葉 璐

（武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

2015年，我國勞動力境外就業(yè)迎來前所未有的機遇?！?015年政府工作報告》明確將對外經濟合作作為經濟外交戰(zhàn)略的重要內容，通過加快實施“走出去戰(zhàn)略”，進而建設全方位對外開放新格局?！耙粠б宦贰?、中巴和孟中印緬經濟走廊、“461”中非合作框架等一系列戰(zhàn)略構想，勾畫出中外經濟合作的新藍圖，由此產生的數(shù)量龐大的境外就業(yè)崗位勢必不斷吸收國內勞動力。作為全球人口第一大國，國內就業(yè)正值瓶頸期，我國必須高度重視這個發(fā)展契機，積極推動和擴大我國勞動力境外就業(yè)。

然而，各國自成體系的社會保險卻成為我國勞動力跨國流動的攔路虎。從微觀層面而言，社會保險本是勞動者最基本的權益，而其屬地性①和差異性卻迫使勞動者繳納雙重社會保險費且領取困難，嚴重損害了跨國勞動者的合法權益。從中觀層面而言，跨國公司繳納高額的社會保險費會增加其經營成本，削弱其國際競爭力。從宏觀層面而言，勞動力境外就業(yè)流通不暢阻礙我國在經濟外交戰(zhàn)略舉措中實現(xiàn)利益最大化。因此，如何協(xié)商化解勞動者的跨國社會保險矛盾，值得我國重視并深入研究。

一、社會保險國際合作概述

社會保險國際合作的發(fā)展根源是勞動者的跨國流動與社會保險分割之間的矛盾，起源于19世紀初的歐洲，其發(fā)展軌跡與社會保險成熟度別無二致，依次是歐洲、美國、日本、亞非發(fā)展中國家。毫無疑問，越來越多的國家通過簽訂國際協(xié)定的方式解決跨國勞動者的社會保險矛盾。

（一）社會保險國際合作產生的背景

1883年，德國建立了現(xiàn)代社會保障制度，自此以后，這一制度迅速遍及全球，據國際社會保障協(xié)會（ISSA）統(tǒng)計，世界上224個國家（地區(qū)）中有179個紛紛建立了社會保障制度?？鐕蜆I(yè)有利于減輕國內就業(yè)壓力和推動國家經濟的發(fā)展，然而各個國家自成體系的社會保障制度卻給跨國勞動者帶來不利影響。其一，社會保障雙重覆蓋?？鐕鴦诠か@得一份工資，卻要繳納輸出國和接收國的社會保險費，既減少了收入，也削弱了其市場競爭力。其二，社會保障待遇支付困境。由于國籍、繳費期限、領取時間、手續(xù)、匯率等限制以及勞工自身的流動性影響，他們很難獲得相應的經濟福利。

隨著各國勞動者的交流日漸頻繁，單靠一國的法律難以實施對勞動者的權益保護，國家間開始簽訂社會保險協(xié)定來化解簽約國間的沖突和矛盾。社會保險國際合作按簽約國數(shù)目可分為雙邊社會保險協(xié)定和多邊社會保險協(xié)定。由于各國的社會保險自成體系，因此雙邊社會保險協(xié)定（Bilateral Social Security Agreement/Pact）（以下簡稱“協(xié)定”）②成為各國最青睞的合作方式。

