陳勇鳴

十八屆三中全會《決定》提出：要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。從國企改革近年來的實(shí)踐來看，一些應(yīng)加快市場化的行業(yè)，市場化程度非常不足，如電信、電力等;而一些不應(yīng)市場化的行業(yè)卻在極力推進(jìn)市場化，如公交、醫(yī)療衛(wèi)生等。關(guān)鍵在于： 一是沒有對不同性質(zhì)的國企進(jìn)行有效分類，二是把市場經(jīng)濟(jì)簡單地等同于市場化，把市場化簡單地等同于提高價格。對國企進(jìn)行科學(xué)分類是厘清市場與政府關(guān)系，構(gòu)建新型國資管理體制的前提和關(guān)鍵。分類監(jiān)管核心，是在厘清政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，通過有效監(jiān)管提高國有資本的效益或效率。目前，中央企業(yè)分類改革方案尚未出臺。全國由于國資差異性較大，各地出臺的改革方案對國有企業(yè)的分類標(biāo)準(zhǔn)各有不同。從已公布的改革方案看，有10多個省級方案按公共服務(wù)類、功能類、競爭類三個標(biāo)準(zhǔn)劃分。如上海提出，競爭類企業(yè)以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，努力成為國際國內(nèi)行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè);功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益;公共服務(wù)類企業(yè)，以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)，引入社會評價。北京則將國企分為城市公共服務(wù)類、特殊功能類和競爭類，北京市屬國企主要功能以提供公共產(chǎn)品和負(fù)責(zé)完成保障性任務(wù)為導(dǎo)向，突出服務(wù)于建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略目標(biāo)。湖南用“公益類企業(yè)”代替“公共服務(wù)類企業(yè)”，同時還把投資運(yùn)營平臺納入到“功能類企業(yè)”。重慶用“功能要素類”代替“功能類”，體現(xiàn)了地方政府對促進(jìn)生產(chǎn)要素市場化改革的積極姿態(tài)。四川僅劃分為競爭類和功能類兩種類型，廣東則劃分為準(zhǔn)公共性、競爭性，而山西、山東、湖北等三個省市則均未對國企性質(zhì)做出區(qū)分。不過，這幾個省份均提及了“分類監(jiān)管”的清晰思路。

從改革實(shí)踐上看，各地大多將國企分為公益性和競爭性兩類，或公益性、競爭性和功能性三類。該分類理論上不成立。從邏輯上看，公益（非營利）與營利相對，競爭與壟斷對應(yīng)。簡單把國有企業(yè)劃分為公益性和競爭性，不僅沒有解決公益性國有企業(yè)要不要競爭的問題，而且現(xiàn)實(shí)中競爭性與壟斷性的界限往往比較模糊，自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的歸屬難以界定。國有企業(yè)分類理論與現(xiàn)實(shí)矛盾，會影響各地政府對競爭性產(chǎn)業(yè)偏好認(rèn)知與行為，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)變換的準(zhǔn)確把握。從利益角度看，國企分類改革涉及權(quán)利調(diào)整和權(quán)益再分配，必然會遭遇重重阻力，既有國有壟斷企業(yè)利益集團(tuán)的阻撓，企業(yè)經(jīng)營者怕丟位子，職工怕利益受損，也有政府財政收支的壓力以及政府監(jiān)管部門權(quán)益受損。因此，分類改革及監(jiān)管推進(jìn)緩慢。

分類改革與監(jiān)管之所以有如此多爭議，還因?yàn)橥粐衅髽I(yè)有不同業(yè)務(wù)板塊，同時具備公共服務(wù)、功能性等多種屬性，難以進(jìn)行歸類。實(shí)際上，國有企業(yè)往往是怎樣對自身有利就怎樣分。一些功能類國企以政府名義參與市場競爭，既拿到政府補(bǔ)貼，又享受競爭類待遇。一些公共服務(wù)類國有企業(yè)以公共服務(wù)名義在做營利性業(yè)務(wù)，不愿意剝離營利性業(yè)務(wù)。更多公共國企不愿意引進(jìn)競爭機(jī)制，降低成本。甚至以國家安全和社會穩(wěn)定為由阻礙改革。

