鄭素君

摘 要：縣級(jí)市在湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用。近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，不少農(nóng)民選擇了縣級(jí)市作為定居的地點(diǎn)。這些新進(jìn)城定居農(nóng)民在轉(zhuǎn)市民過(guò)程中他們的養(yǎng)老會(huì)遇到哪些問(wèn)題？政府決策者們應(yīng)如何解決這些問(wèn)題？在研究過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)市新進(jìn)程定居農(nóng)民具有強(qiáng)烈的市民化欲望，渴望獲得與其他市民一樣的養(yǎng)老保障和社會(huì)福利，但是他們的工作一般具有臨時(shí)性、輔助性的特點(diǎn)，可替代性高，工資偏低，部分農(nóng)民沒(méi)有參與到社會(huì)保險(xiǎn)體系中去，目前來(lái)看缺乏有效的養(yǎng)老保障方式和手段，同時(shí)心態(tài)上對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題重視性不夠，另外政府對(duì)該群體關(guān)注度不高。本文試圖對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行初步分析，并提出解決問(wèn)題的初步建議。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)市；進(jìn)程定居；農(nóng)民轉(zhuǎn)市民；養(yǎng)老

縣級(jí)市，是我國(guó)行政區(qū)劃名稱(chēng)，為三級(jí)市，屬于縣級(jí)行政區(qū)。自1980年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，以“撤縣設(shè)市”的方式出現(xiàn)了一大批縣級(jí)市?？h級(jí)市雖與縣屬于同一行政級(jí)別，但在隸屬層次、城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及衡量政府職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)等各個(gè)方面均有所區(qū)別。縣級(jí)市自身的地理位置和特性決定了它是與農(nóng)村關(guān)系最緊密的城市，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民定居的重要目標(biāo)市。在城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)、老齡化問(wèn)題逐漸嚴(yán)重的時(shí)代背景下，縣級(jí)市進(jìn)城定居農(nóng)民如何養(yǎng)老，這也將是城市管理者們需要重視的問(wèn)題。

湖南省作為一個(gè)人口大省，擁有16個(gè)縣級(jí)市，這些縣級(jí)市相對(duì)湖南省內(nèi)其他縣來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因而集中了大量人口，近些年來(lái)也吸引了很多周邊農(nóng)村的農(nóng)民進(jìn)城定居。本文中縣級(jí)市新進(jìn)城定居農(nóng)民是指：2000年以后在縣級(jí)市已購(gòu)買(mǎi)了一套（或以上）住房，長(zhǎng)時(shí)間居住（或打算居?。┰诔鞘胁⒂?jì)劃在城市養(yǎng)老的原農(nóng)村人口。脫離了土地生產(chǎn)資源的農(nóng)民從嚴(yán)格意義上已經(jīng)不能稱(chēng)之為“農(nóng)民”， 盡管他們中的一部分進(jìn)城后仍然保留了“農(nóng)業(yè)戶口”。2014年7月30日國(guó)務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這意味著以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。在新進(jìn)城定居農(nóng)民轉(zhuǎn)市民過(guò)程中，他們的養(yǎng)老保障會(huì)有哪些方面的問(wèn)題，本文試圖對(duì)此進(jìn)行初步探索。

一、縣級(jí)市吸引周邊農(nóng)民定居的原因

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的必然結(jié)果。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必然有大批農(nóng)民向城市遷移。而縣級(jí)市作為我國(guó)行政區(qū)劃中的三級(jí)市，是與農(nóng)村關(guān)系最為密切的城市，也往往是周邊農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其輻射力非常強(qiáng)，往往能輻射到周?chē)膹V大農(nóng)村。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民由于各種原因遠(yuǎn)離了出生和成長(zhǎng)的農(nóng)村，帶著對(duì)都市生活的向往來(lái)到了城市，并渴望最終定居在城市，成為城市的市民。在這一過(guò)程中，與他們?cè)旧畹霓r(nóng)村距離較近同時(shí)又相對(duì)其他縣城來(lái)說(shuō)更為繁華的縣級(jí)市就成了很多農(nóng)民定居的重要選擇。