（二）社會保險國際合作的發(fā)展歷程

國際上社會保險雙邊合作的發(fā)展與跨國經濟、社會保險成熟度密切相關，大致可以劃分為3個階段。第一階段是社會保險合作初期（20世紀初—20世紀70年代末）。1904年法意、德意分別簽署了含有兩國社會保險銜接的國際勞工條約，主要涉及養(yǎng)老金的輸出與領取、工傷醫(yī)治和賠付兩大問題。二戰(zhàn)后尤其是50年代開始的歐盟一體化加速了歐洲的社會保險國際協(xié)作，在這期間簽訂雙邊協(xié)議的90%以上是歐洲國家；社會保險協(xié)議逐步完善，確立了平等對待原則、投保時間累加、長期福利按比例支付等原則。[1]第二階段是社會保險合作發(fā)展期（20世紀80年代—20世紀末）。伴隨著自由貿易信念的興起，以美國為首的美洲地區(qū)的社會保險雙邊協(xié)議得到蓬勃發(fā)展，美國與歐盟國家、北美其他國家都簽訂協(xié)議，促進勞動力的國際流動。第三階段是社會保險合作成熟期（21世紀至今）。這一階段國際社會保險合作在亞洲、非洲等較為落后的地區(qū)也逐漸推廣起來。日本、韓國的國際合作意識尤為強烈，且取得較大成就；截至2012年，印度已與法國、德國、荷蘭、丹麥、韓國等11個國家簽訂了“協(xié)定”。[2]到2009年為止，歐盟和西歐已到位的雙邊或多邊“協(xié)定”有1628個（包括1034個歐盟內部協(xié)定），東亞和太平洋地區(qū)有181個 “協(xié)定”，南亞有3個 “協(xié)定”，非洲（不包括留尼汪島）有 102 個“協(xié)定”，[3]這些“協(xié)定”有力維護了各國海外勞工的基本權益，也說明社會保險的國際合作勢在必行。

二、我國社會保險國際合作的實踐與現(xiàn)狀

新中國成立后50年代初，我國對外勞務合作事業(yè)便在對外承包工程、對外援助項目里誕生了。經過60多年的發(fā)展，隨著我國改革開放戰(zhàn)略的實踐，企業(yè)“走出去”規(guī)模擴大，海外勞工已成為龐大的就業(yè)群體。然而，赴外勞動者所作出的貢獻與其應享受到的社會保險權益之間呈嚴重的不對等態(tài)勢。因此，合理協(xié)調解決社會保險國際沖突問題逐漸引起關注。

加入WTO后，2001年7月，我國與德國簽訂了第一個雙邊社會保險協(xié)定，即《中華人民共和國與德意志聯(lián)邦共和國社會保險協(xié)定》，主要涉及兩國養(yǎng)老、失業(yè)保險互免協(xié)定。2003年，我國和韓國簽署了《中華人民共和國與大韓民國互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議》，免除兩國勞動者的養(yǎng)老保險繳納。[4]盡管我國政府及其社會保障部與多國協(xié)商，社會保險國際合作仍舉步維艱。

為了加快推進社會保險國際化進程，我國開始對國內社會保險法規(guī)進行修訂，并頒布新的法令。2010年10月，《中華人民共和國社會保險法》頒布，第97條明確規(guī)定在中國境內就業(yè)的外國人參照該辦法參加社會保險。2012年9月我國出臺了《在中國境內就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》。這些舉措有利于提高外國企業(yè)在我國的用工成本，降低國際協(xié)商的利益障礙，推動我國社會保險國際協(xié)作談判獲得平等的法律地位，使我國社會保險國際合作迎來了發(fā)展高潮。2012年10月，我國與韓國正式簽署了《中華人民共和國政府和大韓民國政府社會保險協(xié)定》和《中華人民共和國政府和大韓民國政府社會保險協(xié)定議定書》。2013年12月，我國又與丹麥簽署了《中華人民共和國政府和丹麥王國政府社會保障協(xié)定》和《關于實施中華人民共和國政府和丹麥王國政府社會保障協(xié)定的行政協(xié)議》。與此同時，日本、法國、比利時、捷克、芬蘭、新加坡、瑞典等多個國家提出希望同我國協(xié)商簽訂雙邊社會保險協(xié)定，解決本國公民雙重繳納社會保險費的問題。其中，我國與日本在2012年10月舉行了中日社保協(xié)定第一輪談判，12月舉行了第二輪磋商，取得了巨大的進展。2013年1月中國與法國也開展了第二輪社會保險互免協(xié)定談判。2013年3月中國與瑞士開展了第一輪社會保險互免協(xié)定的談判。

