黃廉傳+楊王太+羅子俊

近兩年，根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，吉安市審計(jì)局對(duì)部分縣（區(qū)）委書記、縣（區(qū)）長(zhǎng)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況同步審計(jì)進(jìn)行了積極探索。盡管審計(jì)過(guò)程中積累了一定的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也取得了一些成果，但對(duì)其規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握還不夠，同時(shí)在審計(jì)中碰到的一些問(wèn)題和困難還需要在實(shí)踐中不斷地深化探索和思考。筆者認(rèn)為深化縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，最關(guān)鍵和最核心的問(wèn)題在于怎樣強(qiáng)化審計(jì)內(nèi)容的針對(duì)性、審計(jì)評(píng)價(jià)的規(guī)范性和審計(jì)結(jié)果的有用性，也就是怎樣有效解決“審什么、怎么審”，“評(píng)什么、如何評(píng)”的問(wèn)題。

一、轉(zhuǎn)變審計(jì)思路、拓寬審計(jì)思維?？h（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)本地區(qū)科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，以任期本地區(qū)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益為基礎(chǔ)，圍繞著守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)情況，以決策為龍頭、發(fā)展思路為起點(diǎn)、執(zhí)行績(jī)效為重點(diǎn)、資金流向?yàn)橹骶€的工作思路，要抓住涉及人民群眾切身利益的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)。按照實(shí)際要求，進(jìn)一步改進(jìn)思維方式，努力培養(yǎng)戰(zhàn)略思維和創(chuàng)新思維，切實(shí)轉(zhuǎn)變單一的查賬、單一的關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)方式和思維習(xí)慣，善于歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的問(wèn)題，提出標(biāo)本兼治的審計(jì)建議，在更大范圍、更高層次和更寬領(lǐng)域發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用。實(shí)行從關(guān)注資金向關(guān)注制定和政策并重轉(zhuǎn)變;從偏重個(gè)案監(jiān)督向重視分析共性問(wèn)題轉(zhuǎn)變;從發(fā)現(xiàn)和揭露問(wèn)題向更好地解決問(wèn)題轉(zhuǎn)變;從關(guān)注真實(shí)性、合法性向關(guān)注效益性轉(zhuǎn)變。

二、以決策為主線、創(chuàng)新審計(jì)方法。一是要以決策、決策執(zhí)行和決策執(zhí)行結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)。對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部要突出對(duì)其任期內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的審計(jì)，以經(jīng)濟(jì)決策權(quán)為主線，重點(diǎn)關(guān)注決策機(jī)制是否健全有效，程序是否規(guī)范、民主、透明，內(nèi)容是否符合國(guó)家和上級(jí)的規(guī)定，決策是否得到有效執(zhí)行等。二是全程控制，從調(diào)查、取證、征求意見(jiàn)等各環(huán)節(jié)統(tǒng)一把關(guān)，提高標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。同時(shí)，預(yù)留充足時(shí)間與其進(jìn)行溝通、討論修改報(bào)告，報(bào)告力求準(zhǔn)確、精煉，要讓大家看得懂、用得上。三是要善于運(yùn)用以前年度各級(jí)審計(jì)部門的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果及各專業(yè)部門的檢查考核報(bào)告，如：環(huán)保部門、工信委每年對(duì)被審縣（區(qū)）進(jìn)行的節(jié)能環(huán)保檢查結(jié)果。同時(shí)，積極探索更為有效的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方式和方法，嘗試運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)。

三、重視審前調(diào)查、突出審計(jì)重點(diǎn)。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)幾乎覆蓋被審地區(qū)所有的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，涉及面廣，資金量大，但審計(jì)力量不足、審計(jì)時(shí)間有限所形成的矛盾日益突出。如果對(duì)所有事項(xiàng)進(jìn)行全覆蓋，很可能會(huì)陷入其中，造成應(yīng)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。所以要重視審前調(diào)查和審計(jì)訪談，通過(guò)調(diào)查和訪談確定審計(jì)重點(diǎn)。

結(jié)合近兩年對(duì)幾個(gè)縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部同步經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

1.重大經(jīng)濟(jì)決策方面。重大政策貫徹落實(shí)情況，當(dāng)?shù)攸h委、政府為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺(tái)相關(guān)政策措施是否及時(shí)，是否與中央和上級(jí)黨委、政府的方針政策一致;重大建設(shè)項(xiàng)目決策情況，決策程序是否合規(guī)，有無(wú)擅自決策，項(xiàng)目的審批是否符合相關(guān)規(guī)定，有無(wú)越權(quán)審批、違規(guī)審批等問(wèn)題;國(guó)有資源、資產(chǎn)使用和處置等決策情況。要強(qiáng)化對(duì)決策機(jī)制的制定、執(zhí)行和相關(guān)決策會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要、抄告事項(xiàng)等文件資料的審計(jì)。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制使用方面。被審計(jì)地域機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用情況，新增機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制使用是否合法合規(guī);機(jī)關(guān)事業(yè)單位是否超編進(jìn)人;領(lǐng)導(dǎo)干部是否超職數(shù)配備。要強(qiáng)化對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部上任后，在已超編的情況下繼續(xù)進(jìn)人（特別是事業(yè)編）和任用干部。

