陳 丹

（青島理工大學經貿學院，山東青島 266520）

2014年下半年，隨著《預算法》修正案的通過以及國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》的發(fā)布（以下簡稱地方債“新規(guī)”），我國的地方政府債務管理制度發(fā)生重大變革。在地方債“新規(guī)”中明確賦予了地方政府依法適度舉債的權限，但是只能通過政府債券的方式，并且要區(qū)分為一般債務和專項債務。更為重要的是，對一般債務和專項債務都將實行規(guī)?？刂坪拖揞~管理，地方政府舉債不得突破國務院所批準的限額，并且中央政府對地方債務明確實行不救助原則，因此確定地方政府一般債務和專項債務的舉債額度已是當務之急，本文針對山東省的一般債務限額進行研究。

一、山東省的政府債務概況

當前，我國對于地方政府債務的審計和匯總，主要分為三個類別：政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務和負有救助責任的債務。根據(jù)山東省審計廳和青島市審計局在2014年1月發(fā)布的本地政府性債務審計結果，截至2013年6月底，山東省各級政府負有償還責任的債務為5 351.59億元，擔保責任債務為1 346.07億元，救助責任債務為1 587.94億元，政府性債務合計為8 285.6億元。而根據(jù)山東省和青島市在2014年年中自主發(fā)行地方債所披露文件中的信用評級報告，截至2013年底，山東省的政府負有償還責任的債務規(guī)模為5 387.61億元，負有擔保責任債務為1 445.84億元，負有救助責任債務為1 587.32億元，政府性債務合計為8 420.77億元。

當然，只看債務的絕對規(guī)模并不全面，首先，還需要看債務規(guī)模相對于經濟總量的相對大小，我們利用債務規(guī)模與當?shù)谿DP的比例即負債率這一指標。由于山東省2010年的相關政府債務數(shù)據(jù)中缺少相應的負有擔保責任和救助責任的債務數(shù)據(jù)，故2010年山東省政府債務數(shù)據(jù)僅包含負有償還責任的債務數(shù)據(jù)，為3 241.03億元。2013年6月底的GDP以2012年和2013年GDP均值近似替代。經過計算，2010年底山東省各級地方政府負有償還責任債務的負債率為8.27%，2012年底為9.48%，2013年6月底和2013年底分別為10.22%和9.85%，而對應政府性債務的總負債率，在2013年底為15.40%，負債率并不高。其次，還需要進一步看債務余額的到期年限狀況，平均年限越短，在既定債務余額下的償債壓力就越大。圖1顯示的是截至2013年6月，山東省的政府負有償還責任債務余額的償債年度分布情況，經過簡單計算可以得到，其平均的債務期限約為4年，相對較短，因此，償債壓力較大，尤其是在2013年下半年，2014年和2015年。

通過上文，我們對于山東省各級政府債務的規(guī)模及其負擔大小有了初步的認識，但是我們卻并不能據(jù)此得到有關債務最大規(guī)?；蛘哒f限額的信息和判斷。根據(jù)地方債“新規(guī)”，地方政府一般債務主要是以公共財政收入進行償還，因此，可償債公共財政收入的規(guī)?；緵Q定了一般債務的規(guī)模，而衡量一般債務規(guī)模是否過大的最直接標準就是債務違約率。據(jù)此，筆者利用未定權益方法（CCA）研究地方政府一般債務限額。

二、未定權益分析方法與債務違約風險分析

圖1 山東省各級地方政府負有償還責任債務余額的償債年度分布

國內對CCA方法的應用主要集中于對我國金融系統(tǒng)和銀行業(yè)風險的研究（宮曉琳，2012；吳恒煜等，2013），應用于地方債務風險或適度規(guī)模的研究并不多。已有的對我國政府債務的適度規(guī)模的研究主要集中在兩個角度：一是（李揚等，2012；馬駿等，2012；沈沛龍、樊歡，2012）基于對政府資產負債表的研究和估算，從政府資產存量的角度進行研究；另一個是（韓立巖等，2003；劉尚希、趙全厚等，2012；張平，2013）基于對公共財政收入和政府性基金收入等的預測，從政府收入流量的角度進行研究。以往的文獻都沒有明確地對債務限額進行研究。更重要的是，從政府資產角度去衡量債務規(guī)模負擔大小，其暗含的是一種變現(xiàn)的債務償還方式，不可能大規(guī)模實施；而從政府收入角度的分析并沒有明確地對公共財政收入和政府基金性收入進行單獨劃分，這不符合當前一般債務與專項債務的政府債務分類。

將CCA方法應用于對我國地方政府一般債券限額的估算時可以理解為：地方政府在發(fā)行一般債券時，以未來公共財政收入中的可償債部分為擔保，向債券投資者進行融資。當債券到期時，如果用于擔保的財政收入超過債券償還規(guī)模，地方政府將償還債券；如果用于擔保的財政收入小于債務償還規(guī)模，則意味著地方政府放棄對債務的償還，債務違約發(fā)生。參照CCA方法，我們可以建立如下模型：