本文認(rèn)為，對國有企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類是厘清市場與政府的關(guān)系，構(gòu)建新型國資管理體制的前提和關(guān)鍵。國有企業(yè)根據(jù)不同價值維度可以進(jìn)行不同的分類，按功能劃分公益性（社會效應(yīng)）、特定功能性（政治效應(yīng)）和經(jīng)營性（經(jīng)濟(jì)效應(yīng)），按盈利要求劃分營利性與非營利性。按市場準(zhǔn)入充分程度分競爭性與壟斷性。按投資主體分中央企業(yè)與地方企業(yè)。按資本分有國有獨(dú)資企業(yè)、國有控股企業(yè)和國有參股企業(yè)。對國有企業(yè)科學(xué)分類，首先應(yīng)確立分類的價值維度。從規(guī)制視角看，對國有企業(yè)應(yīng)按照目標(biāo)與經(jīng)營兩種維度進(jìn)行分類（見表1-1）。

壟斷公益導(dǎo)向即公益性國有企業(yè)，壟斷利潤導(dǎo)向?yàn)閴艛酄I利性國有企業(yè)，競爭公益導(dǎo)向暫時沒有，競爭利潤導(dǎo)向是競爭營利性國有企業(yè)。對不同國企，特別是壟斷營利性國企進(jìn)行有效監(jiān)管是國資國企改革的難點(diǎn)之一。

筆者從法律地位、資本屬性、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、組織形態(tài)、預(yù)算決算、經(jīng)營范圍、治理結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)人管理和績效評價等方面提出對三類國企做出嚴(yán)格區(qū)分（見表1-2），并提出相應(yīng)改革措施，具體為：

首先，嚴(yán)格依照法律法規(guī)規(guī)范國有企業(yè)的監(jiān)管模式。對競爭營利性國有企業(yè)，按《公司法》中股東職責(zé)監(jiān)管：主要是完善公司治理結(jié)構(gòu);由董事會實(shí)施資本價值最大化管理;按不同產(chǎn)業(yè)類型進(jìn)行分類評價和政策導(dǎo)向。對公益性和壟斷營利性國企的監(jiān)管，可采取兩種方式：一是國家出資、政府經(jīng)營。二是國家出資，項(xiàng)目由財政支付或補(bǔ)貼，企業(yè)市場化運(yùn)作。政府可以按照《公司法》推選代表人選依法進(jìn)入公司的董事會和監(jiān)事會;也可以引入“特許經(jīng)營”、“政府購買服務(wù)”和“PPP”等以協(xié)議約束的監(jiān)管機(jī)制;或者是政府公共管理部門采用政府審計、專項(xiàng)檢查、第三方獨(dú)立評價等外部監(jiān)管措施，公益企業(yè)財務(wù)賬目向社會公開?；旌闲蛧衅髽I(yè)監(jiān)管，對直接監(jiān)管第一層面出資企業(yè)屬于混合型的，可以依據(jù)權(quán)重法確定主要業(yè)務(wù)板塊的分類依據(jù)，選擇相應(yīng)的監(jiān)管模式，同時對不同業(yè)務(wù)板塊的考核要建立“防火墻”。對混合型國企所屬子公司有存在混合型情況的，要以“企業(yè)內(nèi)部不得同業(yè)競爭”為原則，通過改革重組予以清理，形成混合型國企分類分層分業(yè)為特色的監(jiān)管體系。