按照我國新對外經濟戰(zhàn)略的構想，“一帶一路”將成為世界最長的經濟大走廊，這意味著越來越多的勞動者將奔赴海外務工。與各國簽訂的社會保險協(xié)定是對外勞務合作的前進助推器，保障赴外勞工的社會保險權益，促進我國勞動力源源不斷向外流動。

三、我國社會保險國際合作面臨的困境及原因

從簽訂第一份雙邊協(xié)定開始，我國社會保險國際合作事業(yè)發(fā)展了近15年，合作國家越來越多，受益勞動者數(shù)量越來越龐大，這些成效是不可忽視的，但面對國家對外經濟合作新戰(zhàn)略、對外勞務合作新形勢以及赴外勞務人員不斷增長的需求，我國社會保險國際合作當前仍存在很大的弊端。

（一）社會保險國際合作進程過于緩慢

改革開放以來，以人力資源流動為主要內容的對外經濟合作事業(yè)得到飛速發(fā)展。如表1所示，1990年我國赴外勞務人員僅有5.3萬人，2014年已經達到56.2萬人之多。1990年我國年末在外勞務人員為5.8萬人，2014年竟已超過百萬。截至2015年2月底，我國對外勞務合作業(yè)務累計派出各類人員755萬人。結合我國的戰(zhàn)略計劃，可以預測我國奔赴海外的勞動力將持續(xù)增多。

表1 1990—2014年對外經濟合作派出勞務人員情況（萬人）

我國外派勞動力不僅數(shù)量龐大且涉及面廣，遍布約200個國家（地區(qū)），但由表2可以看出，我國目前已簽訂“協(xié)定”的德國、韓國、丹麥并非我國外派勞動力的主要分布國家；我國與外派勞動力排名前10的國家(地區(qū))并沒有簽訂相應的“協(xié)定”。由此可見，從2001年簽訂第一份“協(xié)定”開始，近15年來我國社會保險國際合作事業(yè)的發(fā)展極為緩慢，未能解決主要矛盾和問題。

《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》中闡述：“社會保險將成為影響勞動力流動的一個重要因素。假設人們?yōu)檎业接梦渲貜囊粋€國家移到另一個國家再次成為可能，那么，人們就會渴望各國之間在社會保險方面制定互惠的安排以促進這種流動”。[5]而我國的社會保險國際化發(fā)展進程遠不能支撐我國人力資源國際流動需求，制約了勞動力自由跨國流動，有悖于我國新的經濟戰(zhàn)略需求。

表2 2014年外派勞務人員分布的主要國別與地區(qū)

我國“協(xié)定”的簽訂進程遠落后于對外人員流動的原因主要有兩點：第一，國家并沒有高度重視這一問題。由于我國“走出去”戰(zhàn)略以經濟發(fā)展為中心，且我國數(shù)量龐大的剩余勞動力亟需得到工作緩解就業(yè)壓力，因此，國家忽略了對經濟活動中勞動者的基本利益的保護，導致“協(xié)定”簽署工作進展十分緩慢。第二，沒有充分利用經濟杠桿。國家間任何共識都是建立在利益（尤其是經濟利益）對等基礎上，在“協(xié)定”談判中，我國想要減少對方既得經濟利益卻未作出相應補償或者未利用其在我國利益作為博弈點時，是很難取得突破的。

（二）社會保險國際合作的險種單一

盡管我國赴外勞務人員的工種涵蓋各行各業(yè)，但如表3所示，主要的就業(yè)行業(yè)仍為建筑業(yè)、制造業(yè)、交通運輸業(yè)、農林牧漁業(yè)、住宿和餐飲業(yè)，其中47.5%的赴外勞務人員所從事的行業(yè)為“最臟、最累、最危險”的建筑行業(yè)，這一簡單體力型的傳統(tǒng)低端領域具有高危、易受傷害等特點，在這樣的赴外行業(yè)構成情況下，勞動者的工傷保險、醫(yī)療保險、意外傷害保險等險種的國際協(xié)調與合理賠付更顯重要。