3.財(cái)政收支管理方面。財(cái)政收入的總體規(guī)模，有多少“水分”，上級(jí)政府下達(dá)的收入任務(wù)是否完成;執(zhí)行國(guó)家稅收征管政策和收費(fèi)政策時(shí)是否存在違規(guī)減免或變相返還稅收收入和土地出讓金;預(yù)決算是否完整，預(yù)算調(diào)整是否規(guī)范，審批程序是否合法;財(cái)政收支總體狀況和收支結(jié)構(gòu)，收入和支出的總體規(guī)模、變化趨勢(shì)，財(cái)政存量資金總體規(guī)模等;中央八項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行情況，是否嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)支出，是否對(duì)外公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理使用情況，專項(xiàng)資金是否?？顚Ｓ?，是否存在虛報(bào)冒領(lǐng)上級(jí)財(cái)政資金、地方配套資金是否到位。要強(qiáng)化對(duì)借招商引資為名違法違規(guī)出臺(tái)財(cái)稅優(yōu)惠政策背后的利益輸送問(wèn)題審計(jì)。

4.土地管理方面。經(jīng)省市政府審批后的土地利用總體規(guī)劃是否得到嚴(yán)格執(zhí)行，是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)自行調(diào)整規(guī)劃的問(wèn)題;是否嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，是否實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡;土地審批中是否存在化整為零審批、越權(quán)審批、未批先征、以租代征;有無(wú)違反國(guó)家《劃撥供地目錄》、《限制用地項(xiàng)目目錄》、《禁止用地項(xiàng)目目錄》等規(guī)定供應(yīng)土地;是否存在未按“招、拍、掛”方式出讓用地;閑置土地處理是否合規(guī);征地補(bǔ)償政策是否符合規(guī)定，失地農(nóng)民利益是否得到切實(shí)保障，征地補(bǔ)償資金是否嚴(yán)格管理和使用。要強(qiáng)化在土地出讓和出讓金收支管理中違法違規(guī)背后的利益輸送問(wèn)題審計(jì)。

5.政府性債務(wù)方面。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，該地區(qū)政府性債務(wù)的總體規(guī)模，結(jié)構(gòu)及變化情況;重點(diǎn)關(guān)注新增政府性債務(wù)資金的舉借、使用、償還是否合規(guī);是否存在借債建“樓堂館所”，有無(wú)按核準(zhǔn)用途使用債務(wù)資金;揭示、分析政府性債務(wù)的償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制情況;是否建立政府性債務(wù)審批、監(jiān)督、預(yù)警、償還機(jī)制。

6.重點(diǎn)工程方面。資金來(lái)源渠道是否合規(guī);是否進(jìn)行立項(xiàng)審批，立項(xiàng)是否經(jīng)過(guò)環(huán)境評(píng)估，是否存在未批先建;項(xiàng)目主體工程、附屬工程及工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等是否依法進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，在招標(biāo)過(guò)程中是否違規(guī)設(shè)置不合理?xiàng)l件;工程是否存在違規(guī)轉(zhuǎn)包;擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模有無(wú)變更依據(jù)，決算金額超過(guò)預(yù)算部分是否重新立項(xiàng)審批;項(xiàng)目資金撥付是否嚴(yán)格按合同規(guī)定支付。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否存在因決策失誤或管理不善造成損失浪費(fèi)的現(xiàn)象及中央新一屆政府成立后頂風(fēng)新建“樓堂館所”情況，建設(shè)規(guī)模是否超標(biāo)，是否符合國(guó)家建設(shè)允許政策等。要強(qiáng)化對(duì)已批“樓堂館所”建設(shè)項(xiàng)目因擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模被上級(jí)查出后，責(zé)令停建而形成爛尾樓，造成巨額國(guó)有資產(chǎn)損失的審計(jì)。

7.節(jié)能減排方面。淘汰落后產(chǎn)能情況，規(guī)模以上及重點(diǎn)用能工業(yè)企業(yè)節(jié)能目標(biāo)任務(wù)落實(shí)情況，節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)資金的分配和使用情況;了解該地貫徹執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和方針政策情況，減排目標(biāo)管理責(zé)任完成情況，環(huán)保專項(xiàng)資金的管理、使用情況，對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)情況，新引進(jìn)企業(yè)是否進(jìn)行環(huán)評(píng)等情況。要強(qiáng)化對(duì)節(jié)能減排相關(guān)職能部門為私企包裝項(xiàng)目套取上級(jí)資金補(bǔ)助，通過(guò)私企挪用甚至私分專項(xiàng)資金的審計(jì)。