（二）公共設(shè)施、服務(wù)、教育等城市資源各方面優(yōu)勢(shì)的吸引?？h級(jí)市城鎮(zhèn)化進(jìn)程較縣城快，非農(nóng)人口占一定比例。相對(duì)于人口分布較為零散的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，縣級(jí)市人口繁多，例如耒陽(yáng)市有142.32萬(wàn)（數(shù)據(jù)來(lái)源：）帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的交流和繁榮。縣級(jí)市城區(qū)有較好的城市能源設(shè)施、教育設(shè)施設(shè)備、供水排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、生態(tài)環(huán)境設(shè)施、防火設(shè)施等?？h級(jí)市屬于大城市之末，小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村之首?？h級(jí)市作為縣級(jí)區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、信息的中心，上接大中城市，下聯(lián)小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村，因其資源的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)于農(nóng)民定居來(lái)說(shuō)有著非常大的吸引力。

（三）“打工經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致部分農(nóng)民具有城市購(gòu)房能力。自改革開(kāi)放以來(lái)，湖南省農(nóng)村人口紛紛外出到鄰近的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、勞工需求量很大的周邊省份（尤以廣東省為著）打工?！按蚬そ?jīng)濟(jì)”在很大程度上增加了農(nóng)民的收入，使得一部分農(nóng)民通過(guò)自己、子女打工的收入積累具備了買(mǎi)房的物質(zhì)條件，從而實(shí)現(xiàn)了通過(guò)“購(gòu)房”在城市定居、成為“城市人”的夢(mèng)想。相對(duì)于省城、地級(jí)市等大中型城市高昂的房?jī)r(jià)來(lái)說(shuō)，縣級(jí)市商品房的價(jià)格還是比較便宜的，因此在縣級(jí)市買(mǎi)房定居就成了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的、可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

二、縣級(jí)市新進(jìn)城定居農(nóng)民養(yǎng)老的現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)的縣級(jí)市制度是從1983年設(shè)立，到上世紀(jì)90年代逐漸成熟，至今已有30余年的歷史?？h級(jí)市新進(jìn)城定居農(nóng)民與一般的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員有所不同，他們有著更強(qiáng)烈的融入城市的愿望和渴求，希望獲得和其他市民同樣的社會(huì)保障和待遇，市民化意愿非常強(qiáng)烈。不過(guò)，在養(yǎng)老問(wèn)題上，目前這一群體還是存在著一些問(wèn)題：

（一）工作性質(zhì)多為臨時(shí)性、輔助性，基本沒(méi)有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。新進(jìn)城定居農(nóng)民一般文化水平較低、技能水平不高，同時(shí)在縣級(jí)市里也缺乏原市民的人脈資源和優(yōu)勢(shì)，所以進(jìn)城后即便戶口能由“農(nóng)業(yè)戶口”轉(zhuǎn)成“非農(nóng)業(yè)戶口”，能從事的工作多為臨時(shí)性、輔助性的，工資偏低，用人單位一般也不為他們購(gòu)買(mǎi)“五險(xiǎn)一金”等基本的社會(huì)保險(xiǎn)，因而他們中的大多數(shù)都沒(méi)有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶。由于缺乏一定的法制知識(shí)，或者出于想保住工作不想跟用人單位起沖突的想法，他們多半也不會(huì)要求用人單位為自己購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（二）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與度低，參與層次不高。我國(guó)針對(duì)城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系主要包括公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和從2009年開(kāi)始試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱(chēng)新農(nóng)保）。前文已提到新進(jìn)城定居農(nóng)民一般沒(méi)有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。不過(guò)，他們可以根據(jù)自己的戶籍性質(zhì)選擇其它相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)主要由個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，其中個(gè)人繳費(fèi)為主。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各地有所差異。如湖南省耒陽(yáng)市繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元十二個(gè)檔次。1縣城新進(jìn)城定居農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不夠了解，參與積極性不夠，有些人不參保，而參保的人群大多也選擇最低檔的繳費(fèi)。這種情況在保留了農(nóng)村戶口的進(jìn)城定居農(nóng)民中也同樣存在。他們?cè)谶x擇繳納新農(nóng)保保費(fèi)時(shí)很多都選擇了最低檔的繳費(fèi)。這說(shuō)明這一群體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與度偏低，層次也不高。

（三）缺乏有效的養(yǎng)老保障方式和手段。對(duì)于新進(jìn)城定居農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們依賴(lài)得更多的還是傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老”、“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”方式。就現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)踐看，“家庭養(yǎng)老”一定程度上也是可行的，但隨著人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，家庭規(guī)模變小，子女變少，加重了家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。而由于新進(jìn)城定居農(nóng)民本身的積蓄就不多，在支付了進(jìn)城購(gòu)房的房款和裝修款之后，很可能就所剩不多（甚至還欠下了外債），再加上通貨膨脹、物價(jià)上漲等經(jīng)濟(jì)因素，“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”也不能起到真正的養(yǎng)老作用。對(duì)于這部分群體來(lái)說(shuō)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參與度偏低，同時(shí)又缺乏其它有效的養(yǎng)老保障方式和手段。