其次，按資本屬性推進(jìn)國有企業(yè)的有效監(jiān)管。從資本角度劃分國有獨(dú)資、國有控股和國有參股三種，國資委對國企從原來“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”的監(jiān)管轉(zhuǎn)型，有利于建立新的國資監(jiān)管模式和實(shí)現(xiàn)國企分類治理。國資委負(fù)責(zé)資本監(jiān)管、資本投資運(yùn)營公司負(fù)責(zé)資本運(yùn)作、企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營。國資委監(jiān)管職能主要在獨(dú)資的國資平臺公司以及重要的控股企業(yè)，派駐高級經(jīng)營管理人員并對其考核;同時負(fù)責(zé)國資投資運(yùn)營公司的章程、預(yù)算管理。國資投資運(yùn)營公司負(fù)責(zé)國資的投資經(jīng)營和存量資產(chǎn)的流動重組，以及國資在市場上的投資、運(yùn)營和總量增值。資本投資運(yùn)營公司與商業(yè)性投資公司相比，在機(jī)構(gòu)屬性、與政府關(guān)系、目標(biāo)定位、法律形式、資產(chǎn)運(yùn)營、公司權(quán)能等方面有所不同，其操作流程、制度安排、人才管理、運(yùn)營載體等都需進(jìn)一步研究。投資運(yùn)營公司設(shè)計理念：一要通過平臺公司將政府行政之手和企業(yè)的市場化經(jīng)營隔離開，實(shí)現(xiàn)資本管理和企業(yè)經(jīng)營的分離。二要在高度透明的市場化環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)國資的布局優(yōu)化和調(diào)整，國資保值增值。三要以公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。資本投資運(yùn)營公司一種是在資本市場上股權(quán)運(yùn)作，不參與企業(yè)經(jīng)營管理，擬采取優(yōu)先股形式。如全國社?；稹⒅型秴R金股權(quán)投資基金管理有限公司和上海國際集團(tuán)及國盛集團(tuán)。資本投資運(yùn)營公司另一種是投資產(chǎn)業(yè)的，即資產(chǎn)投資平臺公司，可分為商業(yè)類投資運(yùn)營公司和政策類投資運(yùn)營公司兩類。商業(yè)類投資運(yùn)營公司以追求資本收益為主，如包括國家開發(fā)投資公司、誠通控股、國新公司、寶鋼和中信等不同類型。政策類投資運(yùn)營公司有政策性目標(biāo)，但必須有嚴(yán)格的財務(wù)約束，可追求一定的投資收益，如中國儲糧管理公司和中國儲棉管理公司。上海兩家資本投資控股公司由原來的產(chǎn)業(yè)投資變成資本股權(quán)運(yùn)作，分別控股多家上市公司，但不向上市公司派董事和監(jiān)事，不干預(yù)上市公司經(jīng)營，僅代表市國資委行使名義上的股東權(quán)益。問題是如果履行出資人職責(zé)的還是國資委，仍然沒有解決政企不分的問題，如果資本投資運(yùn)營公司作為出資人，但沒有派董事監(jiān)事權(quán)力，邏輯上說不通。作者認(rèn)為，隨著改革的深化，資本投資控股公司應(yīng)承擔(dān)出資人的職責(zé)，國資委承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督與管理分開。盡管會增加委托成本，但對政企分開，提高國有資本運(yùn)作效率是有積極意義的。設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司實(shí)際上是對國資委職能再定位，一定程度上是國資監(jiān)管者對自身的革命。筆者以為，競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，政府只管國資，不管國企，企業(yè)由董事會管，董事會向資本投資運(yùn)營公司負(fù)責(zé)，國資委退一步，負(fù)責(zé)國資監(jiān)督;壟斷營利性國有企業(yè)，主要是指處于自然壟斷行業(yè)、涉及國家安全行業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，應(yīng)控制在盡可能少的時空范圍內(nèi)，一旦使命完成轉(zhuǎn)入競爭營利性企業(yè);壟斷公益性國有企業(yè)主要是指處于提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)的企業(yè)。這類國企以實(shí)現(xiàn)社會效益為主要目標(biāo)，引入社會評價機(jī)制。壟斷公益性國有企業(yè)改革方向發(fā)展成社會非營利性企業(yè)，非營利性企業(yè)不是不盈利，而是盈利后不對投資者進(jìn)行分紅，政府對其免稅。公益性企業(yè)除政府投資外，可以吸收社會投資（PE），形式擬采用PPP和BT等，非營利性企業(yè)還應(yīng)吸收社會捐贈和發(fā)行彩票等，發(fā)展非營利組織（NPO）。對涉及跨上述分類業(yè)務(wù)的企業(yè)，以資本為紐帶，因企制宜、分類分層管理。

第三，分類監(jiān)管國企領(lǐng)導(dǎo)人員。按現(xiàn)行的國企領(lǐng)導(dǎo)人管理制度，國企領(lǐng)導(dǎo)人同時承擔(dān)“企業(yè)家”和“黨政官員”角色，國企領(lǐng)導(dǎo)人在制度設(shè)計上能夠享受兩種角色的利益，還可以規(guī)避兩種角色的風(fēng)險。國資分類后，國企領(lǐng)導(dǎo)人員分兩類：一類是準(zhǔn)“黨政官員”。主要存在于獨(dú)資以及國資控股型企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人員，由上級黨組織、財政部和國資監(jiān)管部門管理。采用選拔任命的方式，享有相應(yīng)行政級別，參照公務(wù)員管理，進(jìn)行考核和激勵。凡是營利性國企應(yīng)由國資委監(jiān)管，將來應(yīng)有資本平臺管理公司管理，領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，不限薪。對營利性國企領(lǐng)導(dǎo)人的進(jìn)退主要由市場來決定，董事會管理，實(shí)施相應(yīng)的股權(quán)激勵制度，不能再享有行政級別待遇，也不能交流到黨政機(jī)關(guān)任職。競爭營利性國有企業(yè)應(yīng)是“四無”企業(yè)，即無行政級別、無國家干部、無工資總額控制、無行業(yè)隸屬。根據(jù)分類分層改革的思路，推行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員“任期制契約化”管理。