然而，由我國已簽訂的中德、中韓、中丹雙邊協(xié)議文本可知，單薄的社會保險國際合作內容僅限于養(yǎng)老保險、失業(yè)保險兩項，對于如何協(xié)調跨國勞動者的醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、人身意外險等均未提及。而且在外派勞務合同③中，工傷損害、醫(yī)療、傷殘等條款規(guī)定過于原則性，操作性不強。這導致我國勞務人員在境外遭受工傷損害、生病后難以獲得充分和有效的賠償，嚴重影響其生命健康權益的保護，有悖于人人平等享有基本權利的“人權宣言”。

表3 2014年12月末我國在外各類勞務人員行業(yè)構成情況

這一矛盾主要是由我國社會保險國際合作所處階段導致的。我國目前尚處于“協(xié)定”探索階段，由于養(yǎng)老保險地域性強，且在工作期間只繳費不發(fā)生費用支付，易于雙方達成一致；且我國赴外的勞動者通常具有固定工作，服務期滿立即回國，基本不產生失業(yè)現(xiàn)象，因此這兩項保險成為“協(xié)定”中主要涉及的兩項險種。另一方面，盡管我國是國際勞工組織（ILO）成員國，但我國的社會保險水平遠未達到國際勞工標準④，導致我國的跨國勞工在就業(yè)、工作條件、待遇平等、工傷保險、醫(yī)療保險等方面無法與國際接軌，得不到其他國家的認可和國際勞工組織的合法保護。

（三）雙邊社會保險協(xié)定執(zhí)行效果不如人意

自2001年中德、2003年中韓雙邊社會保險協(xié)議簽訂以來，我國歷年來為赴外勞動者辦理的參保證明數(shù)量如表4所示。2002年，我國辦理“協(xié)定”122份，年末在外人數(shù)為488900人，受益比率幾乎可以忽略不計；盡管每年日益增多，截止到2008年總數(shù)已達5024份，但2008年年末在外勞工數(shù)量共有738723人，從雙邊協(xié)定獲益的我方人員比率僅為0.68%。截至2012年6月，我國共為赴德、韓國工作人員分別開出約7500份和3200份證明，共計近10700份，[6]而2012年我國對外勞工的數(shù)量已上升為850181人，獲益比率也僅為1.26%。由此可見，我國的雙邊社會保險協(xié)定執(zhí)行效果并不明顯，對于跨國勞動者遠無法保障其平等的勞動地位與社保權益。

究其原因，首先是“協(xié)議”知曉度不高，盡管其與雙邊稅收協(xié)定同等重要，但我國對該協(xié)議和相關政策宣傳力度和推進程度不夠，連主管單位的官方網站都沒有協(xié)議介紹和辦理程序說明，導致外派勞務公司和對外承包工程企業(yè)對此并不知曉；同時，各級社會保險經辦機構缺乏足夠的重視，沒有主動積極地獲取本地境外勞務工作者的參保信息，更沒有強制相關企業(yè)和公司辦理免繳證明，往往是找上門來才被動辦理。其次，缺乏實時信息傳遞平臺，不能準確獲取協(xié)定實施情況；缺少與協(xié)約國定期交流機制，對執(zhí)行過程中的問題溝通不暢通。例如，由于我國與德國對協(xié)定的解讀存在誤差，導致我國赴德廚師的免繳證明得不到認可，通過多次會晤，雙方才達成一致，合理解決了這一問題。

