tài)環(huán)境的建設(shè),以“一臂距離”進行監(jiān)管
首先,貫徹“一臂距離”原則,政企適當(dāng)分離。新加坡是政府主導(dǎo)型經(jīng)濟,政府理性作為、企業(yè)商業(yè)運作是新加坡國有企業(yè)監(jiān)管的成功秘籍。一方面,貫徹“一臂距離”原則,所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離,企業(yè)監(jiān)督科學(xué)有效,確保出資人到位、政府有作為;政府作為淡馬錫公司的唯一出資人,將公益性壟斷性行業(yè)授權(quán)淡馬錫經(jīng)營;淡馬錫通過控股或參股發(fā)展淡聯(lián)企業(yè);政府和總統(tǒng)“兩把鑰匙”委任淡馬錫公司董事和執(zhí)行總裁;政府與淡馬錫之間建立相互尊重的平等關(guān)系;另一方面,企業(yè)采用市場化經(jīng)營理念和商業(yè)化運作模式,建立規(guī)范化治理結(jié)構(gòu)及靈活的運營機制;
其次,為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造良好的外部市場生態(tài)環(huán)境。要提升企業(yè)活力,政府首先要擺正與企業(yè)的關(guān)系,其次要為企業(yè)經(jīng)營創(chuàng)造一個涵蓋廉潔政府、商業(yè)推動、法制嚴厲、社會誠信及社會和諧等要素的系統(tǒng)性、全方位、良性循環(huán)的市場生態(tài)環(huán)境;
再次,嚴格的監(jiān)管制度。新加坡從外部和內(nèi)部兩個方面對國有企業(yè)進行監(jiān)督,外部監(jiān)督主要有政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及公眾監(jiān)督三種方式。新加坡對會計師和設(shè)計師追究無限責(zé)任,即使20年后抽查到有問題同樣要承擔(dān)無限責(zé)任;掛牌上市的政聯(lián)公司每年必須向證監(jiān)會上報有關(guān)經(jīng)營情況;新加坡還建立了由政府審計署、企業(yè)內(nèi)部的審計以及外部監(jiān)督的完善和嚴密的會計體系,商業(yè)調(diào)查局負責(zé)專門調(diào)查包括政聯(lián)公司在內(nèi)所有公司的商業(yè)行為是否合法。