陳 丹

（青島理工大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，山東青島 266520）

2014年下半年，隨著《預(yù)算法》修正案的通過以及國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》的發(fā)布（以下簡稱地方債“新規(guī)”），我國的地方政府債務(wù)管理制度發(fā)生重大變革。在地方債“新規(guī)”中明確賦予了地方政府依法適度舉債的權(quán)限，但是只能通過政府債券的方式，并且要區(qū)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。更為重要的是，對(duì)一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)都將實(shí)行規(guī)?？刂坪拖揞~管理，地方政府舉債不得突破國務(wù)院所批準(zhǔn)的限額，并且中央政府對(duì)地方債務(wù)明確實(shí)行不救助原則，因此確定地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的舉債額度已是當(dāng)務(wù)之急，本文針對(duì)山東省的一般債務(wù)限額進(jìn)行研究。

一、山東省的政府債務(wù)概況

當(dāng)前，我國對(duì)于地方政府債務(wù)的審計(jì)和匯總，主要分為三個(gè)類別：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。根據(jù)山東省審計(jì)廳和青島市審計(jì)局在2014年1月發(fā)布的本地政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，山東省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為5 351.59億元，擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為1 346.07億元，救助責(zé)任債務(wù)為1 587.94億元，政府性債務(wù)合計(jì)為8 285.6億元。而根據(jù)山東省和青島市在2014年年中自主發(fā)行地方債所披露文件中的信用評(píng)級(jí)報(bào)告，截至2013年底，山東省的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為5 387.61億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為1 445.84億元，負(fù)有救助責(zé)任債務(wù)為1 587.32億元，政府性債務(wù)合計(jì)為8 420.77億元。

當(dāng)然，只看債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模并不全面，首先，還需要看債務(wù)規(guī)模相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量的相對(duì)大小，我們利用債務(wù)規(guī)模與當(dāng)?shù)谿DP的比例即負(fù)債率這一指標(biāo)。由于山東省2010年的相關(guān)政府債務(wù)數(shù)據(jù)中缺少相應(yīng)的負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)，故2010年山東省政府債務(wù)數(shù)據(jù)僅包含負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)據(jù)，為3 241.03億元。2013年6月底的GDP以2012年和2013年GDP均值近似替代。經(jīng)過計(jì)算，2010年底山東省各級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為8.27%，2012年底為9.48%，2013年6月底和2013年底分別為10.22%和9.85%，而對(duì)應(yīng)政府性債務(wù)的總負(fù)債率，在2013年底為15.40%，負(fù)債率并不高。其次，還需要進(jìn)一步看債務(wù)余額的到期年限狀況，平均年限越短，在既定債務(wù)余額下的償債壓力就越大。圖1顯示的是截至2013年6月，山東省的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的償債年度分布情況，經(jīng)過簡單計(jì)算可以得到，其平均的債務(wù)期限約為4年，相對(duì)較短，因此，償債壓力較大，尤其是在2013年下半年，2014年和2015年。

通過上文，我們對(duì)于山東省各級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模及其負(fù)擔(dān)大小有了初步的認(rèn)識(shí)，但是我們卻并不能據(jù)此得到有關(guān)債務(wù)最大規(guī)模或者說限額的信息和判斷。根據(jù)地方債“新規(guī)”，地方政府一般債務(wù)主要是以公共財(cái)政收入進(jìn)行償還，因此，可償債公共財(cái)政收入的規(guī)模基本決定了一般債務(wù)的規(guī)模，而衡量一般債務(wù)規(guī)模是否過大的最直接標(biāo)準(zhǔn)就是債務(wù)違約率。據(jù)此，筆者利用未定權(quán)益方法（CCA）研究地方政府一般債務(wù)限額。

二、未定權(quán)益分析方法與債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)分析

圖1 山東省各級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的償債年度分布

國內(nèi)對(duì)CCA方法的應(yīng)用主要集中于對(duì)我國金融系統(tǒng)和銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的研究（宮曉琳，2012；吳恒煜等，2013），應(yīng)用于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或適度規(guī)模的研究并不多。已有的對(duì)我國政府債務(wù)的適度規(guī)模的研究主要集中在兩個(gè)角度：一是（李揚(yáng)等，2012；馬駿等，2012；沈沛龍、樊歡，2012）基于對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表的研究和估算，從政府資產(chǎn)存量的角度進(jìn)行研究；另一個(gè)是（韓立巖等，2003；劉尚希、趙全厚等，2012；張平，2013）基于對(duì)公共財(cái)政收入和政府性基金收入等的預(yù)測(cè)，從政府收入流量的角度進(jìn)行研究。以往的文獻(xiàn)都沒有明確地對(duì)債務(wù)限額進(jìn)行研究。更重要的是，從政府資產(chǎn)角度去衡量債務(wù)規(guī)模負(fù)擔(dān)大小，其暗含的是一種變現(xiàn)的債務(wù)償還方式，不可能大規(guī)模實(shí)施；而從政府收入角度的分析并沒有明確地對(duì)公共財(cái)政收入和政府基金性收入進(jìn)行單獨(dú)劃分，這不符合當(dāng)前一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)的政府債務(wù)分類。

將CCA方法應(yīng)用于對(duì)我國地方政府一般債券限額的估算時(shí)可以理解為：地方政府在發(fā)行一般債券時(shí)，以未來公共財(cái)政收入中的可償債部分為擔(dān)保，向債券投資者進(jìn)行融資。當(dāng)債券到期時(shí)，如果用于擔(dān)保的財(cái)政收入超過債券償還規(guī)模，地方政府將償還債券；如果用于擔(dān)保的財(cái)政收入小于債務(wù)償還規(guī)模，則意味著地方政府放棄對(duì)債務(wù)的償還，債務(wù)違約發(fā)生。參照CCA方法，我們可以建立如下模型：