第四，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，分類治理。從分類改革實(shí)踐看，競爭營利類企業(yè)推進(jìn)以外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，強(qiáng)化董事會專門委員會功能，董事長為法定代表人，原則上兼任黨委書記，與總經(jīng)理分設(shè)。問題一是董事長兼黨委書記如何防止權(quán)力過大，影響集體決策。而一些央企采取董事長與黨委書記分設(shè)，又出現(xiàn)決策效率不高的矛盾。二是外派董事監(jiān)事?lián)碛惺裁礄?quán)利，是由投資平臺公司委派，還是國資委委派。三是董事會建設(shè)如何在理論上解決向誰授權(quán)、授什么權(quán)、怎么授權(quán)、授權(quán)后怎么監(jiān)管的問題，實(shí)踐中更有如何處理形式與內(nèi)容、程序與效率、內(nèi)董與外董、黨組織與董事會、三重一大問題決策程序等一系列關(guān)系，都需要進(jìn)一步研究。

第五，分類規(guī)制混合所有制改革?；旌辖?jīng)濟(jì)改革目的是要增進(jìn)國企的活力、控制力和影響力，指導(dǎo)思想要解決是國進(jìn)民進(jìn)還是國退民進(jìn)。隨著改革推進(jìn)，將來大多數(shù)國企都是處在競爭行業(yè)里，如果國資在競爭行業(yè)都退出的話，基本經(jīng)濟(jì)制度也就難以堅持。改革的底線，就是堅持基本經(jīng)濟(jì)制度，即使競爭領(lǐng)域，也應(yīng)宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參，因企制宜（見表1-3）。

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)要關(guān)注的是，國有資本是非人格資本，非公企業(yè)資本是人格資本，在非人格資本與人格資本的博弈中，人格資本永遠(yuǎn)是占上風(fēng)的。如果國資只參股不控股，容易出現(xiàn)國資權(quán)益受到侵損的可能。但是國有股過高，起不到改制作用。作者以為競爭性領(lǐng)域的混合所有制企業(yè)，國資根據(jù)需要參股或保持相對控股，股權(quán)控制在45%是最佳比例。比如綠地集團(tuán)股權(quán)結(jié)構(gòu)，上海地產(chǎn)集團(tuán)與中星集團(tuán)合計持有綠地集團(tuán)25.82%股權(quán)、上海城投持20.55%股權(quán)（三家國企代上海國資委持股，以后由資本投資平臺公司持有），深圳平安持9.91%股權(quán)，上海格林蘭（以張玉良等43位集團(tuán)高管為主組建的持股會）持28.79%股權(quán)。格林蘭獲單方持股大股東地位，但上海國資委是集團(tuán)實(shí)際控制人。體現(xiàn)政府只管國資，不管國企的原則。

第六，建立國企信息公開制度。大型國企的信息公開制度應(yīng)當(dāng)包括：國家出資人機(jī)構(gòu)的信息報告制度，如公告合并國企的財務(wù)報表，要求國有大企業(yè)公告其經(jīng)營和財務(wù)信息，公告國家所有權(quán)管理方針、給予的支持政策。國有大企業(yè)，包括國有獨(dú)資公司，其公開信息的水平應(yīng)不亞于上市公司信息公開的水平，信息公開的具體內(nèi)容對不同方面可有所不同。上海國資委系統(tǒng)的國企已向社會公開財務(wù)經(jīng)營信息。全國各地國有企業(yè)和央企應(yīng)加快做到。

1990年復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院研究生畢業(yè)。現(xiàn)為上海市委黨校、上海行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授，碩士生導(dǎo)師和上海東方講壇特聘講師。先后赴美國加州大學(xué)、喬治亞大學(xué)、英國牛津大學(xué)等進(jìn)行學(xué)術(shù)訪問和做訪問學(xué)者。擔(dān)任上海市干部人口理論教育專家小組成員。近年來主持的課題有：2012年上海決咨委《上海國資引領(lǐng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究》;2010年上海決策咨詢委員會《“十二五”期間上海深化國有企業(yè)改革和國有股減持補(bǔ)充社保資金的對策研究》等，出版著作十余本，發(fā)表論文90余篇。