王梅琳

（中共重慶市委黨校，重慶九龍坡區(qū)400041）

協(xié)商民主：推進政府治理現(xiàn)代化的一種路徑

王梅琳

（中共重慶市委黨校，重慶九龍坡區(qū)400041）

推進政府治理現(xiàn)代化，是我們當前面臨的一個重大問題。由于政府治理和協(xié)商民主具有共通性——它們既依托于方興未艾的治理理論，又植根于多元社會的現(xiàn)實，充分表現(xiàn)了民主協(xié)商這一價值內核，因此，在打破政府治理面臨的限制因素，如民主政治基礎薄弱、公民社會發(fā)育不足、公民文化尚未成型等方面，協(xié)商民主具有獨特的優(yōu)勢。由此，從協(xié)商民主這一關鍵路徑入手，可以通過擴展協(xié)商民主的實踐空間，完善協(xié)商民主的制度構造，塑造協(xié)商民主的協(xié)商文化來推進政府治理的現(xiàn)代化。

政府治理；協(xié)商民主；治理現(xiàn)代化；路徑選擇

黨的十八屆三中全會明確指出：“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求?！保?］16這是中國共產黨在重要文獻中首次使用“政府治理”這一術語，政府治理由此進入我們的視野。現(xiàn)階段，推進政府治理現(xiàn)代化存在多種路徑選擇。

一、路徑選擇的理論依據：政府治理與協(xié)商民主的共通性

作為一種新型公共管理模式，政府治理與傳統(tǒng)的政府管制有著天壤之別。它強調在現(xiàn)代政治活動中，政府與多種不同的行為主體，如社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等相互合作，通過多種手段和方式，規(guī)范和管理國家的經濟、政治、社會、文化等事務，最終實現(xiàn)和增進公共利益。

而“所謂協(xié)商民主，指的是這樣一種治理形式：平等、自由的公民借助對話、討論、審議和協(xié)商，提出各種相關理由，尊重并理解他人的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用理性指導協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性?！保?］102從定義可以看出，政府治理與協(xié)商民主存在著高度的契合。

（一）共同的理論基石：治理理論

作為一種理論范式和社會管理方式，伴隨著新公共管理運動，治理理論在西方國家興起。在很長的一段時間內，人們總是將它與“統(tǒng)治”一詞交叉使用。20世紀90年代，西方學者將二者區(qū)分開來，自此“治理”成為一個具有現(xiàn)代意義的政治詞匯。治理的定義紛繁復雜，其中最有代表性的是聯(lián)合國全球治理委員會對其作出的定義：“治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它包括有權迫使人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制和支配，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！保?］23

政府治理內含著治理的特征，它強調了包括政府在內的多元主體平等、協(xié)調、持續(xù)地參與公共事務的過程，追求的是一種共享式的治理。同樣，協(xié)商民主無論是作為一種理論還是作為一種實踐，都是包含著治理的關鍵要素的。就過程而言，協(xié)商民主與治理一樣，都強調互動的持續(xù)性。就行為方式而言，協(xié)商民主與治理理論都強調交流、對話、辯論、說服，而非強制壓迫的方式。就目的而言，二者的內容都關涉公共事物和公共問題，旨在達成公共利益。就主體而言，協(xié)商民主并不對參與者的性質作出硬性規(guī)定，政府不是唯一的參與主體，只要與公共利益相關，參與者可以是多元的，這點與治理理論也是相同的。因此，政府治理和協(xié)商民主都是植根于治理的基礎之上的。

（二）共同的現(xiàn)實基礎：多元社會

改革開放以來，我國經濟加速發(fā)展，社會穩(wěn)步變遷。我們生活的社會日益成為一個具有多元性的復合體。具體而言，社會的多元化表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，多元化的政治主體要求多樣化參與權利的實現(xiàn)。改革開放以來，多種所有制結構和多樣化的分配方式，使政治主體日益多元化，為了實現(xiàn)自身多樣化的利益訴求，人們的參與意識普遍增強。第二，多元化的利益訴求要求多樣化公共服務的提供。在全面建成小康社會的新階段，“不同社會群體和階層的利益意識不斷被喚醒和強化，對利益的追求已經成為人們社會行為的一種強大的推動力”。［4］6伴隨著不同階層和群體間的利益訴求分化進程的加快，國家在多樣化公共服務提供上也愈發(fā)捉襟見肘。第三，多元化的社會管理形式要求社會管理體制的創(chuàng)新。改革開放以來，我國農村和城市的社會組織管理形式發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)封閉的棋盤式社會管理模式日漸失效。同時，伴隨著人口流動程度的增加，社會管理也出現(xiàn)了一些新的棘手問題，迫切需要我們在管理問題上采取新思路。第四，多元化的社會思潮要求政府治理能力的提高。當今時代，新興媒體風起云涌，各種新的社會思潮層出不窮，人們的思想日益多元化，傳統(tǒng)一元化的管理方式已不能適應人們思想多元化的訴求。