8.民生工程方面。重點(diǎn)關(guān)注政府實(shí)施的民生工程建設(shè)情況，上級(jí)政府下達(dá)的或簽訂的民生責(zé)任目標(biāo)完成情況，民生資金管理使用是否存在擠占挪用的情況。

在關(guān)注各地區(qū)審計(jì)共性問(wèn)題的同時(shí)，也要特別注意其自身特點(diǎn)。如部分縣（市、區(qū)）工業(yè)發(fā)展落后，稅收壓力大，則需重點(diǎn)關(guān)注該地區(qū)是否存在向外有償引稅，破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境的現(xiàn)象;又如部分縣（市、區(qū)）大量建設(shè)工程存在大量“邀標(biāo)”的行為，則要重點(diǎn)關(guān)注是否存在工程項(xiàng)目“化整為零”逃避公開(kāi)招投標(biāo)等。抓好對(duì)各相關(guān)縣（市、區(qū)）具有自身特點(diǎn)的重大事項(xiàng)是做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中需要重點(diǎn)考慮的方面。

四、緊扣問(wèn)題類型，合理劃分責(zé)任。兩辦《規(guī)定》及其《實(shí)施細(xì)則》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，劃分為直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中各方關(guān)注的重點(diǎn)，也是審計(jì)的難點(diǎn)。主要是由于：一是現(xiàn)行體制中縣長(zhǎng)都是縣委副書記，這一組織設(shè)置無(wú)疑給兩者經(jīng)濟(jì)責(zé)任的確定帶來(lái)較大的難度;二是縣委書記、縣長(zhǎng)的職責(zé)范圍具有很強(qiáng)的重疊性，無(wú)論是對(duì)地方整個(gè)經(jīng)濟(jì)面，還是對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，他們都首當(dāng)其沖地負(fù)有首要責(zé)任，要區(qū)分兩者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，真有點(diǎn)“剪不斷，理還亂”。一般而言，縣（區(qū)）里的一些重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)書記都會(huì)過(guò)問(wèn)和決策，但有的書記采取口頭決策方式，給審計(jì)確定責(zé)任帶來(lái)難度;三是縣委書記對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的介入深度和廣度不一，如果一個(gè)地方的縣委書記比較強(qiáng)勢(shì)的話，他對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的滲透往往是全方位、全角度的，縣長(zhǎng)的職能作用則受到限制;四是審計(jì)沒(méi)有具體對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)體系。

盡管區(qū)分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任確實(shí)存在一定難度，但我們經(jīng)過(guò)審計(jì)實(shí)踐，也探索出界定兩位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一些規(guī)律。一是樹立“書記重決策，縣長(zhǎng)重執(zhí)行”的思路。這一原則性思路從職責(zé)上就決定了對(duì)書記的審計(jì)評(píng)價(jià)側(cè)重于宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與決策責(zé)任，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略、地區(qū)社會(huì)公平正義制度建設(shè)、地區(qū)節(jié)能減排部署、領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)和重大經(jīng)濟(jì)政策制定等;對(duì)縣長(zhǎng)的審計(jì)評(píng)價(jià)則側(cè)重于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中執(zhí)行與管理責(zé)任，如黨委重大經(jīng)濟(jì)決策事項(xiàng)的落實(shí)和執(zhí)行情況、任期內(nèi)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)完成情況、地方財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織管理情況等方面;二是以文件資料為切入點(diǎn)。通過(guò)對(duì)縣委和政府文件和會(huì)議記錄的梳理，能對(duì)書記和縣長(zhǎng)分別從事了哪些重大事項(xiàng)，進(jìn)行了哪些重大決策，實(shí)施了哪些重大措施有了具體的認(rèn)識(shí);而對(duì)同一事項(xiàng)，書記和縣長(zhǎng)分別施加了怎樣的影響也能心中有數(shù)，這些便成為界定書記和縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要依據(jù)。

實(shí)踐表明：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)在實(shí)踐和理論上的困難有很多，但我們相信，經(jīng)過(guò)審計(jì)人的不斷思考和實(shí)踐，在黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在各部門的支持幫助下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將在提升國(guó)家治理水平的過(guò)程中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。特別是2014年7月中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、審計(jì)署等7部委聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》的頒布施行，對(duì)于深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作、健全中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度，對(duì)于新形勢(shì)下強(qiáng)化對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督、健全懲治和預(yù)防腐敗體系、加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。（作者單位：吉安市審計(jì)局）