表4 2002—2008年我國為境外工作人員辦理參保證明數(shù)量

四、我國社會保險國際合作的發(fā)展建議

《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》的頒布以及相應的配套政策奠定了我國大國外交新格局。在新時代背景下，我們應吸取歷史經驗，探索我國社會保險國際合作發(fā)展新思路。我國必須按照“平等、互利、共贏”的“一帶一路”發(fā)展原則，實現(xiàn)赴外勞務人員的合理訴求，維護其社會保險權益，推動我國社會保險國際合作的深化與發(fā)展。

（一）加快推進社會保險國際合作進程

第一，強調國家的主導地位。社會保障具有屬地性，這意味著在簽訂雙邊社會保險協(xié)定前，我國的跨國勞動者需要繳納高額的稅費，而外國的社會保險基金得到充實且不需承擔風險和責任。以我國赴德就業(yè)人員為例，在簽訂協(xié)議前，需要繳納養(yǎng)老保險費19.9%，失業(yè)保險費2.8%，由雇主和雇員各繳納50%，然而這些人員在德期間既不存在失業(yè)，也無法領取養(yǎng)老金，高額的費用給勞動力流入國帶來絕對利益。作為既得利益者，勞動力流入國絕不會積極地協(xié)商簽訂社會保險合作協(xié)定。同時，利益受損的勞動者及對外投資企業(yè)無法憑一己之力與之抗衡，因此，社會保險國際合作必須由我國主動去應對，尋找機遇，創(chuàng)造條件，逐步推動我國社會保險雙邊合作的健康發(fā)展。

第二，充分利用經濟杠桿。我國社會保險國際合作之所以發(fā)展緩慢，是因為國家間存在利益障礙。為了獲得利益博弈的勝利，我國應充分利用經濟利益杠桿的優(yōu)勢。一方面，我國有著“世界工廠”之稱，是其他國家看重的投資所在地，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議2015年1月公布的數(shù)據顯示，2014年中國成為全球外國投資的第一大目的國，實際使用外資（FDI）金額為1195.6億美元。另一方面，大量的外國人涌入我國就業(yè)，據國家統(tǒng)計局第六次全國人口普查顯示，在我國境內居住的外籍人員數(shù)量高達1020145人，他們對在我國就業(yè)期間的權益非常關注。我國應利用國內投資合作機會和完善社會保險法規(guī)的機會，使談判國家通過投資合作所獲得的利益以及在我國工作的該國國民社會保險利益超越其簽訂雙邊社會保險協(xié)議所帶來的損失，降低國際協(xié)商的利益障礙，推動社會保險國際合作，從而更好地維護我國利益。

（二）積極構建完善的雙邊社會保險協(xié)定

第一，借鑒國際經驗，探索建立險種完備的雙邊社會保險協(xié)定。發(fā)達國家的社會保障國際合作起步早、發(fā)展快，至今已相當成熟，其雙邊社會保險合作范式值得我國借鑒和學習。世界上普遍認可，跨國勞動力不受歧視平等獲得社會保險服務是每一位公民的權利。[7]歐洲和美國是世界上簽訂協(xié)議最多的國家（地區(qū)），積累了相當多的經驗，其協(xié)議中對醫(yī)療保險、工傷保險、甚至康復保險都有詳細而合理的規(guī)范。例如，瑞典、丹麥、芬蘭、冰島、挪威5國針對其國際流動勞動者的醫(yī)療需求，于1975年在哥本哈根簽署了關于疾病、孕期和生育津貼的協(xié)議書及備忘錄，確定了其居民在5國范圍內的該險種支付及其獲取治療和賠付方式。美國從1973年簽訂的第一個雙邊社會保險協(xié)定開始，所有協(xié)定均包括傷殘、遺囑保險的合作方式，以期保障勞動者的最大利益。以上國家的雙邊社會保險合作實踐均為我國探索建立完備的協(xié)定指明了方向，我國應依照自己的國情，通過降低與協(xié)約國家醫(yī)療保險、工傷保險、殘障保險等沖突，進而建立完備而有效的雙邊合作機制。最重要的是，無論以何種方式進行合作，必須要確保海外勞工對所有險種的可及性，否則一切都失去了解決矛盾的初衷。[8]