政府治理和協(xié)商民主的出現(xiàn)，都是在多元化的歷史背景下，或者作為一種重構我國政府職能的改革思路，或者作為一種完善選舉民主的路徑選擇，進入到我們的視野。

（三）共同的價值內核：民主協(xié)商

民主協(xié)商作為一種協(xié)調制度，強調的是一種民主式的協(xié)商。它的特點在于：其一，民主協(xié)商的目的在于凝聚共識。在多元化社會的背景下，要求社會全體成員在所有問題上達成一致，這幾乎是不可能的。民主協(xié)商為我們提供了一個妥協(xié)與合作的平臺，在這個平臺上，參與者能夠相互理解，換位思考，進而達成一個容納每個人觀點的協(xié)商結果。其二，民主協(xié)商的過程要求公開合理。在政治共識和公共意愿形成的過程中，民主協(xié)商追求的是一種嚴密、理性、公開的規(guī)范化、制度化程序，它要求協(xié)商主體在熟悉協(xié)商議程、內容和相關規(guī)定的前提下，在公共空間中公開地表達和證明自身的立場和觀點。其三，民主協(xié)商的原則強調直接參與。民主協(xié)商“旨在追求一個人的人格受到尊重，每個人的聲音及其理性觀點得到尊重的公正社會”。［5］17因此，民主協(xié)商致力于使每個參與者直接參與其中，在交流、對話與論證過程中表達自己的真實偏好，從而保證協(xié)商結果真正代表參與者的價值訴求。

對于政府治理而言，其目的是最終達成公共利益，而達成公共利益需要使各方面利益訴求充分表達，通過協(xié)商的方式凝聚民意、達成共識。在運作過程中，政府治理追求的是一種建制化程序，強調主體在規(guī)范化的制度運作下，公開公正地參與公共事務的運作過程。在運行原則上，政府治理強調單一主體不能壟斷全部權力，多元主體應直接參與、自主表達。由此可見，政府治理的價值內核在于民主協(xié)商。同樣，協(xié)商民主雖然更多的是一種民主形式，但在其運行過程中，協(xié)商也是不可忽視的要素。而這種協(xié)商，契合了民主協(xié)商所包含的目的、過程和原則等。因此，協(xié)商民主也是以民主協(xié)商為價值內核的。

二、路徑選擇的現(xiàn)實依據：以協(xié)商民主打破政府治理面臨的制約因素

我國正處在社會轉型時期，新的矛盾和新的問題層出不窮。在全面深化改革的大潮中，政府扮演著重要的角色，因此，政府職能轉變、政府治理現(xiàn)代化的推進迫在眉睫。但是，在政府治理變革的宏大實踐中，要建立和完善適合廣泛公共參與的制度框架，實現(xiàn)從一元封閉管理到多元開放治理的轉型，從而形成多元主體共同參與的政府治理新機制，我們仍面臨著諸多制約因素。在應對這些牽絆因素方面，協(xié)商民主具有獨特的作用。

（一）民主政治基礎薄弱對政府治理現(xiàn)代化的約束

毋庸置疑，政府治理本身蘊含著多種權威和多種責任的交相疊加，蘊含著政府與公民社會之間積極而有效的合作以達成共識。因此，民主政治所內含的民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神是政府治理的前提和基礎。

但是，“在傳統(tǒng)的權威主義理念中，政府是無所不知、無所不能；政府的權力和權威來自于理性的授予，是絕對的、至高無上的，政府扮演的主要角色是對社會實施控制；政府是一個社會的唯一權力中心，社會必須受控于這一中心，公民必須服從政府的管制?！保?］23長久以來，在社會管理這個問題上，我國政府一直堅持“全能政治”與“權威政治”相結合。改革開放以來，雖屢次改革，但政府仍未擺脫管制思維的窠臼。這主要表現(xiàn)在：第一，政府權力過分集中，出現(xiàn)角色缺位、錯位、越位現(xiàn)象。在這種情勢面前，人們往往習慣于把政府視作社會管理的唯一中心，在公共事務上消極被動，缺乏主動參與精神。第二，政府在公共政策制定上缺少透明性。很多政府部門奉“民可使由之，不可使知之”這一傳統(tǒng)觀念為圭臬，運用其掌握的行政權力壟斷和封鎖信息，認為信息公開與社會穩(wěn)定是相對立的。這就造成了人們無法對政府進行有效的監(jiān)督。