假定地方政府可償債公共財政收入的對數(shù)變化率服從如下普通維納過程：

則在T時刻，地方政府的可償債公共財政收入為：

記Bt為在t時刻應該償還的到期政府債務，那么在T時刻，如果TT≥Bt，則政府可以償還當期的到期債務；如果TT

其中，DD為違約距離，N（x）為標準正態(tài)分布累積概率。

三、山東省一般債務限額的估算

通過上文對CCA方法的介紹可以看出，我們首先要估算出山東省的地方公共財政收入這一數(shù)據(jù)的相關指標。由于1994年我國進行了分稅制改革，地方財政收入發(fā)生較大變化，因此我們選擇了1994—2014年的相應數(shù)據(jù)。1994年山東省的地方公共財政收入為134.66億元，2014年增長到5 026.7億元，忽略價格水平下的年均增長率為19.84%。1994—2014年，山東省地方財政收入年對數(shù)增長率的均值（μ）為7.86%，其標準差（σ）為2.81%。然后將2014年設為t=0，我們將當年的山東省地方公共財政收入取整為5 000億元。接下來關鍵的一步在于確定其中可用于償債的比例，即需要將剛性的財政支出扣除，這一點很難估計。我們根據(jù)已有的研究文獻（周沅帆，2010；余斌、吳振宇等，2013），假定可償債公共財政收入的比例為10%，并保持不變。在上述前提假定下，我們估算，在債務違約概率小于1%的條件下，每個年份可以償還的最大債務為（以10億元為最小單位）：2015年，500億元；2016年，530億元；2017年，560億元；2018年，590億元；2019年，630億元；2020年，680億元。詳見表1。

四、結論與說明

根據(jù)我們的估算，在地方債“新規(guī)”正式實施后，在保證違約率小于1%的條件下，山東省各級地方政府一般債務的償還總額，2015年應該在500億元以內。當然隨著經濟的增長，這個限額也會相應提高，但是只要財政收入不發(fā)生大的變動，在2020年這個限額應該在680億元以內?？梢钥闯?，如果將目前山東省各級政府負有償還責任的債務大致對應一般債務的話，每一年的償債規(guī)模都超過了所估算的限額。因此，在地方債“新規(guī)”下，需要對原來的政府負有償還責任的債務進行清理甄別，并且有必要對政府資產進行處置來償還債務，以確保一般債務在國務院批準的限額以內。

當然，現(xiàn)在財政部還沒有公布各個地方的一般債務限額，也沒有公布地方債務清理甄別后的規(guī)模，但是其規(guī)模不應該很大，在很大程度上會小于原有的政府負有償還責任的債務規(guī)模，否則地方公共財政必將難以承受。我們在估算地方政府可償債財政收入時，并沒有考慮中央對地方的轉移支付和稅收返還。但是轉移支付一般要按照規(guī)定用途使用，稅收返還規(guī)模又相對較小，因此并不會對估算結果產生很大影響。同時，債務的償還或化解還可以通過資產變現(xiàn)的方式進行，并且地方政府也擁有規(guī)模龐大的經營性國有資產，但是這種債務償還方式一般不會被認同或大規(guī)模進行。如果在地方債“新規(guī)”正式實施之后發(fā)生這種情況，只能說明政府一般債務規(guī)模過大，此時應該按照地方債“新規(guī)”啟動債務預警和問責機制，保證一般債務限額的實施。

表1 不同年份下政府一般債務的償債規(guī)模、違約距離和違約率 （%）

[1]宮曉琳.未定權益分析方法與中國宏觀金融風險的測度分析[J].經濟研究，2012，（3）.

[2]吳恒煜，等.我國銀行業(yè)系統(tǒng)性風險研究——基于拓展的未定權益分析法[J].國際金融研究，2013，（7）.

[3] 李揚，等.中國主權資產負債表及其風險評估（上）[J].經濟研究，2012，（6）.

[4]馬駿，等.中國國家資產負債表研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[5]沈沛龍，等.基于可流動性資產負債表的我國政府債務風險研究[J].經濟研究，2012，（2）.

[6]韓立巖，等.中國市政債券信用風險與發(fā)債規(guī)模研究[J].金融研究，2003，（2）.

[7]劉尚希，等.“十二五”時期我國地方政府性債務壓力測試研究[J].經濟研究參考，2012，（8）.

[8]張平.后土地財政時代我國地方政府償債問題研究[J].當代財經，2013，（1）.

[9]周沅帆.城投債——中國式市政債券[M].北京：中信出版社，2010.

[10]余斌，等.中國中長期負債能力與系統(tǒng)性風險研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2013.