第二，銜接相關國際勞工公約，促進與國際慣例接軌，以此弱化國家間的矛盾。20世紀以來，尤其是二戰(zhàn)以后，隨著勞動者國際流動逐漸成為一種主流就業(yè)方式，國際勞工組織根據勞動者流動中所遇到的困境，制定了許多社會保障方面的勞工公約，以確保這類人群能獲得平等待遇，如1925年的《勞動者補償公約》、1927年的 《醫(yī)療保險公約》、1933年的《養(yǎng)老保險公約》和《殘障保險公約》、1952年的《社會保障最低標準》、1975年的《移民工人公約》等。[9]我國應更積極主動地分步驟、有計劃地加入這些公約，一方面，這有利于完善我國內部的社會保險制度，使之逐步與國際接軌，盡管在短時間內我國與協(xié)約國的社會保險并不能完全融合，但在一定程度上可以弱化兩國間的福利差異，推動形成體系完整、內容豐富的雙邊社會保險協(xié)議，實現(xiàn)全面社會保險合作。另一方面，當我國海外勞動者在國外生病、遭遇損害時，能獲得國際法律的保護和國際相關組織的救助。以國際第三方的介入打破以往國外法院袒護本國利益而不承認其應擔負的責任，進而保護我國海外勞工在受到傷害后獲得合理的補償，維護其合理的利益。[10]

（三）完善社會保險國際合作的配套服務

第一，提高雙邊社會保險協(xié)議的知曉度，完善經辦機構服務工作。我國的社會保障國際合作管理部門應擴大對現(xiàn)有雙邊社會保險協(xié)議和政策的宣傳和普及工作，利用媒體、網絡、通信、文件、會議等方式，促使各企業(yè)及其工作人員了解相關信息，增強其社會保險意識，主動維護自身的利益；在手續(xù)辦理過程中，經辦機構必須向申請單位和申請人詳細地講解清楚協(xié)議的主要內容和要求，并本著如實、便捷的原則辦理申請手續(xù)，協(xié)助他們向申請國提交文件。

第二，加強信息化建設和雙方溝通。加快信息建設步伐，建立我國境外企業(yè)和人員的參保數(shù)據庫，使社保機構能夠及時、準確、充分地獲得境外勞動力市場信息和我國海外勞工的參保信息，通過數(shù)據平臺實時監(jiān)測海外勞工的國內繳納社會保險費用的情況以及在國外享受合法社保權益的情況。建立定期與協(xié)約國長效溝通的機制，對協(xié)議的執(zhí)行情況和問題進行總結和分析，并對于雙方在執(zhí)行協(xié)定過程中出現(xiàn)的問題及時有效地協(xié)調與磋商，從而更好地維護企業(yè)和外派員工的社會保險權益，切實將其受惠利益落到實處。

注 釋：

① 屬地性只適用于在本國領土上居住或工作的人，一旦離開該國領土，就失去對它的享有。

② 雙邊社會保險協(xié)定是指兩國政府之間簽署的關于處理在兩國之間流動就業(yè)人員社會保險權力和義務事務的協(xié)定。其目的旨在使兩國間流動就業(yè)人員承擔合理的社會保險義務，同時享受合理的社會保險權利，確保不會因為社會保險差異對在國際間合法流動的勞動者產生消極影響，實現(xiàn)勞動力輸出國、輸入國、勞動者的共贏。

③ 外派勞務合同是我國外派勞務企業(yè)與境外雇主建立勞務關系的法律形式，也是外派勞務爭議處理的法律依據。

④ 國際勞工標準是指國際勞工大會通過的公約和建議書，以及其他達成國際協(xié)議的具有完備系統(tǒng)的關于處理勞動關系和與之相關的一些關系的原則和規(guī)則。

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