針對上述困境，協(xié)商民主可從以下幾個方面推進民主政治發(fā)展：第一，協(xié)商民主激發(fā)了公民的民主意識，“公民參與是民主的希望”［7］186。協(xié)商使普通民眾在參與公共決策的過程中獲得了平等的和自由的話語權，減少了人們對于權力中心的疏離感，激發(fā)了人們的參與意識，從而使民主成為一種普遍的生活方式。第二，協(xié)商民主提升了政府決策的透明性。協(xié)商民主為公民政治參與提供了合法化的制度渠道，從而把政府置于人們的監(jiān)督和制約下，減少了公共決策系統(tǒng)的獨斷性和封閉性，提升了政府決策的民主性和公共性。第三，協(xié)商民主推進了民主化進程。巴克拉克曾指出：“如果民主在整個社會中充分擴散權力，使得每個行業(yè)的人們都感到自己有權參與社會公共生活中影響他們的決策過程，特別是那些他們工作和花費時間最多的地方，這些地方的民主化將推動民主擴展到整個政治體系”。［8］92可見，協(xié)商民主可加速民主的擴散，推動民主化進程。

（二）公民社會發(fā)育不足對政府治理現(xiàn)代化的制約

政府治理意味著政府和公民社會均以主體身份參與合作和對話這樣一種機制和模式，而非傳統(tǒng)的以政府為主導的機制和模式。毫無疑問，一個在國家和政府之外、由各種社會組織和個體構成的、健康有序的公民社會，是政府治理在多元化社會中的靈活觸角，是政府治理實現(xiàn)的必要條件。近年來，我國在培育市場經濟的同時釋放出大量的社會空間。借助于非政府組織的生成和發(fā)展，以及網絡媒體的普及，我國公民的力量正在逐漸形成并壯大。但是，由于長期的全能政府模式所形成的思維定勢，我國公民社會的發(fā)展面臨著制度性的障礙與困難：第一，很多社會組織社會化程度低，資金來源主要依賴政府，在其形成、運作過程中沒有剝離開政府的扶持，缺乏獨立性。第二，因對社會組織缺乏合理的定位，政府往往對社會組織管理過嚴。這就造成了我國社會組織發(fā)展空間狹窄，難以成為促進公民組織化提高的有效力量。

對此，協(xié)商民主可從以下兩個方面推動公民社會的成長：第一，推動公民廣泛參與的實現(xiàn)?！皡f(xié)商是一個話語過程，并且具有公共性——所有公民都參與的共同性的社會活動?！保?］16一旦缺失了公民參與，公民社會的成長必然止步不前。協(xié)商民主為公民創(chuàng)造了充分的自治環(huán)境，推動了公民參與的實現(xiàn)。“當代中國的經濟與政治的規(guī)定性表明，協(xié)商民主的決策模式有利于實施最廣泛的政治參與，能夠最大限度地包容、吸納各種利益訴求，在民主政治決策的‘多數’與‘少數’之間開辟出緩沖地帶，尋找到利益平衡點。”［10］44第二，構建相應的制度機制。協(xié)商民主為公民提供了一條進入決策體系的正規(guī)渠道，從而使多元社會中不同背景的公民能夠進行平等開放的交流，在這一過程中，建立起公民間長期、廣泛、友好的聯(lián)系，進而形成相互交錯的關系網，最終推動我國民間力量的壯大和公民社會的成長。

（三）公民文化尚未成型對政府治理現(xiàn)代化的限制

政府治理的實現(xiàn)，不僅需要從制度框架上進行引導和規(guī)范，而且需要政治文化的內在支撐?！耙粋€穩(wěn)定的和有效率的民主政府，不光是依靠政府結構和政治結構，它依靠人民所具有的對政治過程的取向——政治文化。除非政治文化能夠支持民主系統(tǒng)，否則，這種系統(tǒng)獲得成功的機會將是渺茫的?！保?1］546但是，與自然經濟和建立于其上的封建專制相適應，傳統(tǒng)中國形成了安守本分的臣民文化。傳統(tǒng)文化的強大慣性和政治發(fā)展的路徑依賴性對當今社會影響不容小覷。受其影響，廣大民眾不愿意參與政治，甚至有意識地規(guī)避政治行為，在政治生活中習慣于扮演被動接受的臣民角色，而非具備理性精神、積極參與的公民角色。馬克思指出，“他們不能以自己的名義來保護自己的利益……他們不能自己代表自己，一定要別人代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高地站在他們之上的權威，是不受任何限制的政府權力，這種權利保護他們不受其他階層的侵犯，并從上面賜給他們雨露和陽光。所以，歸根到底，小農的政治影響，表現(xiàn)為行政權力支配社會?！保?2］693在這種臣民型政治文化影響下，公民無法真正實現(xiàn)自己的權利，更談不上積極地參政議政。