假定地方政府可償債公共財(cái)政收入的對(duì)數(shù)變化率服從如下普通維納過程：

則在T時(shí)刻，地方政府的可償債公共財(cái)政收入為：

記Bt為在t時(shí)刻應(yīng)該償還的到期政府債務(wù)，那么在T時(shí)刻，如果TT≥Bt，則政府可以償還當(dāng)期的到期債務(wù)；如果TT

其中，DD為違約距離，N（x）為標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布累積概率。

三、山東省一般債務(wù)限額的估算

通過上文對(duì)CCA方法的介紹可以看出，我們首先要估算出山東省的地方公共財(cái)政收入這一數(shù)據(jù)的相關(guān)指標(biāo)。由于1994年我國進(jìn)行了分稅制改革，地方財(cái)政收入發(fā)生較大變化，因此我們選擇了1994—2014年的相應(yīng)數(shù)據(jù)。1994年山東省的地方公共財(cái)政收入為134.66億元，2014年增長到5 026.7億元，忽略價(jià)格水平下的年均增長率為19.84%。1994—2014年，山東省地方財(cái)政收入年對(duì)數(shù)增長率的均值（μ）為7.86%，其標(biāo)準(zhǔn)差（σ）為2.81%。然后將2014年設(shè)為t=0，我們將當(dāng)年的山東省地方公共財(cái)政收入取整為5 000億元。接下來關(guān)鍵的一步在于確定其中可用于償債的比例，即需要將剛性的財(cái)政支出扣除，這一點(diǎn)很難估計(jì)。我們根據(jù)已有的研究文獻(xiàn)（周沅帆，2010；余斌、吳振宇等，2013），假定可償債公共財(cái)政收入的比例為10%，并保持不變。在上述前提假定下，我們估算，在債務(wù)違約概率小于1%的條件下，每個(gè)年份可以償還的最大債務(wù)為（以10億元為最小單位）：2015年，500億元；2016年，530億元；2017年，560億元；2018年，590億元；2019年，630億元；2020年，680億元。詳見表1。

四、結(jié)論與說明

根據(jù)我們的估算，在地方債“新規(guī)”正式實(shí)施后，在保證違約率小于1%的條件下，山東省各級(jí)地方政府一般債務(wù)的償還總額，2015年應(yīng)該在500億元以內(nèi)。當(dāng)然隨著經(jīng)濟(jì)的增長，這個(gè)限額也會(huì)相應(yīng)提高，但是只要財(cái)政收入不發(fā)生大的變動(dòng)，在2020年這個(gè)限額應(yīng)該在680億元以內(nèi)?？梢钥闯觯绻麑⒛壳吧綎|省各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)大致對(duì)應(yīng)一般債務(wù)的話，每一年的償債規(guī)模都超過了所估算的限額。因此，在地方債“新規(guī)”下，需要對(duì)原來的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)進(jìn)行清理甄別，并且有必要對(duì)政府資產(chǎn)進(jìn)行處置來償還債務(wù)，以確保一般債務(wù)在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額以內(nèi)。

當(dāng)然，現(xiàn)在財(cái)政部還沒有公布各個(gè)地方的一般債務(wù)限額，也沒有公布地方債務(wù)清理甄別后的規(guī)模，但是其規(guī)模不應(yīng)該很大，在很大程度上會(huì)小于原有的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模，否則地方公共財(cái)政必將難以承受。我們?cè)诠浪愕胤秸蓛攤?cái)政收入時(shí)，并沒有考慮中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。但是轉(zhuǎn)移支付一般要按照規(guī)定用途使用，稅收返還規(guī)模又相對(duì)較小，因此并不會(huì)對(duì)估算結(jié)果產(chǎn)生很大影響。同時(shí)，債務(wù)的償還或化解還可以通過資產(chǎn)變現(xiàn)的方式進(jìn)行，并且地方政府也擁有規(guī)模龐大的經(jīng)營性國有資產(chǎn)，但是這種債務(wù)償還方式一般不會(huì)被認(rèn)同或大規(guī)模進(jìn)行。如果在地方債“新規(guī)”正式實(shí)施之后發(fā)生這種情況，只能說明政府一般債務(wù)規(guī)模過大，此時(shí)應(yīng)該按照地方債“新規(guī)”啟動(dòng)債務(wù)預(yù)警和問責(zé)機(jī)制，保證一般債務(wù)限額的實(shí)施。

表1 不同年份下政府一般債務(wù)的償債規(guī)模、違約距離和違約率 （%）

[1]宮曉琳.未定權(quán)益分析方法與中國宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)度分析[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012，（3）.

[2]吳恒煜，等.我國銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研究——基于拓展的未定權(quán)益分析法[J].國際金融研究，2013，（7）.

[3] 李揚(yáng)，等.中國主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表及其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（上）[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012，（6）.

[4]馬駿，等.中國國家資產(chǎn)負(fù)債表研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[5]沈沛龍，等.基于可流動(dòng)性資產(chǎn)負(fù)債表的我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012，（2）.

[6]韓立巖，等.中國市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)債規(guī)模研究[J].金融研究，2003，（2）.

[7]劉尚希，等.“十二五”時(shí)期我國地方政府性債務(wù)壓力測(cè)試研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，（8）.

[8]張平.后土地財(cái)政時(shí)代我國地方政府償債問題研究[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2013，（1）.

[9]周沅帆.城投債——中國式市政債券[M].北京：中信出版社，2010.

[10]余斌，等.中國中長期負(fù)債能力與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2013.