（四）對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)了解度不夠、信任度不高?？h級(jí)市進(jìn)城定居農(nóng)民一般受教育程度不高，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)概念模糊不清，對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度了解不夠，不知曉購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)有何意義，反而認(rèn)為這是一種浪費(fèi)錢(qián)的行為。他們收入普遍不高，認(rèn)為沒(méi)有必要為不明確的事物破費(fèi)，他們認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)不是必需品，屬于可買(mǎi)可不買(mǎi)的。此外，由于縣城新定居農(nóng)民法律意識(shí)較淡，不懂維權(quán)，沒(méi)有明白購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種保障，認(rèn)為參保與不參保意義影響不大。這種無(wú)所謂的態(tài)度促使養(yǎng)老保險(xiǎn)在這一群體得不到有效普及。

（五）政府對(duì)該群體養(yǎng)老保障關(guān)注度不夠。目前，政府關(guān)注得更多的還是“農(nóng)民工”、由于各種原因失去土地的“失地農(nóng)民”問(wèn)題，而對(duì)于已經(jīng)進(jìn)城定居的農(nóng)民，關(guān)注度還不夠。這一部分農(nóng)民如何適應(yīng)身份轉(zhuǎn)換，他們未來(lái)的養(yǎng)老又要依靠什么，政府對(duì)于這些問(wèn)題思考得不夠。

三、解決縣級(jí)市新進(jìn)城定居農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的建議

（一）盡快銜接好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。2014年2月24日，人社部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，將于2014年7月1日起實(shí)施?！稌盒修k法》明確規(guī)定，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，只要滿足一定條件即可自由銜接轉(zhuǎn)換，且無(wú)論如何轉(zhuǎn)變，都將個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，累計(jì)計(jì)算權(quán)益。這項(xiàng)重要政策主要是解決城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度的銜接問(wèn)題。各地政府應(yīng)該按照《暫行辦法》規(guī)定，調(diào)查銜接過(guò)程中的具體細(xì)節(jié)問(wèn)題，盡快出臺(tái)相關(guān)的地方性政策和行政性文件，做好城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接工作。

（二）政府應(yīng)重視對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳工作。隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題也隨之增多，養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳工作的重要性日益顯現(xiàn)。縣級(jí)市政府應(yīng)重視養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳工作，加強(qiáng)正確輿論導(dǎo)向作用，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地對(duì)新進(jìn)城定居農(nóng)民講解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)點(diǎn)、未來(lái)收益、保障功能，使他們能夠從思想上真正地去理解和接受養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。縣級(jí)市政府社會(huì)保障部門(mén)可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、微博、微信等形式，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的政策宣傳，讓新進(jìn)城定居農(nóng)民認(rèn)識(shí)社會(huì)保險(xiǎn)、了解社會(huì)保險(xiǎn)，提高他們參保的積極性和主動(dòng)性。

（三）做好統(tǒng)計(jì)工作，鼓勵(lì)新進(jìn)城定居農(nóng)民參保?？h級(jí)市政府部門(mén)應(yīng)對(duì)新進(jìn)城定居農(nóng)民參保情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)，了解他們是否參保、已參保多少年限、繳費(fèi)基數(shù)多少，在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)未參保的農(nóng)民積極參保。社保部門(mén)和有關(guān)協(xié)會(huì)可密切配合，在具體申辦環(huán)節(jié)，為參保人員提供講解指導(dǎo)服務(wù)。同時(shí)，建議以國(guó)家社會(huì)保障部門(mén)發(fā)布規(guī)章或由地方立法、出臺(tái)規(guī)范性文件的形式，明確規(guī)定新進(jìn)城定居農(nóng)民，不區(qū)分戶籍所在地和戶口性質(zhì)均可在縣級(jí)市參加社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)區(qū)別和戶籍壁壘，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋。

（四）建立多種形式的養(yǎng)老保障補(bǔ)充機(jī)制。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，建立起“家庭養(yǎng)老”、“集體養(yǎng)老”、“儲(chǔ)蓄養(yǎng)老”、“社區(qū)養(yǎng)老”等多種形式的養(yǎng)老保障補(bǔ)充機(jī)制，使新進(jìn)城定居農(nóng)民可以享受到全覆蓋、自適應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的優(yōu)勢(shì)。

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