面對依附性政治文化的制約，協(xié)商民主致力于從公民美德入手，為公民文化的形成構筑基礎。公民美德是一種歸屬感，這種歸屬感將關注的焦點從個人利益轉向公共利益。在協(xié)商民主的運作過程中，協(xié)商民主的前提假設是：“合理多元主義事實——人們的價值觀截然不同、互不相容，每一種都是合理的，人們在適當的環(huán)境中據此運用其實踐理性”。［13］168在協(xié)商過程中，作為協(xié)商主體的公民，受制于共同利益，不僅要對自身需求有所節(jié)制，還要學會表達自己和尊重他人意見，從而有利于理性公民的形成。同時，這樣的參與過程使協(xié)商參與者認識到自己是政治共同體的一員，從而容易形成集體責任感。總之，協(xié)商民主塑造了公民寬容、妥協(xié)、理性等美德，推動了公民文化的形成。

三、路徑選擇的可行性：加強協(xié)商民主建設推動政府治理的現(xiàn)代化

政府治理現(xiàn)代化的推進，不可能是一蹴而就的。在現(xiàn)階段，協(xié)商民主為政府多元治理目標之達成提供了一種全新的視角。因此，政府治理創(chuàng)新呼喚協(xié)商民主，協(xié)商民主是推進政府治理體系和治理能力建設的重點選擇，我們要大力加強協(xié)商民主建設。

首先，積極擴展協(xié)商民主的實踐空間，推進政府治理的空間擴展。政府治理內含著政府要處理好黨政關系、政府內部關系、政府與社會組織的關系、政府與公民個人的關系等，這就要求在政府治理現(xiàn)代化推進中，擴大協(xié)商民主的實踐空間。黨的十八大報告指出：“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。［14］26具體而言，應把協(xié)商民主運用于多層級、多領域的公共事務治理。按照十八屆三中全會的部署，“拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。”［1］26

其次，積極完善協(xié)商民主的制度構造，推進政府治理的制度完善。政府治理現(xiàn)代化不是一種烏托邦式的思想試驗。在多元化的現(xiàn)代社會，政府治理既體現(xiàn)在正式的公共領域，又體現(xiàn)在非正式的公共領域。這就要求協(xié)商民主在制度設計上，應該既包括正式的政治協(xié)商，也包括非正式的社會協(xié)商和公民協(xié)商。具體而言，正式的建制化的政治協(xié)商，存在于政治系統(tǒng)領域，它要求在諸如執(zhí)政黨、人大、政府、政協(xié)這些領域中，針對國家公共事務，以公開合理的方式進行交流、對話、論證以達成共識。非正式的社會協(xié)商和公民協(xié)商，則存在于公民社會領域，它要求通過諸如民主懇談會、座談會、聽證會、民意調查等制度安排，吸納政治共識和公眾意愿，從而為正式的政治協(xié)商準備充足的基本原料。

最后，積極塑造協(xié)商民主的協(xié)商文化，推進政府治理的理念創(chuàng)新。依附性政治文化是制約政府治理現(xiàn)代化推進的障礙之一。協(xié)商文化的塑造，對于依附性政治文化的重塑具有重要作用。因此，推進政府治理現(xiàn)代化，要注重協(xié)商文化的塑造。第一，協(xié)商文化的前提在于承認社會價值和利益分歧具有廣泛性和必然性。唯有如此，理性對話和偏好轉換才能有效展開。第二，協(xié)商文化的基礎在于發(fā)展參與性政治文化。我國傳統(tǒng)依附性的臣屬型政治文化不利于政治系統(tǒng)中民意的有效輸入，更難對政府的政策輸出產生有效影響。參與性政治文化則不然，它提供了個人和群體影響政治系統(tǒng)的平臺，而協(xié)商文化能夠在這一平臺得到充分發(fā)育。

大力推進政府治理變革，提升國家治理能力，作為我們黨改革開放事業(yè)的重大戰(zhàn)略構想，折射著歷史發(fā)展的進步。這對于發(fā)展經濟、推進民主、改善民生，對于進一步探索中國特色社會主義發(fā)展道路，對于豐富人類社會現(xiàn)代文明成果具有極其重要的意義。協(xié)商民主作為推進政府治理變革的關鍵路徑，其發(fā)展將有效推動政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

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10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.01.13

2014-06-15

王梅琳，中共重慶市委黨校政治學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：政治學基礎理論與方法研究。